臺灣基隆地方法院民事判決
113年度重國字第3號
原 告 國揚實業股份有限公司
法定代理人 林子寬
訴訟代理人 葉大殷律師
李貞儀律師
洪國勛律師
呂宜樺律師
被 告 基隆市政府
法定代理人 謝國樑
訴訟代理人 廖芳萱律師
黃佑民律師
上列當事人間國家賠償事件，本院於民國114年3月5日言詞辯論
終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：
㈠原告與訴外人齊宣實業股份有限公司、藏善建設股份有限公
司就坐落基隆市○○區○○段0000000地號土地共同投資興建「
早安國揚」預售屋建案（下稱系爭建案），並委託訴外人臺
億建築經理股份有限公司（下稱臺億公司）擔任系爭建案建
造執照之起造人，原告為系爭建案實際出資興建並對外銷售
，臺億公司及建築師等均為原告之受託人，基於委任關係，
最終權利義務均將歸屬於原告。系爭建案完工後，臺億公司
於民國109年12月16日委託訴外人駿傑營造工程股份有限公
司（下稱駿傑營造公司）以臺億公司名義向被告所屬建築管
理處送件申請使用執照時，因被告違法要求原告檢附法定義
務外之「同意接管證明」，此一行政行為屬於行政處分（下
稱系爭行政行為），然系爭建案建造執照（下稱系爭建照）
自核准後歷經4次變更設計，被告均僅要求申請使用執照時
應檢附「通水核可證明」，被告在欠缺法律依據之情況下，
逕以系爭行政行為要求原告檢附同意接管證明，否則不予核
發使用執照，此於法顯然無據，並有逾越權限、違反行政自
我拘束原則之裁量濫用。
㈡被告雖主張係依104年3月18日基府都建二字第1040209683號
函（下稱104年3月18日函）辦理，惟104年3月18日函與被告
對外生效之處分，即系爭建照原始及歷次變更設計之建造執
照明確註記系爭建案申請使用執照僅需檢附通水核可證明之
內容不符，而104年3月18日函受文者僅為基隆市建築師公會
、台灣區綜合營造工程工業同業公會基隆市辦事處、基隆市
不動產開發商業同業公會等之基隆市當地相關專門職業公會
，並不包含原告與原告之受託人臺億公司，被告自不得以之
拘束原告與臺億公司。且系爭建案早於103年間即取得系爭
建照，被告自不得在法無明文之情況下，逕自溯及既往適用
發布在後之104年3月18日函要求原告檢附同意接管證明。
㈢被告辯稱原告自系爭建案之建造執照附表內註記應取得通水
核可證明，即可知悉請領使用執照應檢附同意接管證明云云
，實屬無稽。本件原告早於109年12月4日即已取得本件通水
核可證明，其後係因被告109年12月16日違法系爭行政行為
之要求，才被迫於110年10月6日另行取得接管證明，可證同
意接管證明與通水核可證明並不相同，二者亦無先後順序之
必然關係。
㈣被告雖辯稱系爭建案坐落之第三期開發區完工後，累積用戶
已達飽和狀態需要申請接管云云。惟查，自基隆市新豐街住
宅社區開發計畫自來水系統供水計畫及細部設計報告可知，
基隆市新豐街住宅社區開發計畫預定供水戶數為1,261戶，
而自109年3月基隆市調和段住宅社區新建環境影響評估報告
可知，106年6月間已興建完成戶數共415戶（包含：第一期
開發區共294戶、第二期開發區共121戶）、興建中之第三期
開發區即系爭建案共561戶，故系爭建案完工後總計戶數僅
為976戶，未達開發計畫累積飽和戶數，縱使加上尚未進行
建築設計之四期開發區用戶200戶，累積用戶亦僅有1,176戶
，是被告指稱系爭建案完工後累積用戶已達飽和狀態云云，
明顯悖於事實。
㈤原告為顧及消費者權益並早日取得使用執照完成後續交屋，
仍先向台灣自來水公司申請接管維護，並耗費鉅資配合執行
台灣自來水公司之各項要求後，於110年10月6日取得該公司
同意接管證明，並於110年10月14日始獲被告核發系爭建案
使用執照。被告以系爭行政行為要求原告額外檢附同意接管
證明，否則不予核發使用執照，造成原告額外投入時間及鉅
額費用取得法定義務外之同意接管證明並因遲延取得系爭建
案使用執照而遭系爭建案買受人請求遲延利息，此均係肇因
於被告違法執行職務行使公權力之不法侵權行為造成之損害
，並具有相當因果關係，原告自得依國家賠償法第2條第2項
，請求被告負損害賠償責任：
1.原告為早日取得系爭建案使用執照，不得不依照系爭行政行
為要求，先向台灣自來水公司申請同意接管，並依照台灣自
來水公司108年接管高地社區用戶加壓受水設備作業要點規
定（下稱同意接管作業要點），配合台灣自來水公司之要求
給付工程改善費、加壓操作維護費，並無償移轉加壓受水設
備產權予台灣自來水公司，而前開費用核屬因被告作成違法
系爭行政行為對原告所造成之財產上損害。此外，依原告與
系爭建案買受人訂定之買賣契約第九條約定（下稱系爭買賣
契約），原告應於通知開工日起1,380日曆天取得使用執照
，如有逾期，每逾一日應按該買受人已繳房地價款5/10000
單利計算遲延利息給付買受人。然被告在明知原告已齊備使
用執照申請文件之情況下，仍故意以違法系爭行政行為額外
要求原告應檢附同意接管證明，致使原告遲至110年10月14
日始取得系爭建案之使用執照，從而系爭建案買受人認為原
告有遲延取得使用執照之情事，而依照系爭買賣契約向原告
請求遲延利息，故原告因此受有律師費、和解金等財產上之
損害，是被告所為，實已構成執行職務行使公權力時之不法
侵權行為，自應就前開損害對原告負損害賠償之責。
2.原告為取得同意接管證明，所受損害共計新臺幣（下同）60
,102,074元：依同意接管作業要點第四點、第五點第㈡項第3
款、第八點、第十點及第十二點規定，申請接管者，應將用
戶加壓受水設備產權無償移轉予台灣自來水公司完成接管作
業，用戶加壓受水設備所座落之土地產權應無償移轉登記予
台灣自來水公司所有，申請人並應繳納工程改善費、操作維
護費、一次給付台灣自來水公司20年加壓操作維護費及其他
一切必要費用。本件原告向台灣自來水公司申請接管維護，
並依照同意接管作業要點規定之要求辦理相關作業，支出項
目包含：移轉上水箱建物所有權予台灣自來水公司137,226
元、移轉上水箱土地所有權予台灣自來水公司3,272,221元
、加壓受水設備25,413,710元、工程改善費12,338,970元、
20年加壓操作維護費23,373,042元、地價稅1,586,703元。
準此，原告依照違法系爭行政行為之要求，向台灣自來水公
司申請取得同意接管證明所受損害共計66,121,872元（計算
式：3,272,221元＋137,226元＋12,338,970元＋23,373,042元＋
25,413,710元＋1,586,703元＝66,121,872元），自屬被告故
意違反法令因此造成原告額外支付前述費用之財產上損失，
依國家賠償法第2條第2項，應對原告負擔損害賠償責任。
3.因被告以系爭行政行為要求原告取得前開同意接管證明後，
始於110年10月14日核發系爭建案使用執照，導致原告遭系
爭建案買受人依照系爭買賣契約請求遲延利息，原告所受損
害至少13,324,912元，且因系爭建案買受人現仍陸續向原告
請求遲延利息，故原告所受本項損害金額仍持續增加中：依
系爭買賣契約第九條第二項、第三項之約定，原告應於通知
開工日起1,380日曆天取得使用執照；原告逾越前揭約定期
間取得使用執照時，每逾一日應按該買受人已繳房地價款5/
10000單利計算遲延利息給付買受人。系爭行政行為造成原
告預定取得系爭建案使用執照之時程有所延宕，雖此遲延取
得使用執照不可歸責於原告，然系爭建案部分買受人仍因此
依系爭買賣契約及民法遲延給付之相關規定，向法院起訴請
求原告給付遲延利息，造成原告須委任律師之訴訟律師費5,
440,500元，以及給付系爭建案買受人賠償和解金7,884,412
，所受損害共計13,324,912元（計算式：7,884,412元＋5,44
0,500元＝13,324,912元）。另尚有部分系爭建案買受人向法
院起訴請求原告給付遲延利息，案件現繫屬臺灣臺北地方法
院審理中，亦即原告所受損害仍持續增加中。就此部分，原
告謹依民事訴訟法第244條第4項規定，於同一原因事實範圍
內請求已發生之損害13,324,912元。被告所為，已該當以背
於善良風俗之方法加損害於原告，亦屬違反保護他人之法律
，致生損害於原告之情形，揆諸最高法院111年度台上大字
第1706號民事裁定意旨，應依國家賠償法第2條第2項對原告
負損害賠償之責。
4.原告因系爭行政行為額外支出之融資利息及財務費用共計22
,931,853元。
5.綜上，原告因系爭行政行為受有損害共計102,378,637元（
計算式：66,121,872元＋13,324,912元＋22,931,853元＝102,3
78,637元）。原告爰依國家賠償法第2條第2項，請求被告賠
償共計102,378,637元，及自113年5月1日起，按年息百分之
5計算之遲延利息。
㈥國家賠償請求權時效應以請求權人實際知悉損害及其損害係
由於違法之行政處分所致時起算，而原告因系爭違法行政處
分導致遲延取得系爭建案使用執照所受各項損害迄今仍持續
發生中，自應分別就原告實際知悉各項損害發生之時點，認
定原告對被告之損害賠償請求權時效是否屆至。是被告辯稱
原告提起本件國家賠償之請求權已罹於時效云云，實屬無據
。
㈦聲明：
⒈被告應給付原告102,378,637元，及自113年5月1日清償日止
，按年息百分之5計算之利息。
⒉原告願供擔保，請准宣告假執行。
⒊訴訟費用由被告負擔。
二、被告抗辯略以：
㈠本件國家賠償請求權已罹於時效：
⒈被告於105年至109年間系爭建案之4次變更設計核准建造執照
附表內，均有加註「本案請檢附通水核可證明。」等文字，
原告既委託臺億公司擔任系爭建案起造人，應認原告早於10
5年至109年系爭建案4次變更設期間計即已知悉申請使用執
照時，應檢附台灣自來水公司之通水核可證明，而為取得通
水核可證明，即須取得該公司之接管證明，故原告早於105
年至109年間系爭建案之4次變更設計期間，即已知悉需檢附
台灣自來水公司之通水核可證明並取得接管證明，然原告遲
至113年4月25日才依國家賠償法第10條第1項規定，向被告
提出國家賠償之請求，從而，原告提起本件國家賠償之請求
，其請求權顯已罹於2年時效而消滅。
⒉縱認原告係於109年12月16日系爭行政行為時，或原告於110
年10月6日向台灣自來水公司申請接管，並於同年月14日取
得系爭建案使用執照時，始知悉需先向台灣自來水公司申請
接管，並於申請使用執照時檢附接管證明，此際，原告於接
獲系爭行政行為或向台灣自來水公司申請接管時，當已知悉
並預見台灣自來水公司會收取相關費用，並要求原告將加壓
受水設備產權及坐落不動產無償移轉台灣自來水公司，原告
之損害賠償請求權即已得行使，從而，本件原告之國家賠償
損害請求權亦已罹於2年之消滅時效；復依行政程序法第131
條第2項規定，原告對被告之損害賠償請求權，一經時效完
成，非僅被告得為拒絕給付之抗辯，而係其請求權當然歸於
消滅，併予敘明。
⒊倘法院認系爭行政行為為違法，因系爭行政行為為一次性侵
害行為，即被告於109年12月16日通知駿傑營造公司時，對
原告而言，即已產生原告須向台灣自來水公司取得接管證明
所生成本費用及延誤取得使用執照所生之損害，縱然原告隨
後陸續產生取得接管證明之成本費用及遲誤使用執照遭住戶
求償之賠償金，然前揭各項損害均屬不可分，且原告行使損
害賠償請求權，對於損害額並無認識之必要，故原告之國家
賠償請求權應自109年12月16日系爭處分之日起算，至後續
損害賠償數額確定與否，均無礙請求權時效之起算。
㈡系爭行政行為性質上屬觀念通知，並非行政處分：
原告於109年12月16日委託駿傑營造公司向被告所屬建築管
理處送件申請使用執照時，被告並未就原告申請使用執照之
行為為實際核准或駁回，換言之，被告受理申請後，並未實
際就原告之申請行為為准駁之意思表示，不生公法上之法律
效果，對於原告而言，僅屬被告對於原告之觀念通知，是以
，原告主張系爭行政行為係屬行政處分，並不足採。惟無論
系爭行政行為是否為行政處分或僅屬觀念通知，均無礙本件
原告提起國家賠償已罹於請求權時效之事實。
㈢系爭行政行為並無違法：
⒈依建築法第101條、基隆市建築管理自治條例第15條第6項第5
款規定，被告得以104年3月18日函要求原告所委託之臺億公
司於核發使用執照前應提供台灣自來水公司出具之接管證明
，且被告要求接管證明，係為維護系爭社區用戶之用水權益
，於法尚無不合。
⒉系爭建案如欲取得台灣自來水公司同意供水，應將加壓受水
設備點交予台灣自來水公司並支付相關維護費，取得接管證
明，是以，被告於105年至109年間系爭建案之4次變更設計
核准建造執照附表請求檢附通水核可證明，原告即已認知於
取得通水核可證明時，必須踐行相關移轉、點交及繳費程序
取得接管證明。參酌自來水法第58條第1項、第110條之1第3
項、台灣自來水公司營業章程第2條第1項、第26條之規定，
台灣自來水公司接管用水設備時，所有權人或管理委員會，
除應將供水系統設備、廠房等所有權列冊無償點交予台灣自
來水公司外，台灣自來水公司並得依水費附徵或代收接管之
操作維護費，亦即系爭建案如欲取得台灣自來水公司之同意
供水時，原告應將供水系統設備、廠房等所有權列冊無償點
交予台灣自來水公司，台灣自來水公司並得向原告附徵或代
收接管之操作維護費。依原告於另案行政訴訟中所提之原告
委託之駿傑營造公司向台灣自來水公司申請供水時，台灣自
來水公司於109年12月4日回覆駿傑營造公司之台水一基室字
第1092102756號函，內容載明：「依本區管理處109年5月13
日台水一工字第1090004873號函說明二、內容事項本處同意
供水辦理。」等語（被證1），可見台灣自來水公司係同意
「依照109年5月13日台水一工字第1090004873號函」之內容
事項而進行供水。台灣自來水公司109年5月13日函已告知原
告委託之駿傑營造公司，為解決高地社區用戶供水問題，有
將加壓受水設備交由台灣自來水公司接管之必要。遑論原告
之前手即起造人皇普建設公司取得系爭建案之建造執照前，
曾派員出席參加102年11月29日第10屆環境影響評估審查委
員會第8次會議，被告以函文檢送會議紀錄予皇普建設公司
時已載明：「…請開發單位將本府環境影響評估審查委員會
及相關單位所提意見（含書面意見）暨答覆及承諾是向修正
後併入…」等語；而該次會議紀錄並記載：「…（十）台灣自
來水公司第一區管理處…2、本開發案目前為第四期建築案，
1～4期工程原總水表後端之共用用戶受水間接加壓設備，如
須由自來水公司接（代）管，請依自來水法第61-1條規定辦
理並繳交，相關費用以利供水。」等語（被證4函文所附102
年11月29日會議紀錄），益徵系爭建案係位於山坡地之高地
社區，如欲取得台灣自來水公司之供水，必須由台灣自來水
公司接管加壓受水設備。綜上，被告於105年至109年間既已
於系爭建案4次變更設計建造執照附表內註明應取得通水核
可證明，且取得通水核可證明必須取得台灣自來水公司之接
管證明，原告委託之臺億公司己有足夠之時間取得台灣自來
水公司之接管證明，遑論原告委託之駿傑營造公司及原告前
手皇普建設公司，對於前開情事均知之甚詳，今原告刻意將
台灣自來水公司之「通水核可證明」與「接管證明」曲解為
二不同之意義，主張僅須檢附通水核可證明云云，顯不足採
之。
㈣被告為確保高地地區用戶用水公共利益，要求原告提出台灣
自來水公司出具之接管證明，係為被告之合法行政裁量權，
且依104年3月18日函，申請人至遲須於核發使用執照前提出
接管證明，故被告於原告申請使用執照時要求檢附接管證明
，於法尚無不合，況基隆市議會103年4月29日函文、自由時
報100年3月22日新聞報導，均已揭明前開規定，故原告已然
知悉系爭建案應於使用執照核發前，取得台灣自來水公司之
接管證明。另依原告所提原證20之皇普建設公司於102年11
月29日會議中答覆稱：「本計畫案社區目前仍在逐區開發建
設中，迄今尚未達於飽和，未來於全區竣工後，就本社區公
共自來水配水系統等，如有委請代管需求，屆時將依『自來
水法』及台水公司相關規定，提出申請辦理。」等語，足認
當時系爭建案所處之計畫案社區尚未飽和，然後續住戶數已
達飽和，自應由台灣自來水公司進行接管，蓋原告之系爭建
案為開發第三期工程，而第一期之普羅旺世共292戶、第二
期之我泉山莊共計121戶、第三期之早安國揚即系爭建築共
計561戶，累計設置戶數已達973戶，已逾原規劃用水之936
戶，造成該區供水用戶已達飽和，依上述102年11月29日會
議內容，因戶數已達飽和，為保障該區域住戶用水權益，原
告理應依自來水法及台灣自來水公司規定申請接管，故原告
就系爭建案應取得台灣自來水公司之接管證明，不得諉為不
知。
㈤原告所主張之損害與系爭行政行為間，並無相當因果關係：
⒈系爭建案位於基隆市山坡地範圍內，屬於高地社區用戶，依1
04年3月18日函內容，為避免高地社區無法供水之問題，而
應由台灣自來水公司以接管用戶加壓受水設備，業如前述，
從而，台灣自來水公司接管系爭社區加壓受水設備，顯屬必
要且有利於系爭社區之用戶，此乃原告本應支出之建築成本
費用，無從認定為原告之損失。
⒉台灣自來水公司接管系爭社區之加壓受水設備，除收取相關
費用、取得設備及坐落土地所有權外，尚須負責操作、維護
及汰換用戶加壓受水設備。換言之，原告所繳交之移轉水箱
建物、土地所有權、加壓受水設備、工程改善費、20年加壓
操作維護費及地價稅等費用，顯係為享有日後台灣自來水公
司接管系爭社區自來水系統之對價，當非原告所受損害，且
與系爭行政行為間不具有相當因果關係。
⒊系爭建案遲誤取得使用執照，實係因原告委託之駿傑營造公
司申請時有：現場尚未施工完竣且相關文件未檢附、申請書
未填寫完整、管制事項尚未處理完妥…等缺失，方經被告退
件，其後，駿傑營造公司因補正不及並曾撤回使用執照申請
案，故系爭建案遲延完工取得使用執照，並非因系爭行政行
為要求取得接管證明所致，遑論被告早已於105年至109年間
系爭建案之4次變更設計核准建造執照時，要求原告檢附通
水核可證明，原告自有充裕時間取得，是以上開賠償住戶之
和解金、訴訟費用與系爭行政行為間，亦不具相當因果關係
。
㈥聲明：
⒈原告之訴及假執行之聲請均駁回。
⒉如受不利判決，願供擔保請准免予假執行。
⒊訴訟費用由原告負擔。
三、本院之判斷：
㈠原告主張：原告與訴外人齊宣實業股份有限公司、藏善建設
股份有限公司共同投資系爭建案，並委託臺億公司擔任系爭
建照之起造人，原告為系爭建案實際出資興建並對外銷售，
臺億公司為原告之受託人。系爭建案完工後，臺億公司於10
9年12月16日委託駿傑營造公司以臺億公司名義向被告所屬
建築管理處送件申請使用執照時，被告要求原告檢附同意接
管證明。原告嗣於110年10月6日取得台灣自來水公司同意接
管證明，並於110年10月14日獲被告核發系爭建案使用執照
等情，業據原告提出建築經理業務委任契約書、系爭建造執
照、使用執照審查表等件影本為證，且為被告所無爭執，堪
信為真。
㈡按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執
行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。賠償請求權，
自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅；自損害
發生時起，逾5年者亦同。國家賠償法第2條第2項、第8條第
1項定有明文。經查，原告主張系爭建案完工後，臺億公司
委由駿傑營造公司於109年12月16日向被告申請使用執照時
，被告要求原告檢附同意接管證明。原告於110年10月6日取
得台灣自來水公司同意接管證明，並於110年10月14日獲被
告核發系爭建案使用執照等情，業如前述，則原告至遲於11
0年10月14日即可得知其受有「上水箱建物所有權移轉自來
水公司」、「上水箱土地所有權移轉自來水公司」、「工程
改善費」、「20年加壓操作維護費」、「加壓受水設備」、
「利息及財務費用」、「地價稅」、「賠償遲延利息及支出
律師費」等損害，則至遲應於110年10月14日起算消滅時效
。
㈢原告固主張其損害持續發生，而應分別就原告實際知悉各項
損害之時點認定時效等情（見本院卷㈠第479、480頁即原告
民事準備㈠狀第3、4頁）。惟按國家賠償法第8條第1項前段
規定：賠償請求權，自請求權人「知有損害時起」，因2年
間不行使而消滅。並按所謂「知有損害」，即知悉受有何項
損害而言，至對於損害額則無認識之必要，最高法院100年
度台上字第1769號判決意旨參照。經查，本件原告主張之不
法系爭行政行為倘若屬實，係屬一次性之侵害行為，性質上
並非具有繼續性之侵害事件。並輔以系爭建案具有相當之規
模，原告既能出資興建大型建案並銷售之，必然具有相當之
財務、建築工程、法務等專業資源，則堪認原告至遲於110
年10月14日取得系爭建案建照執照時（當時已獲得台灣自來
水公司之同意接管證明），即得以知悉並計算包括「上水箱
建物所有權移轉自來水公司」、「上水箱土地所有權移轉自
來水公司」、「工程改善費」、「20年加壓操作維護費」、
「加壓受水設備」、「利息及財務費用」、「地價稅」等項
目之損害。並可依據實際取得使用執照之時間，得知系爭買
賣契約因遲延取得使用執照，依系爭買賣契約第九條第二、
三項而生之遲延利息金額，即得以知悉應賠償購屋客戶之金
額，及得以預見並計畫將有律師費之支出。此與其他諸如人
身損害需相當時間累積始能顯現而無從預見之情形，顯然有
別。是以，原告此項主張難以採認。
㈣而原告遲至113年4月25日向被告提出請求，並於113年7月5日
提起本件訴訟。此有原告提出113年4月25日（2024）國揚字
第13795號函，及本件民事起訴狀上蓋用本院收文戳章可憑
，則原告本件請求，顯已罹於時效，經被告提出時效抗辯拒
絕給付，則原告之請求，即屬無據。
㈤況查，原告主張關於律師費之支出，縱使屬實，衡之我國民
事訴訟法，在事實審未採取律師訴訟主義，則原告關於律師
費之支出亦難認與系爭行政行為具有相當因果關係，附此指
明。
四、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告賠
償102,378,637元，及自113年5月1日起，按年息百分之5計
算之遲延利息，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，
其假執行之聲請失所依附，併予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，經
本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此
敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。
中 華 民 國 114 年 4 月 23 日
民事第一庭 法 官 高偉文
以上正本係照原本作成。
對於本件判決如有不服，應於收受送達後20日內向本院提出上訴
書狀，敘述上訴之理由，上訴於臺灣高等法院，並按他造當事人
之人數附具繕本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁
判費。
中 華 民 國 114 年 4 月 23 日
書記官 王靜敏
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