臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
112年度訴字第47號
114年2月20日辯論終結
原 告①王木琳
②李華萍
③柯振學
①至③共同
訴訟代理人 黃馨雯 律師
原 告④李永木
⑤郭南儀
④、⑤共同
訴訟代理人 呂冠輝 律師
①至⑤共同
訴訟代理人 詹順貴 律師
複 代理 人 熊依翎 律師
訴訟代理人 郭鴻儀 律師
被 告 臺北市政府環境保護局
代 表 人 徐世勳(局長)
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
參 加 人 臺北市政府地政局土地開發總隊
代 表 人 黃群(總隊長)
訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服臺北市政府中華民
國111年11月14日府訴三字第1116083525號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件起訴時，被告代表人為吳盛忠，於訴訟進行中變更為徐 世勳，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟(本院卷4第447頁) ，經核並無違誤，應予准許。
二、行政訴訟法第29條第1項、第3項：「多數有共同利益之人得 由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經 選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」本件原告及 如附表所示選定人主張渠等係多數有共同利益之人，選定人 選定原告為全體起訴，有選定當事人選定書在卷可稽(本院 卷1第77頁至281頁)，符合上開選定當事人之規定，自屬適 法。
貳、爭訟概要：
一、參加人以其為辦理「臺北市士林區社子島地區開發計畫」( 下稱本案開發計畫)之開發單位，依環境影響評估法(下稱環 評法)第7條第1項規定，向臺北市政府指定為目的事業主管 機關之臺北市政府地政局(下稱地政局)提出「臺北市士林區 社子島地區開發計畫環境影響說明書」(下稱環說書)，經地 政局以民國106年2月3日北市地開字第10630351000號函(下 稱106年2月3日函)轉送被告，實施第一階段環境影響評估( 下稱環評)審查。經臺北市政府環境影響評估審查委員會(下 稱環評委員會)以106年2月9日第176次會議決議，應繼續進 行第二階段環評審查，被告以106年2月10日北市環綜字第10 630640902號公告(下稱106年2月10日公告)審查結論。被告 嗣召開第二階段環評範疇界定會議，並作成範疇界定結論。 其後參加人向地政局提出「臺北市士林區社子島地區開發計 畫環境影響評估報告書初稿」(下稱環評報告初稿)，送被告 審查。
二、環評委員會歷經多次審議，以111年1月19日第244次會議作 成通過環評審查之決議，並另決議請參加人於1個月內依環 評委員與相關機關所提意見補充修正，經該會確認；附帶決 議：臺北市政府應依本案開發計畫污水工程規畫構想，設置 污水處理廠(社子島水資源再生中心新建工程，下稱污水處 理廠)，並依法另案實施環評。參加人依前揭決議修正環評 報告初稿，經環評委員會111年3月16日第247次會議決議同 意確認在案。參加人以111年4月8日北市地發工字第1117013 032號函(下稱111年4月8日函)送交「臺北市士林區社子島地 區開發計畫環境影響評估報告書定稿本」(下稱系爭環評報 告)予被告，被告以111年4月14日北市環綜字第11130278403
號公告(下稱原處分，主旨欄及公告事項欄文字誤載部分， 業經被告以111年4月21日北市環綜字第11130299271號函更 正在案)系爭環評報告審查結論及摘要，並刊登行政院公報 。原告兼被選定人及如附表所示選定人及訴外人楊倩玉不服 ，提起訴願，經訴願決定駁回，原告及選定人遂提起本件訴 訟。
參、原告主張及聲明：
一、本案開發計畫不屬於參加人法定權責，被告亦無審核權限： ㈠參加人無開發權：
⒈參加人不具土地使用權：
⑴依區域計畫法第15條之2第1項第5款及建築法第30條之法理， 進行土地開發或建築之前提，係申請開發或建築之單位具有 使用範圍內土地之權利，此亦為憲法明訂保障人民居住權、 財產權的具體展現。改制前行政院環境保護署(下稱環保署 或環境部)101年6月5日環署綜字第1010046055號令亦指出， 已通過環評之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他 因素，致無法繼續履行環評義務時，以新取得原開發行為或 場所範圍內土地之所有權人，為環評法施行細則第7條規定 之開發單位，亦足以佐證。
⑵申請時「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準 」(下稱環評認定標準)第27條第2項固規定「拆除重建之舊 市區更新」得以區段徵收之方式取得土地，但土地所有人得 申請領回抵價地，故實際上區段徵收所能取得者，僅為公共 設施用地、特定目的事業用地與配餘地，並非全區土地，故 參加人非屬本案開發計畫全區之土地使用權利人。 ⒉參加人非實際實施開發行為者：
⑴環評法第7條第1項所稱之開發單位，係實質認定是否為從事 開發行為主體，故必須取得開發許可權利者，始足當之。本 案開發計畫所列之開發單位即參加人係由過去地政處所屬「 土地重劃大隊」及「測量大隊」整併成立，專責開發地區之 市地重劃與區段徵收等開發工作及臺北市土地測量工作，並 無涉及實質之工程施作內容，在缺乏授權依據下，其得從事 之工程應不及於其他上級機關所得施作之工程項目。 ⑵本案開發計畫之開發行為內容，包括地上物拆除、整地填土 、大地工程、道路、排水、污水下水道、自來水、共同管道 、專案住宅、公園綠地及中央生態滯洪水道(下稱中央河道) 等工程之更新開發，均非參加人主責，而分屬臺北市政府工 務局、臺北自來水事業處或都市發展局等單位，故參加人並 非實際實施開發行為者。
㈡被告對本案開發計畫並無審核之權限：
臺北市政府固於90年8月23日以公告將環評法中有關該府主 管業務委任被告，以被告名義執行之。然臺北市政府以公告 移轉管轄效力，法規位階顯低於原始分配事務管轄的環評法 ，且將環評法有關事項全面授權，而非部分授權予被告，授 權內容亦過度抽象而屬概括授權，違反行政程序法第11條管 轄法定原則、管轄恆定原則，以及地方制度法第26條第4項 法規應送中央備查之規定。本件作成原處分之事務權限仍屬 於臺北市政府，被告不具作成原處分之權限，依行政程序法 第111條第6款規定，原處分應屬無效。
二、污水處理廠及屬於防洪工程之破堤工程、聯外閘門、高保護 設施(下合稱系爭堤防工程)應納入環評範圍： ㈠系爭環評報告指出社子島污水處理廠為本案開發計畫自行設 置之污水處理設施，用以處理計畫完工後引進3萬人口所產 生之生活污水，依申請時開發行為環境影響評估作業準則( 下稱環評作業準則)第12條(現行規定於第17條)，自屬應執 行環評之項目。另依申請時環評作業準則第24條之1(現行規 定於第32條)，開發單位應「預測評估開發行為改變地形地 貌對下游及鄰近地區排水系統之影響」，並提出環境保護對 策；第42條第1項(現行規定於第50條第1項)，開發單位規劃 舊市區更新、新市區、新市鎮或新社區時，應預測其對當地 及鄰近地區排水或防洪系統之影響。準此可見，排水及防洪 工程為開發案之重要環境影響要素，應納入環評項目。 ㈡本案開發計畫之環說書業已明列設置污水處理廠及污水下水 道設施，且指出開發行為內容包括「防洪計畫」；所涉都市 計畫之施工工程中明列「污水處理廠」。復依系爭環評報告 所載，計畫範圍約302.1公頃，並為配合中央審議通過之都 市計畫及防洪計畫範圍。而社子島高保護範圍為240公頃， 高保護範圍外為62.1公頃(含河川區約7.97公頃)，可見污水 處理廠及系爭堤防工程皆位於本案開發計畫302.1公頃範圍 內。
㈢本案開發計畫之開發目的，是為解決社子島位處基隆河與淡 水河匯流處，地勢低窪，長期易遭水患，經劃設為限制發展 地區，又未佈設污水系統，危害島內環境及周邊河岸濕地生 態，故於系爭環評報告、本案都市主要計畫書及區段徵收報 告書，均將系爭堤防工程及污水處理廠納入為開發行為核心 不可分割的一環。
㈣自下水道法施行細則第3條第2款及第19條規定可知污水處理 廠應屬污水下水道系統之一環。系爭環評報告亦指出，社子 島下水道系統採雨污分流配置，污水經島內污水下水道收集 至污水處理廠。未來計畫區內污水管網系統，主要將由東南
側及東北側往西收集至西北角，並沿道路銜接至污水處理廠 預定地，污水下水道工程既為本案開發行為，自無法也不會 切割污水處理廠獨立運作。另系爭環評報告指出：發佈豪雨 等級以上特報或發佈颱風警報後退潮達低潮位時，計畫區內 中央河道之聯外閘門將予以關閉，並利用中央河道作為滯洪 空間調節後排放，將可大幅降低計畫區內之淹水潛勢等語。 顯見中央河道聯外閘門，為中央河道排水防水運作無法分割 之重要元件，而破堤工程則是建設聯外閘門工程的一部分， 故為整體開發行為的一環。系爭堤防工程之高保護設施，亦 是與本案開發計畫之整地工程相互配合、不可切割。故自工 程角度觀之，污水處理廠及系爭堤防工程均難以切割於本案 開發計畫工程外，否則其他已納入之工程將無法運作。 三、系爭環評報告漏未就污水處理廠放流水流入中央河道之規劃 ，對開發範圍及周遭地區(關渡、五股等)之影響進行評估： ㈠污水處理廠每日有3.5萬立方公尺放流水，已逾中央河道20萬 立方公尺滯洪量體六分之一，對於中央河道滯洪能力影響甚 鉅，且中央河道滯洪量體不僅對於社子島極具重要性，亦同 時在大臺北地區遭遇強降雨時，提供不可或缺的排水與防洪 功能，防洪規劃為本件環評之重要核心。若污水處理廠放流 水排入中央河道，致中央河道不堪負荷而被迫向外排水，可 能增加周遭地區之洪泛風險，對開發範圍及周遭地區將造成 影響。
㈡系爭環評報告及其所引用的防洪計畫，均未針對污水處理廠 每日3.5萬立方公尺放流水排入中央河道之規劃提出相關評 估。直到111年1月環評報告第6次修正本，始新增：「污水 處理廠之日均處理量3.5萬噸放流水排入中央河道不致影響 中央河道滯洪量體。」卻未附理由說明何以污水處理廠之放 流水不致影響中央河道滯洪量體，亦未提供確實曾經評估之 相關資料，環評委員會就此更未曾討論，違反申請時環評作 業準則第28條、第42條第1項之規定。
四、系爭環評報告漏未就社子島周遭之關渡、五股地區的防洪影 響進行評估，並提出環境保護對策：
㈠依108年12月「臺北地區(社子島地區及五股地區)防洪計畫修 正報告(第1次修正)(下稱修正防洪計畫)意旨，整體臺北防 洪計畫應一起考量，對於社子島地區、五股既有村落地區、 關渡地區可「同時」予以高保護即施築寬度約50公尺之土堤 ，避免於單一地區實施高保護，反增加另一地區之洪泛風險 。
㈡然系爭環評報告完全未於「8.4防洪計畫內容概述與影響分析 」的章節中，評估本案開發計畫之高保護設施對於關渡、五
股地區造成水災洪泛之風險，亦未訂定緊急應變計畫納入「 第9章減輕或避免不利環境影響之對策」；另於「8.4.2防洪 計畫對社會之影響分析」固明確揭示社子島高保護設施興建 後，對於淡水河對岸三重、蘆洲產生之影響，並評估辦理「 垃圾山清除」及「施築高保護設施」等措施，卻未就基隆河 對岸之關渡平原為任何防洪影響之評估，亦未提出緊急應變 計畫納入環境保護對策，違反申請時環評作業準則第26條( 現行規定於第34條)，顯有基於不完全之資訊作成之違法。五、本案開發計畫涉及重要濕地，原處分有基於不完全資訊而作 成之違法：
社子島涉及「淡水河流域重要濕地(國家級)」範圍，系爭環 評報告亦明確標示開發範圍包含國家級重要濕地。又中央河 道聯外閘門及其破堤工程涉及前揭重要濕地，應依濕地保育 法之規定，於環評辦理前，擬具濕地影響說明書向濕地主管 機關申請並取得許可。內政部110年12月7日臺營字第110081 8682號函(下稱110年12月7日函)固說明，本案開發計畫工程 項目皆在既有堤防內施作，涉及重要濕地之堤防及其外範圍 土地皆維持現狀，未進行任何非保育利用計畫所允許之開發 工程，「現階段」尚無濕地保育法第27條須研提濕地影響說 明書適用之情形等語。然參加人所送資料，違法將系爭堤防 工程之「破堤工程及聯外閘門」剔除，僅就堤防內的開發行 為送審，致內政部作成前開結論。惟破堤工程及聯外閘門為 本案整體單一開發行為的重要部分，不得也無法切割於本案 開發計畫外，參加人未將破堤工程及聯外閘門納入開發內容 ，違反濕地保育法之規定，原處分之判斷顯有基於不完全之 資訊。
六、聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
肆、被告之答辯及聲明：
一、環評委員會係以合議制方式審查開發行為是否「對環境有重 大影響之虞」，其審查結論具有專業判斷性質，行政法院對 此應採取較低之審查密度，承認行政機關就此等事項之決定 有判斷餘地，僅於判斷有恣意濫用及其他違法情事時，始得 予撤銷或變更。第二階段環評審查程序，非若第一階段環評 審查程序，係歷經較縝密、踐行公共參與的程序，更傾向價 值判斷的政策決定，行政法院應著重「程序面」審查。本件 並無環評委員會對於本案開發計畫通過與否已裁量收縮至零 ，而應作成環評審查不通過決議之情形，行政法院應尊重行 政機關的判斷。
二、本案開發計畫為「舊市區更新」，屬參加人之法定權責，被 告亦有審核權限：
㈠系爭環評報告第5章記載，配合中央審議通過之都市計畫及防 洪計畫，以區段徵收方式為原則進行開發。又計畫範圍面積 為302.1公頃，達申請時環評認定標準第27條第1項第7款所 定「拆除重建之舊市區更新」應實施環評之開發規模，故由 職司「區段徵收地區之工程規劃、設計、施工、驗收及移管 等事項」之參加人為「開發單位」。
㈡臺北市目前土地開發業務著重於開發地區之市地重劃與區段 徵收，參加人則專責開發地區之市地重劃與區段徵收等開發 及臺北市土地測量之工作。參加人於94年9月6日成立後，亦 執行「南港車站特定專用區」、「士林官邸北側地區」、「 奇岩新社區」及「北投士林科技園區」等4個區段徵收案， 而「北投士林科技園區」所實施之環評，開發單位亦為參加 人。
㈢本案開發計畫非屬「依新市鎮開發條例劃定一定地區，從事 規劃開發建設，具有完整之都市機能，足以成長之新都市」 之「新市鎮開發」，非原告主張「應由環保署負責環評審查 」之開發行為類型，縱由臺北市政府環評委員會審查，機關 委員亦全數迴避出席會議及表決，並無環評委員會組織及程 序違法之處。被告前經臺北市政府委任執行環評法地方主管 機關之權限，而為本案之環評主管機關，所為環評書件之審 查自屬有據。
三、本件並無第一階段、第二階段環評書件開發行為內容不一致 之違法：
㈠本案開發計畫地理範圍內獨立需要環評的「污水處理廠」， 參加人於環說書即未列於開發行為之內容，並無第一階段及 第二階段環評書件開發行為內容不一致之情形。 ㈡系爭堤防工程所涉河堤工程長度約8.6公里，未達申請時環評 認定標準第14條所定開發規模10公里以上之河堤工程規定應 實施環評的標準。參加人於第一階段環說書原所列地理範圍 內之「防洪工程」(即系爭堤防工程)僅係併附說明，於第二 階段審查過程中亦確認其非本案開發行為內容，環評委員亦 知之甚詳，故於系爭環評報告調整為較明確之說明應無牴觸 環評法相關規定。
四、污水處理廠無須依環評法第15條規定於本件環評合併評估， 後續視開發量體規模另案實施環評：
㈠污水處理廠為未來另一開發單位即臺北市政府工務局衛生下 水道工程處(下稱衛工處)實施之另案「開發行為」，環評委 員會第244次會議業已為附帶決議，將另案實施環評，並無 環評作業準則第17條第1項(申請時第12條第1項)併案進行評 估之適用。環境部亦指出是否依環評法第15條合併評估，宜
由開發單位自主決定。
㈡環評作業準則第17條第1項(申請時第12條第1項)所稱「(某開 發行為)自行規劃設置廢(污)水處理設施者，應併案進行評 估、分析及影響預測。」應係指同一開發單位甚至「同一開 發行為」內之廢污水處理設施設置始須併案評估，通常適用 之開發行為為「工廠」或「園區」。依系爭環評報告，污水 處理廠配合本案開發計畫第1期工程於機關用地進行興建， 其主責之開發單位為衛工處，非屬本計畫區段徵收案之開發 內容，衛工處後續將依環評認定標準第28條另案執行環評， 非本案開發計畫施工期間之自設廢污水處理設施，與前開規 定情形不同。
五、系爭堤防工程已於系爭環評報告納入評估： ㈠關於社子島地區之防洪排水議題，原即有經濟部提送行政院 核定之99年「臺北地區(社子島地區及五股地區)防洪計畫修 正報告」(下稱99年防洪計畫)，復經經濟部召開「經濟部水 資源審議委員會84次委員會議」，就「臺北市士林區社子島 開發對臺北地區防洪計畫之影響及其效益分析」(第1次修正 )草案及修正防洪計畫草案審議後，已於108年12月12日由行 政院核定在案，修正防洪計畫屬本案之上位計畫。 ㈡臺北市政府於105年票選、3次都市計畫座談及2次都市計畫委 員會研議，最終確定以填土較少及設置中央河道的「生態社 子島」方案作為社子島開發方向，99年防洪計畫之修正內容 包含填土及排水規劃，內容為因應水利署「逕流分擔與出流 管制」及臺北市政府「海綿城市」政策，納入「減少地表逕 流、延長洪峰時間、增加滯洪措施、降低排水負擔」等策略 ，將公園與滯洪空間合併規劃，於都市設計準則中納入滯洪 理念，再輔以抽水站自動化操作、建構智慧防災水情系統， 以減輕洪泛衝擊。於修正防洪計畫增加中央生態公園滯洪空 間降低抽水頻率，新設3座抽水站及於中央生態公園設置長 約2,000公尺河道(即中央河道)與2座聯外閘門，中央河道可 滯洪量約20萬立方公尺，以調節社子島地區地表逕流。又相 關排水規劃，由水利處進行水理分析，並提送「臺北市士林 區社子島都市整體排水改善計畫(修正1版)」至內政部營建 署，該署於107年4月16日同意備查，相關內容業摘錄於評估 書第5章5.3.2公共工程(2)排水工程一節。至於本案防洪計 畫所造成之影響，開發單位已依據第二階段範疇界定會議結 論，將防洪計畫對現有居民之社會、文化與經濟衝擊，納入 報告書並以第8章專章進行評估，亦將環評委員所述之環境 影響減輕對策納入第9章環境影響減輕對策章節內容。六、本案開發計畫不會有影響重要濕地之虞：
系爭環評報告「4.2環境敏感地區調查說明」已載明，因本 案開發計畫之工程項目皆在既有堤防內施作，舊堤防之外與 濕地緊鄰的區域並無工程施作，已明確判定對濕地無明顯之 影響，並徵詢內政部之意見，內政部亦以110年12月7日函說 明本案開發計畫未影響重要濕地，現階段尚無濕地保育法第 27條規定須研提濕地影響說明書適用之情形，並經環評委員 會審認開發行為對於濕地及周遭生態環境無明顯之影響，故 原處分並無違反前開規定之違法。
七、聲明：原告之訴駁回。
伍、參加人陳述及聲明：
一、參加人作為開發單位、地政局作為目的事業主管機關、被告 作為環境影響評估審查主管機關，均具有合法權限： ㈠參加人作為開發單位：
⒈環評法相關法規並未限制擔任開發單位之身分，因此相關環 評書件均未要求開發單位於實施環評時是否已取得開發範圍 內之土地所有權或開發權，此亦非環評主管機關辦理審查時 所需審查事項。
⒉本案開發計畫係依據臺北市政府主導之都市計畫辦理，而臺 北市政府既係有關社子島舊市區更新之都市計畫機關，其考 量開發行為之內容係針對「社子島即舊市區」依經相關主管 機關審核通過之都市計畫，內容載明以區段徵收之方式執行 ，且其符合土地徵收條例第4條第1項第2款及第2項得先行辦 理區段徵收之規定，以及開發行為包括地上物拆除、整地填 土、大地工程、道路、排水、污水下水道、自來水、共同管 道、專案住宅、公園綠地及中央河道等工程之整體開發，乃 指定職掌「土地開發」，職務範圍包括辦理區段徵收、市地 重劃、地籍測量之參加人作為開發單位，自屬有據。 ㈡被告作為環評審查主管機關：
⒈本案開發計畫屬於環評法第5條第1項第8款規定之舊市區開發 ，依環評法施行細則第12條第1項及其附表一第25項次規定 ，其環評審查及監督主管機關應為臺北市政府，而臺北市政 府將該部分任務委由所屬環保局即被告辦理，並依環評法第 3條第1項規定由環評委員會進行環評審查，自屬有據。 ⒉環評委員會針對本案開發計畫作成通過第二階段環評審查決 議時，考量參加人為臺北市政府所轄下級機關，且開發行為 之內容係依臺北市政府主導之都市計畫辦理，參照環評法施 行細則第5條之1第2項規定使機關委員全數迴避出席會議及 表決，實已足確保環評審查決定之公正性，原告主張應由環 境部審查始能確保公正性，顯然無據。
二、關於第二階段環評之送審範圍，並無違法：
㈠本案開發計畫於第二階段環評送審時，僅縮減防洪工程(即系 爭堤防工程)部分，污水處理廠則自始非本案開發計畫環評 程序審查之開發內容。
㈡第一階段環說書審查過程，經依被告及環境部要求，釐清各 開發行為之目的事業主管機關，遂認定防洪工程為臺北地區 防洪計畫規劃之內容，中央目的事業主管機關應為經濟部水 利署、地方目的事業主管機關為水利處。故於第二階段環評 時，未續行防洪工程之環評。惟於第二階段評估範疇界定時 ，考量居民仍關心臺北地區防洪計畫有關防洪工程對當地環 境之影響，遂於第4次延續會議作成「區段徵收及防洪計畫 對現有居民之社會、文化與經濟衝擊，應納入第二階段環評 報告並以專章進行評估」之結論，系爭環評報告第8章係參 加人依範疇界定會議結論及其指引表，所增加評估之事項， 並非依環評法第11條第2項規定應記載之事項，難認本案開 發計畫之環評程序有違反第一階段環評審查結論。三、污水處理廠及系爭堤防工程，毋須與本案開發計畫為整體評 估，：
㈠環評作業準則係就環說書、環評報告製作所應辦理、記載之 內容為規定，並非用以判斷開發行為是否應實施環評之依據 。
㈡臺北市政府依修正防洪計畫、「變更臺北市士林區社子島地 區主要計畫案」(尚未經內政部核定，下稱變更主要計畫)已 載明社子島地區係採取區段徵收方式辦理開發，針對開發範 圍內之舊有建物拆除重建；系爭環評報告所載開發行為範圍 為302.1公頃，與變更主要計畫相同，可見本案開發計畫為 都市計畫法第7條第6款所定舊市區更新，即依環評認定標準 第27條第1項第7款所定實施環評。系爭環評報告第5章所載 「道路、排水、污水下水道、自來水、共同管道、專案住宅 、公園綠地景觀、中央生態滯洪水道」等工程，係參加人本 於業務權限，於開發行為範圍內，規劃辦理之地上物拆除重 建工程，合於「舊市區更新」意旨。然污水處理廠、系爭堤 防工程非屬舊建物之拆除重建，均非環評認定標準第27條第 1項第7款所定「舊市區更新」適用範圍，毋須與本案開發計 畫一併實施環評。
㈢污水處理廠及系爭堤防工程，雖係變更主要計畫之規劃內容 ，其用地將一併於本案開發計畫之整地工程辦理，惟環評程 序開發行為之內容或範圍，原則上得由開發單位自行決定； 第二階段環評時，依範疇界定會議決議及指引表所載評估項 目辦理，得據以認定之。本案開發計畫係於區段徵收後，拆 除地上舊有建物，並依據變更主要計畫編定土地使用類別，
嗣由不同業務職掌之機關單位分別按預定之開發期程，興建 各類基礎公共設施及建築物，是故污水處理廠、系爭堤防工 程之施作，仍待各有權機關獨立辦理，惟系爭環評報告已就 污水處理廠之興建及防洪工程之施作，與本案開發計畫相互 影響、加成效應，進行評估。
㈣污水處理廠之開發行為，未與本案開發計畫同時實施，與環 評法第15條規定不符，自無須合併進行評估。又環評作業準 則第17條第1項規定須併予評估者，非指本案開發計畫之專 案住宅興建完成後，居民居住時所排放之生活污水而興建之 污水處理廠的情形。「污水下水道」工程，係指佈設污水下 水道管渠，並非指設置污水下水道系統，不包括污水處理廠 之設置。下水道管渠、抽水站及污水處理廠並非不可分開設 置之設施，得分別規劃設計及興建施作。參加人辦理社子島 舊市區更新開發，編列之開發總費用預算，有關公共設施費 用部分，亦不包括污水處理廠，無從由參加人辦理。 ㈤此外，防洪計畫所規劃之高保護設施工程長度僅8.6公里，未 達認定環評標準第14條第1項第3款第6目所定10公里之最低 標準，非應實施環評之開發行為。
四、系爭環評報告有關對周遭地區(關渡、五股等)之排水及防洪 系統之影響，並無漏未評估致資訊不完全之情形： ㈠第二階段範疇界定指引表已記載：開發行為已考量氣候變遷 之因素，並與99年防洪計畫內容同為200年防洪頻率，完工 後，不致增加周邊地區淹水風險。
㈡系爭環評報告第6章表6.1-2，就「開發行為半徑10公里範圍 內」與「關渡平原發展計畫」相互關係影響部分，業已載明 本案係於高保護區內開發，對兩岸居民生活品質不致有明顯 影響，復經環評委員會第244次會議結論認定在案。修正防 洪計畫經行政院核定，未來應依水利法等規定施作，系爭堤 防工程經評估後，對國民健康或安全，無顯著不利之影響。 ㈢本案開發計畫之範圍位於臺北市，各環境因子之影響範圍侷 限於開發範圍附近，對其他地區之環境未造成顯著不利影響 ；本案開發計畫之整地、排水、中央生態滯洪水道等工程， 亦無其他經主管機關認定有重大影響之情形，系爭環評報告 已針對本案開發計畫之排水工程及防洪工程所生影響，包括 對於參加人就開發行為對於環境因子「洪水」影響部分，已 為評估並認定對河岸兩邊居民的生活品質不致有明顯影響， 依範疇界定結論進行評估，記載於系爭環評報告，復由環評 委員會審查前揭資訊，並作成環評審查通過結論，原處分並 無基於不完全資訊作成之違誤。
㈣原告稱基隆河左岸完成高保護設施，右岸尚未完成高保護措
施之關渡地區即有可能發生水災之說法，完全未舉有力證據 證明，顯係出於自己主觀之臆測，遑論要求參加人依法訂定 緊急應變計畫納入評估書第9章，均不足採。
陸、兩造不爭執之前提事實：
一、人文地理環境：
㈠社子島地區位於臺北市西北側，基隆河與淡水河下游匯流處 ，亦處於二重疏洪道出口，易因颱風所形成的洪水、淡水河 河水潮汐反灌，使水位高漲；因地勢低窪、排水不易，如逢 颱風常遭水患，有修正防洪計畫(外放)第2-5頁、變更主要 計畫第1、6、28頁(見丙證5本院卷3第129頁)可參。 ㈡近20年人口平均維持在10,000人至11,000人上下(變更主要計 畫第18、19頁)；西端沿岸為整體面積379公頃的國家級重要 濕地—關渡濕地(變更主要計畫第28頁)。
㈢都市計畫區範圍包括：福安里、富洲里及部分永倫里以6公尺 公告堤線所環繞地區，及北端新舊防潮堤間之土地，面積為 302.1公頃(變更主要計畫第5頁)。
㈣現有防洪設施為6公尺堤防，堤防外有標高4公尺之防潮堤(變 更主要計畫第15頁)。
二、59年至100年之防洪及限制發展歷程： ㈠59年經濟部「臺北地區防洪計畫檢討報告」評估社子島開發 經濟價值低，雖有地勢低窪、排水不易解決、易遭水患等問 題，仍建議採「實施浚渫之砂土填高後，再行興建護岸保護 」等措施，致社子島地區未經築堤保護，有防洪計畫第2-5 頁、變更主要計畫第1頁可參。
㈡62年7月4日臺北市政府發布「陽明山管理局轄區士林北投兩 地區主要計畫案」，將社子島列為「限制發展區」，並規定 當地建築應配合防洪設施，惟因防洪計畫未訂，細部計畫未 完成法定程序，有防洪計畫第2-5頁、變更主要計畫第3、11 頁可參。
㈢62年臺北市政府完成社子島地區標高2.5公尺之社子、中洲及 浮洲防潮堤。67年配合基隆河洲美防潮堤之興建，將前開防 潮堤加高至平均標高4公尺，有防洪計畫第2-5、2-6頁可參 。
㈣71年至73年「臺北地區防洪初期實施計畫」執行完成後，因 三重、蘆洲地區堤防完成重現期200年防洪保護標準，相對 增加社子島洪泛風險，臺北市政府建議行政院將社子島列入 200年重現期洪水築堤保護範圍。惟行政院以76年1月15日函 ：「為確保臺北地區防洪計畫整體功能之發揮，社子島現有 堤防不宜再加高興築」(同前引證據)。
㈤76年社子島地區居民陳抗，同年11月14日行政院核定「社子
島築堤保護案」，原則同意以20年重現期洪水保護標準修築 標高6公尺的低度保護堤防，同時強調將來不得再要求加高 築堤，並限制區內人口增加及土地使用，有防洪計畫第2-6 頁、變更主要計畫第3頁可參。
㈥82年1月5日臺北市政府公告擬修訂社子島地區主要計畫案， 記載應以區段徵收方式進行整體開發，惟因社子島防洪定位 及土地開發計畫未能符合當地民意要求，致暫緩細部計畫公 開展覽法定程序(變更主要計畫第2、4頁)；91年5月17日臺 北市政府通過「擬訂臺北市士林社子島地區細部計畫」；內 政部91年12月17日通過「變更臺北市士林區社子島地區主要 計畫」，但有「應獲得經濟部水利署同意採240公頃高保護 方案」之附帶決議，有防洪計畫第2-6頁、變更主要計畫第4 頁可參；94年經濟部水利署完成「社子島地區防洪高保護設 施整體評估計畫」，建議實施240公頃高保護方案，達到大 臺北地區一致的保護標準即200年重現期防洪保護標準，有 防洪計畫第2-7頁可參；99年5月10日行政院核定經濟部「臺 北地區(社子島地區及五股地區)防洪計畫」修正報告即99年 防洪計畫，同意前開防洪標準，有防洪計畫第2-9頁可參。 ㈦100年6月8日臺北市政府因防洪計畫經核定，公告實施「變更 臺北市士林社子島地區主要計畫」，擬定「開發區以填土方