臺灣新竹地方法院民事判決
113年度重國字第1號
原 告 吳宏能
訴訟代理人 許筱欣律師
被 告 農業部林業及自然保育署新竹分署
訴訟代理人 朱奕縈律師
上列當事人間國家賠償事件，本院於民國114年3月11日辯論終結
，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機
關請求之；又賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起
逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立
時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1
項、第11條第1項前段分別定有明文。本件原告主張被告應
負國家賠償責任，且原告於起訴前已先以書面向被告請求賠
償，嗣經被告於民國（下同）112年9月27日以拒絕賠償理由
書拒絕原告之請求等情，有被告112年9月27日竹育字第1122
341732號函所附拒絕賠償理由書附卷可稽（見本院卷第21至
24頁），是原告原告於起訴前已踐行法定之書面先行協議程
序，程序上係屬合法，先予敘明。
貳、實體方面
一、原告主張：
(一)緣原告之妻張菊芳於民國（下同）112年6月4日至6日偕同5
位友人至被告所轄觀霧國家森林遊樂區旅遊，6月6日上午8
時許，張菊芳與友人步行於檜山巨木步道離登山口約500公
尺處之下坡台階時，突然失足墜落至約140公尺深之山谷中
不幸死亡。查原告之妻墜落點之步道寬約一公尺，步道一側
為山壁，另一側則為陡峭斜坡，斜坡直下即為約140公尺之
深山谷地，出事地點前後有大約19公尺並無任何防護措施，
有使遊客跌落墜谷之高度風險。原告在事發後曾委請專業登
山教練及事發當天在場友人重回現場，經勘查後發現，張菊
芳墜落點前後側坡為相連之陡坡，由墜落地點向下望去可見
坡度陡峭。經以大約七、八公斤重的石塊自墜落處滾下邊坡
進行實測，則可見石頭快速滾落側坡，時間持續數秒，即便
已滾落百米，仍毫無停止跡象，可推知該處坡度異常陡峭。
查張菊芳失足處前方觸手可及之側坡設有粗大木頭柵欄，可
見被告亦認該處側坡陡峭而有使人墜谷之風險，故而設置柵
欄防止危險，而張菊芳墜落處之側坡與該設有木柵欄之側坡
相連，坡度相同，被告既判斷設木柵欄處為陡坡而有使遊客
跌落山谷之風險，故此設置柵欄，則理應在相連且坡度相同
之事故處亦設置安全防護措施，以避免登山民眾失足墜落。
然被告卻放任此處有一長達19公尺且緊鄰陡坡之路段無任何
防護措施，自屬公共設施設置之欠缺，被告自應依國家賠償
法第3條第1項之規定負損害賠償責任甚明。又檜山巨木群步
道沿途尚有多處路段側坡陡度雖未如墜落點陡峭，卻設有諸
如護欄或牽繩等安全設施，顯見被告於檜山巨木群步道設置
安全設施時漫無標準，於平緩安全處多所設置防護措施，於
陡峭危險之事發地點卻疏未設置護欄，此等本末倒置之設置
方式，無法有效防止登山民眾危險損害之發生，實屬公共設
施設置之缺失，被告自應對張菊芳之死亡結果負損害賠償之
責。
(二)另據林務局前育樂組組長楊秋霖先生所著「步道規劃設計重
點及案例說明」一文指出：「…大眾型之步道，對安全之要
求即相當的高：1.峭壁邊緣應設置安全欄杆…」，事故處步
道寬度僅約一公尺且緊鄰陡坡，若遊客稍稍靠近陡坡一側行
走，不慎失足即有跌落深山谷之風險，堪認係上開「步道規
劃設計重點及案例說明」一文所指之「峭壁邊緣」，而屬危
險地形且有危害遊客安全之虞，為確保遊客安全，自有設置
護欄、扶手、防護網或其他安全設施之必要。況事故地點為
下坡路段，高低落差約1.5公尺，設有約10階之枕木階梯，
階梯上布滿小碎石，部份枕木及地面已向外側傾斜，實際行
走時不甚安全，若民眾失足滑倒，因緊鄰陡峭深谷之一側並
無任何防護措施，勢將造成人員跌落而造成死傷，反之，若
有安全設施可供行進時抓握，或在滑落時作為阻擋，則失足
人員尚有機會避免快速墜落，而得以保留一線生機。此外，
事發地點前方設置之木柵欄橫向木頭末端突出部分比步道其
他木柵欄為長，疑似為事發地點前方木柵欄損壞而未修復之
痕跡，倘若如此，則事發地點先前或曾設置護欄，卻因被告
怠於維護而造成長達19公尺之空隙，張張菊芳行經此段空隙
處失足墜谷身亡，被告自應就其怠於維護之疏失負起國家賠
償責任。另據行政院農委會林務局針對本次事件回覆陳以信
委員國會辦公室之林育字0000000000號函稱：「園區步道舖
面以天然土質為主，至部分坡度較為陡峭之路段，鋪設階梯
提供遊客行走」，可知鋪設階梯處相較於天然土質鋪面處，
乃更為陡峭難行之路段。而張菊芳失足處前方設置木柵欄處
係一般天然土質鋪面之平緩步道，猶設有柵欄確保遊客安全
，反觀事故地點係鋪設階梯之陡峭路段，遊客下行時因衝力
大而易失足，反而未設置任何安全措施，可見被告於事發地
點前後之護欄設置方式為「在平緩安全處設置防護措施，卻
於陡峭危險處未為設置」，並未考量實際安全需求，甚至有
本末倒置之嫌，自屬公共設施設置之缺失。
(三)事發地點係較陡峭之步道，一側又緊鄰陡坡且無柵欄，遊客
行經此處若未提高警覺即有墜落風險，被告自應設置警告牌
或標示，以提醒民眾行經時注意安全。然查，被告於此處並
無設置任何標誌說明路況或進行警示，導致遊客無從預防失
足墜谷之風險，此即屬被告怠於積極作為之疏失。此外，經
實際勘查，離事故地點最近之告示牌為0.4K前護繩下坡處，
該告示牌係在示意0.4K處「每次限5人通行」、「請勿攀附
繩索」、「步道濕滑注意安全」、「注意落石」等，張菊芳
失足之0.5K邊坡附近之危險性顯大於0.4K處，被告卻輕忽0.
5K處之危險而未設任何警示標誌，可見被告並未審慎評估各
路段之危險性來設置警告標示，此亦屬被告之疏失。尤有甚
者，步道入口處雖設有指示牌，然其內容僅在描述步道特色
，並強調「經林務局整修為良好的健行步道」、「來一趟賞
心悅目的森林之旅」等語，非但無任何警示作用，反而使遊
客誤以為步道輕鬆好走而疏於注意，凡此種種，皆為被告在
警告標示之設置上之疏失，而有未善盡管理公共設施之責。
(四)綜上所述，因被告疏未設置防護措施及未設置警告標示等諸
多公共設施設置上之缺失，導致張菊芳墜落山谷身亡，其自
應依國家賠償法第3條第1項規定負損害賠償責任。茲就被告
應賠償之金額共計815萬277元說明如下：
１、原告因張菊芳死亡而受有其月退休金減半之損害為565萬277
元：
按公立學校教職員退休資遣撫卹條例第45條第1項第1款規定
：「第四十三條第一項所定遺族為配偶、未成年子女、身心
障礙且無工作能力之已成年子女或父母而不支領遺屬一次金
者，得依下列規定，按退休教職員亡故時所領月退休金之二
分之一或兼領月退休金之二分之一，改領遺屬年金：一、具
備以下條件之一且未再婚配偶，給與終身。但以其法定婚姻
關係於退休教職員亡故時，已累積存續十年以上為限：（一
）年滿五十五歲。（二）身心障礙且無工作能力。…」原告
配偶張菊芳為公立學校退休教職員，自107年退休起即領有
月退休金，於其112年6月間身故當時，每月尚可領取月退休
金59,102元，然因其突遭意外不幸身故，致原告無法獲取張
菊芳全數退休金，而僅能依據前開規定終身請領其亡故時所
領月退休金之1/2，故自張菊芳亡故迄原告亡故之此段期間
，原告無法領取之1/2月退休金，即為原告所受損害。依據
內政部統計，111年台北市民之平均壽命為83.75歲，原告係
00年0月00日出生，迄130年6月20日始滿83.75歲（即83歲9
個月），而自112年6月起至130年9月止，張菊芳女士之月退
休金總額為1130萬553元，則原告少領之退休金為565萬277
元。
２、原告因張菊芳之死亡受有精神上之痛苦，爰請求慰撫金250萬
元：
原告配偶係國中退休教師，在校作育英才無數，在家則克盡
母職，一手培育兩名事業有成的孩子，與原告更是相伴數十
載的親密伴侶。事發前張菊芳自教職退休11年，正在享受退
休後愜意的第二人生，原本更預計在觀霧之旅歸來後啟程前
往美國參加孩子的畢業典禮，卻因被告對於步道之設置管理
不當而破滅，原告痛失愛妻，兩名孩子痛失慈母，精神上之
苦痛莫此為甚，再多金錢亦無以彌補，然為使被告知所警惕
，爰請求被告賠償250萬元慰撫金。
(五)對被告抗辯之陳述：
１、張菊芳一行人係於事發前兩天入住園區內之觀霧山莊，故一
直停留在園區當中，本就無所謂「開放時間前入園」的問題
。而依據被告所提上開規定所載：「園區開園時間為上午8
點至下午5點。閉園後需離開園區（觀霧山莊及露營區住宿
者除外），禁止於園區內夜宿車上或在非許可範圍內紮營」
，更是將觀霧山莊住宿者明文排除於上午8點入園規定之外
，故張菊芳並無被告所指提早入園之情形。再者，被告機關
應否就張女士死亡結果負責，應以張菊芳失足之時系爭公共
設施設置是否不當而定，而與入園時間無關。另據被告所提
森林育樂場域事故快報所載，通報時間為8點30分，救援人
員則於8點40抵達，可見從遊客中心到出事地點只需10分鐘
。而據同行友人所述，其是在張菊芳失足後立刻出發求援，
故以該名友人到達遊客中心通報的8點30分，回推前述從遊
客中心到出事地點的10分鐘時間，即可知張女士失足時間約
是8點20分，因失足地點離入口處僅500公尺（即0.5k處），
步行時間在10分鐘以內，以此推算張菊芳一行人進入系爭步
道口的時間應為8點10分左右，無被告所稱過早入園之問題
。況被告機關應否就張菊芳死亡結果負責，應以「事發當時
」系爭公共設施設置是否不當而定，而非以「入園時間」論
斷因果關係。無論張菊芳是開園前（例如上午七點）或開園
後（例如上午十點）入園，只要「事發當時」沒有護欄，張
菊芳都會因未設護欄而跌落，因此，「事發當時」設施是否
有缺失，才是論斷因果關係之基礎，與入園時間完全無關。
２、被告抗辯，安全性欄杆僅於「步道經過陡坡或洪氾區、溪流
與步道高差明顯且水平向比垂直向斜率大於3:1時」始考慮
設置等語。似主張護欄設置與否之唯一考慮係步道本身之水
平向比垂直向之斜率，而無需考慮步道周邊其他條件，例如
側坡陡峭程度等因素。惟依據被告所提之林業署《步道工法
設計手冊》關於護欄之規定：「設計者應分析步道與兩側周
遭環境地形，先推判可能有危險性之區段，再以步道及周遭
地形之高差為標準，考量護欄設置高度與強度」，顯見護欄
設置與否除須考慮步道本身條件（例如步道高差、斜率等）
，也須同時考慮兩側周遭環境地形，才能推判該區域是否危
險，以及是否須設置護欄，並非如被告所辯，僅以水平向比
垂直向斜率大於3:1為唯一之判斷標準。倘若真如被告機關
所辯，護欄設置與否僅以步道高差為唯一之判斷標準，則在
步道本身為平路，緊鄰側坡卻是懸崖峭壁的形況下，難道也
無須設置護欄或其他安全設施來確保民眾安全嗎？況且，墜
落點前方設置護欄處之步道明顯是平路而無高差（原證3號
），卻猶然設置護欄，更可見步道本身高差並非護欄設置與
否之唯一判斷標準。
３、原告透過實地訪查可知，張菊芳墜落處前方觸手可及之側坡
設有粗大木頭護欄，而在登山口到墜落地點之間，遇有階梯
步道緊鄰陡峭側坡之路段，被告機關也設有護欄，且此兩處
護欄相距不遠，直線距離僅約40公尺。上述【圖二】紅圈B
處之周邊環境為「階梯步道」並緊鄰「陡峭側坡」，環境條
件與張菊芳墜落地點幾乎完全相同，被告在此設有護欄以維
護民眾安全，卻未於具有相同條件（即「階梯步道」並緊鄰
「陡峭側坡」）之墜落處設置護欄，顯屬公共設施設置之欠
缺。至於上述【圖二】紅圈A處亦緊鄰「陡峭側坡」並設有
木頭護欄，被告卻辯稱，此木頭護欄為木棧道之一部分，並
非特別因側坡陡峭而設置云云。惟查，紅圈A處之木頭護欄
係以「圓形粗大原木」架設，而其前方木棧道相連之護欄材
質則為「扁形木板」，兩者在形狀及材質上均不相同。從而
，紅圈A處之木頭護欄絕非木棧道之一部分，而是獨立於木
棧道之外另行設置之安全設施，且因此處為幾乎無高低差之
平路，可見設置木頭護欄之理由係緊鄰陡峭側坡，益證原告
主張，緊鄰陡峭側坡係設置護欄之重要考慮因素，並非無據
。綜上所述，自登山口至張菊芳墜落地點之間的路段，若遇
有緊鄰陡峭側坡之處被告會設置護欄（紅圈A及紅圈B處），
以維護民眾安全，然墜落點附近緊鄰陡峭側坡之階梯步道卻
留有約十九公尺空隙未設護欄，始導致張菊芳墜落時無任何
防護而直落山谷死亡，被告機關在此一危險地點疏未設置防
護設施，自應依國家賠償法第3條第1項之規定負損害賠償責
任。
４、又檜山巨木步道應是以工程發包的方式施作，據被告提出之
「手作步道」定義：「以人力方式運用非動力工具輔助進行
步道施作…」，系爭步道顯不符合此定義，故「手作步道」
之概念，以及由此延伸出之中低強度設計等概念，於本案中
並無適用餘地。被告又抗辯系爭步道係「二類步道」，故應
採取中至低強度設計，大致維持環境原貌云云。類係由管理
者的角度來對步道進行區分，主管機關依據步道所在之環境
自然度、屬性，先對步道分「類」，再據此分「類」規劃步
道整建的強度、方式。被告雖主張，系爭步道為「二類步道
」故僅能作中低強度之設計云云，惟其僅提出被證6說明分
類原則為何，卻未提出系爭步道劃歸為「二級步道」之具體
證據，該項主張自無可採。再者，被告另提出步道分級表，
主張系爭步道為「三級步道」，故具有相當難度云云。經查
，「級」是由步道對使用者之角度出發，以步道對於使用者
之難易程度來分「級」。系爭步道既然歸為「三級步道」，
被告機關亦自認有相當難度，實應將系爭步道之危險性及難
度公告周知，以提醒民眾注意安全，然遍覽被告提出之遊客
入園須知、網頁園區資訊等，均未提醒遊客系爭步道屬「三
級步道」而具相當難度，此亦屬被告機關就步道管理之疏失
。
５、被告另稱，護欄係用於「警示作用」而非供抓握或阻擋，並
非全部具有高差之步道都需要設置護欄，讓使用者明確感受
到風險，做好心理準備，反而是最好的防護云云。惟依據被
告所提之林業署《步道工法設計手冊》關於護欄之規定：「此
工項大類並非全線步道必須設施，僅針對有潛在的危險性、
可能危害步行者人身安全之段落」、「以機能觀點而論，護
欄可以是防止使用者發生意外之輔助設施」、「越高海拔且
山勢險峻的第二、三類步道，則以作為輔助設施之機能為重
」，顯見護欄設置之目的也包括確保人身安全及防止發生意
外。倘若被告有設置護欄，就可讓張菊芳在墜落當下抓握或
至少發揮阻擋之功能，張菊芳的死亡即可避免，而因被告疏
未設置護欄造成張菊芳死亡，被告即應負起國賠責任。另被
告並未舉證張菊芳係因中途轉身而踩空墜谷，原告否認之。
再者，系爭步道係「三級步道」，並非易於行走的大眾步道
。針對此種具有相當難度的步道，主管機關及被告實應以公
告、標示或其他相類似之方式，讓民眾在進入步道前知悉或
查詢，以便正確評估步道難度及危險性，進而避免民眾涉險
而不自知。被告機關非但未積極公告、標示，反而在入口處
將系爭步道描述為「賞心悅目的森林之旅」，誤導民眾低估
風險，亦有管理上之疏失。
６、又山林內安全設施之設置本就涉及高度專業與技術，而觀霧
森林遊樂區係由被告營運管理，園區內護欄之設置規範及設
置過程亦是由被告掌握，相較於不具相關知識技術，且不熟
知園區現況之原告，被告機關就園區內公共設施之管理設置
是否欠缺，明顯有舉證之優勢，原告則有難以跨越之舉證門
檻，若強令原告就系爭公共設施之管理設置欠缺加以舉證，
無異剝奪了人民向國家請求賠償之權利，反之，若將舉證責
任移轉至公共設施之設置管理者，亦即，由被告舉證其就護
欄之設置管理並無欠缺，如此，亦符合民事訴訟法第277條
但書所揭櫫之誠實信用及公平正義原則。是本件應依民事訴
訟法第277條但書轉換舉證責任由被告負擔。再者，國家賠
償法第3條第3項之規定，應是民眾於沒有任何設施之開放山
域及水域進行危險活動始有適用。張菊芳係在人工設置的步
道上健行而失足，並非該條項所述全無設施之開放山域水域
，從而，本案並無國家賠償法第3條第3項免責條款適用之餘
地。至於國家賠償法第3條第4項減免國家賠償責任，則必須
符合「經管理機關、受委託管理之民間團體或個人已就使用
該設施為適當之警告或標示，而人民仍從事冒險或具危險性
活動」等要件。所謂「適當之警告或標示」，應是指機關對
可能發生之危險有具體而明確之警告。經查，事故地點並無
警告標示，而被告所舉離登山口400公尺處之「勿攀附繩索
」、「步道濕滑 注意安全」、「注意落石」、「每次限5人
通行」等警告標示，均與事故地點有相當距離，且警示內容
既非墜落邊坡之示警，也未如錐麓古道之警告標示，明確告
知危險甚並確實提醒遊客如何避免墜落（原證19號，錐麓古
道提醒遊客路幅窄、盡量貼靠步道內側行走等，詳後述），
檜山步道登山口告示之文字描述甚至還使人誤認此係簡單的
大眾遊樂路線，凡此種種，均可證明被告並未為適當之警告
或標示，自不得主張國家賠償法第3條第4項減免其損害賠償
之責。被告雖提出園區導覽摺頁（被證1號及被證2號）作為
其已為適當警告或標示之證明，然該摺頁若僅於台灣山林悠
遊網以電子檔方式供民眾下載，而未在園區明顯處公告，亦
無作成實體摺頁供民眾索取閱讀，是否足以使登山民眾普遍
知悉步道危險性，並非無疑。而細繹該摺頁可知，其主要內
容為風景介紹及入園須知，例如隨手做環保、避免干擾野生
動物等，並無任何警告作用，反而可能使遊客低估園區危險
性。此外，該摺頁雖將檜山步道之「困難度」標示為3顆星
，被告據此主張已有適當警告云云，然「困難度」與「危險
性」未必能劃上等號，「困難度」更傾向於以遊客體能負擔
為判準，而非對山林危險性之分級，且該摺頁亦未說明最困
難之星等為何，更未針對各星等具體描述其困難度何在，遊
客實難僅以「困難度3顆星」來判斷步道之危險性。綜合以
上各點，該摺頁內容及星等分級根本毫無示警功能，並不符
合國賠法第3條第4項之減免要件，被告自不得據此主張損害
賠償責任之減免。又張菊芳僅是從事一般登山健行者，被告
設置於登山口之告示牌及摺頁並未具體描述步道的危險性，
張菊芳一行人在主觀上應是認為該步道難度不高，步行其上
只是一般不具危險性之登山健行活動，此與國賠法第3條第4
項規定「人民明知危險卻執意冒險」之情形有別，自無國賠
法第3條第4項之適用。
７、被告雖否認邊坡危險性乃設置護欄時應考慮之因素，然被告
提出之「步道工法設計手冊」所列各式護欄之規劃（使用時
機），多數仍將「邊坡危險性」列入考慮，例如：「步道周
遭臨邊坡高差而有安全顧慮，為防止步行者逾越掉落，或者
作為警示考量者」、「步道位處於路幅腹地狹窄不足的腰切
路段，下邊坡緊鄰危險的深谷、崩塌坡面等地區」。由此可
見，步道所臨邊坡之危險性，仍屬主管機關決定設置護欄與
否之考量因素，絕非如被告所辯，無須考慮邊坡之危險性。
再者，「森林育樂設施規畫設計準則及案例彙編」中關於
護欄設置之規定為：「步道兩側若鄰近高差較大之地、地質
敏感帶或保護區，則需設置必要性護欄，以降低危險性，並
作為經營管理之用」、另於「其他設施－安全設施」章節則
規定：「本準則所提之安全措施乃是指扶手、欄杆…安全設
施規劃原則：1.位置選定：安全性考量◎開放遊客活動區域
內，地形、地勢較為險惡之處，如懸崖、斷崖、陡坡等」；
另「步道工法設計手冊」於「護欄類工法之問題檢討」章節
中，將若干山區步道護欄列表檢討，在描述步道「地形」時
，多會針對下邊坡做描述，例如：「下邊坡側為急陡坡」、
「緊鄰陡峭邊坡」，可見邊坡條件確為護欄設置之考慮因素
。由上述各項準則及案例即可證明，步道邊坡之坡度係設置
護欄時應考慮之因素，在設置步道時若完全未予考量，即屬
設置機關之疏失。此外，針對原告質疑系爭步道其他較為安
全或條件相當之地點為何設置護欄或牽繩（例如原證6號各
處及A處、B處），被告前後提出多項考慮因素，包括路幅窄
、階梯行經窄腰切（B處）、可供行走土質鋪面破碎、上下
行待避處（A處），而就原告質疑事故地點為何未設置護欄
，被告則辯稱，步道水平向比垂直向斜率大於3：1才須考慮
設置云云，無論被告所辯是否可採，然由其提出之諸多環境
因素至少可以證明，設置護欄時須綜合考慮周邊環境因素，
護欄設置標準絕非僅限於斜率3:1此項單一因素，至為灼然
。
８、針對原告主張條件與事發處相同條件之B點也有設置護欄乙節
，被告雖辯稱，B點係因路幅不足一米、窄腰切等原因而設
置護欄云云。惟經現場履勘，B點共有17階樓梯，樓梯寬度
則介於1米1到1米45之間，顯非被告所稱路幅不足一米。此
外，鈞院請被告人員站立於下行處， 鈞院立於上行處，該
人員於下行第二階被看見並拍照，由此可見，該段階梯的大
部分（即下行第2階至第17階處）均為平直無轉彎的路段，
顯無被告所稱「窄腰切」之情形，由此可見，被告所辯B點
設置護欄之原因均不存在，僅是被告臨訟拼湊現地條件所為
之辯詞，益證被告設置護欄之標準混淆不明，設計規畫理念
雜亂無序。至於被告於履勘時另主張B點坡度較A點陡峭云云
，依現場觀察，B點坡度與事發地點相差無幾，且被告並未
提出B點坡度較陡之實據，該主張自無足採信。經實際履勘
，AB兩點相距僅一個轉彎，約為1分鐘步行距離，由此可推
知，事發處與B點的側坡陡峭程度相同，事發處之平均路幅
甚且還較B點窄，環境條件與B點相仿甚至稍差，被告在B點
設置大段護欄，卻未在條件與B點幾乎相同（路幅、側坡陡
）且距離僅一個轉彎的事發地點設置安全設施，顯有設置上
的疏失，自應負損害賠償責任甚明。
(六)為此聲明：被告應給付原告815萬277元，及自起訴狀送達翌
日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息；願供擔
保，請准宣告假執行。
二、被告則以：
(一)被告為觀霧國家森林遊樂區（下稱系爭園區）之管理機關，
系爭園區開放時間為上午8時至下午5時，閉圈後需離開園區
。112年6月6日上午8時30分，訴外人張菊芳之隨行友人進入
系爭園區遊客中心，表示張菊芳於上午8時行經系爭園區檜
山巨木群步道0.5公里處，下坡階梯時，因中途轉身回頭提
醒友人留意腳步，不慎失足跌落，請求遊客中心救助。遊客
中心旋即聯絡系爭園區分站人員、內政部國家公園署雪霸國
家公園管理處、內政部警政署保安警察第七總隊，及觀霧派
出所人員前往救護，並於同日上午8時40分抵達事故現場。
惟受地形、環境限制，另請求新竹縣政府消防局五峰分隊支
援協助，消防隊抵達現場時，張菊芳已無生命跡象。系爭園
區開園時開為上午8點至下午5點，閉園後需離開園區。開園
前為被告前置作業期間，訴外人張菊芳於上午8時，失足跌
落系爭園區檜山巨木群步道0.5公里處，易言之，張菊芳等
人係於系爭園區尚未對外開放，即被告前量作業期間，未提
供公有公共設施供民眾使用時進入系爭園區而發生事故，是
被告無從依國家賠償法第3條第1項規定負損害賠償責任。至
原告主張張菊芳等6人係入住於園區內之觀霧山莊，無所謂
「開放時間前入園」之問題云云。惟查，本案爭議在於，張
菊芳等6人是否於「園區開放時間」入園使用園區設施，而
非張菊芳等6人是否夜宿於觀霧山莊。
(二)「手作步道」係於自然給定的條件與限制下選擇相對較佳之
工法；事故地黠為第三級步道，步道原則採低強度設計，大
致維持環境原貌，儘量兼顧環境主體及遊憩主體雙向考量，
若有衝突時，則需以環境為主體考量：
１、我國於106年4月鋁日世界地球日，導入「手作步道」理念，
應用於林業署所轄步道之建置、管理與維護工作。「手作步
道」係「以人力方式運用非動力工具輔助進行步道施作，使
步道降低對生態環境與歷史空間的擾動，以增進步道的永續
性」。山區地形環境複雜、地貌多樣，大部分情況，係於自
然給定的條件與限制下做出相對較佳的選擇，問題由多個原
因相互作用而成，彼此環環相扣，因此解決問題之方式，往
往並非單一工法，而是不同工法之組合，組合工法時候，要
時時關注整體，注意介面銜接與整合，及與周遭環境之融合
程度。事故地點即系爭園區檜山巨木群步道，依林業署「步
道分級表」界定步道使用困難度所需考量之分級因子，為第
三級步道。又該步道依系爭園區簡易導覽地圖及導覽摺頁困
難度分類，難度1至4顆星中，評分等級為難度3顆星。該步
道其中部分路段固為第二級步道，惟綜合以觀，為第三級步
道，整體而言具有相當之難度。被告業於觀霧國家森林遊樂
區簡易導覽地圖、觀霧國家森林遊樂區導覽摺頁，將遊樂區
內6條步道「以星等方式」標註困難度，「雲霧步道」為1顆
星，「蜜月小徑」、「賞鳥步道」為2顆星，「檜山巨木群
步道」、「觀霧瀑布步道」均為3顆星，「榛山步道」為4顆
星，目的係讓民眾以直觀直覺，淺白易懂之方式來區辦步道
難易度；至步道分級分類，則係用於機關經營管理，如考量
選線、強度設計、生態工法，甚至需投入之管理強度。被告
於導覽地圖、導覽摺頁已以直覺淺白之「星等」方式標註說
明各步道難易程度，且網路上亦有提供電子檔案供民眾下載
，已善盡提醒說明之義務，難謂被告就此部分有何疏失。
２、參照林業署《森林育樂設施規劃設計準則及案例彙編》之〈步道
分類及設置屬性分析表〉可知，步道分為三類，第一類步道
鄰近聚落或遊憩區，符合大眾健行及賞景需求，為可及性高
，且安全便利之一般性步道；第二類步道深入山林自然度較
高地區，能滿足自然體驗及生態學習需求，為旅程較長，須
基本裝備之步道；第三類步道為符合自然研究、環境保護及
體能挑戰目的之既有山徑。其中第二類步道之選線原則，以
選擇位於具有自然、人文資源特色區域內，包括國家公國、
國家風景區、森林遊樂區及一般縣市風景區內或串連上述地
區自然度較高的步道。第三類步道之選線原則，除考量封閉
之步道外，凡經生態保育、物種棲息環境、地質敏感地區或
周圍地區之既有山徑。
３、前揭第二類步道整建及管理原則係配合步道環境及使用狀況
，採中度至低強度之設計；大致維持瓖境原貌，僅在部分危
及遊客安全及特殊景點觀點，進行低限度開發及整理；儘量
兼顧環境主體及遊憩主體雙向考量，若有衝突時，則需以環
境為考量主體，儘量依循現有路線之地形困難度，潛在危險
地區可以生態工法施作方式改善。儘量維持低強度設計，所
有可能整建之設施都需有保育考量。至第三類步道，為維護
特殊生態環境資源，不容許破壞與改變，除部分特殊要求，
僅量維持低強度設計，所有可能整建之設施都需有保育考量
；以環境主體為主要考量因素，並需保持高度的瓖境生態保
育作業項目，具相對之冒險性及危險性，避免因遊憩需求而
作無謂之開發。承前可知，系爭園區檜木巨木群步道為第三
級步道，部分路段路況較差，坡度較陡，海拔約2,000至3,0
00公尺間，對照至《國家步道系統設計規範》中，屬第二類步
道，應儘量維持低強度設計，大致維持瓖境原貌，僅在部分
危及遊客安全及特殊景點觀點，進行低限度開發及
整理，儘量兼顧環境主體及遊憩主體雙向考量，若有衝突時
，則需以環境為考量主體。
４、由於步道工法眾多，謹摘錄林業署《步道工法設計手冊》中，
就與本案相關之工法，即鋪面、階梯、棧道，及護欄，扼要
簡述如下：
⑴鋪面：供給行走之步道鋪面，以自然表面為主，視情況輔以
其他材料組成表面。
⑵階梯：利用踏面階段性抬升或下降，使用者可從某高程歩 代
平穩地通行至另一高程。惟並非所有具有縱向高差之坡面皆
需施作本設施，需針對不同斜率的坡面、各步道分類分級與
使用者特性、通行該坡面之舒適度、難易度及安全性進行
通盤考量，再決定設置與否。
⑶棧道：為懸離坡面或環境地形表面之工法，包含高架化的結
構體或植入崖壁之橫向結構樑，本手冊之棧道亦包含平坦段
、升降段及其可能附屬設量於步道兩側之棧道護欄。由於本
工項大類之材料從生產、搬運乃至廢棄，皆需耗費碳足跡與
環境生態成本，其建置後之維護成本及高架設施對行人造成
的風險皆相對較高，並非步道規劃設計中的必要設施，建
議於第一類步道或為滿足特殊需求的情況下有條件設置。
⑷護欄：為了預防或阻隔危險情事，於步道邊緣配置連續性的
設施量體。此工項大類並非全線步道必需設施，僅針對有潛
在的危險性、可能危害步行者人身安全之段落。本工項大類
大多設置在相對危險的環境下，其設施基礎往往不易確保穩
固，有時反而造成安全隱患，讓使用者心存依賴反而風險更
高，且易有難以與自然環境相容之問題，其建置乃至後續維
護成本亦相對較高，並非是步道規劃設計中的必要設施，規
劃設計者需經縝密且通盤之衡量評估，才能審慎考量本工項
設施的運用。作為警告意味或阻絕量體的護欄，多半設置於
設施強度容許度較高的第一類步道，越高海拔且山勢險峻的
第二、三類步道，則以作為輔助設施機能為重。設計者應分
析步道與兩側周遭環境地形，先推判可能有危險性之區段，
再以步道及周遭地形之高差為標準，考量護欄設置高度與強
度。但並非全部具有高差之步道都需要設量護攔，有時讓使
用者明確感受到風險，做好心理準備，反而是最好的防護。
被告並未主張，護欄僅具警示作用，而係強調「作為警告意
味或阻絕量體的護欄，多半設置於設施強度容許度較高的第
一類步道，越高海拔且山勢險峻的第二、三類步道，則以作
為輔助設施之機能為重」。檜山巨木群步道為第第二類、第
三級步道，步道原則採低強度設計，故護欄以之作為輔助設
施為重。
(三)被告就系爭園區檜木巨山群步道設置管理並無欠缺，毋庸負
損害賠償責任：
１、山岳活動屬野外活動，本質上即具有相當程度之風險，而風
險高低，則因個人體能狀況、登山技巧與經驗而有別。故登
山者進入山林前，須「事前充分的規劃與準備」，依據自身
能力，選擇合適的登山路線最為首要，不應將登山者未做好
自身風險管理之成本，轉嫁為國家責任。本件訴外人張菊芳
隨行友人向到場協助救護之人員表示，張菊芳係登山老手，
為其餘5位隨行友人之嚮導，張菊芳行經事故地點處時，為
提醒友人留意腳步，中途轉身踩空，因而不慎失足跌落。是
以，中途轉身踩空該一動作，方為造成本件事故之原因。蓋
因利用步道行進間，本應雙眼目視前方，注意前方路面狀況
，於行進間貿然中途轉身，本就極其容易因重心不穩而踩空
跌倒，此乃一般人之生活經驗，即便不在山岳問，平地亦然
。尤有甚者，系爭園區位於海拔高度2,000至3,000公尺，山
勢必定高峻陡峭，此為一望即知之事，並非暗藏危險，依一
般人之生活經驗，均當知悉於此等山岳更應注意路面狀況，
若未注意路面狀況，有發生失足墜落之危險，且一旦墜落，
極可能摔落山谷，而危及生命等情，從而，斷不能以張菊芳
不慎失足，而認係被告過失所致。
２、依林業署《國家步道系統設計規範》〈步道本體設施規範－平面
式步道基本尺寸及相關規範〉中，第二類步道因屬自然度較
高的步道，建議設計步道寬為0.9至1.2公尺間，第三類步道
為山徑，步道寬無特殊規定。承前，事故地點即系爭園區之
檜山巨木群步道，為第三級步道，且經現場測量，事故地點
共9階階梯，路幅寬度自第1階起至第9階止，依序為1.04公
尺、1.10公尺、1.03公尺、1.20公尺、1.20公尺、1.20公尺
、1.20公尺、1.20公尺、1.20公尺，整體落於1.03至1.2公
尺間。易言之，系爭步道屬第三級步道，為自然度較高之第
二類步道，亦符合步道寬為0.9至1.20公尺間之限制。
３、復依《國家步道系統設計規範》〈步道本體設施規範－無障礙及
輔助設施〉中，扶手欄杆用途在於步道經過陡坡或洪氾區、
溪流與步道高差明顯且水平向比垂直向斜率大於3：1時，始
「考量」於臨斜坡處步道邊緣至少單側設置安全性欄杆。易
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