臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
113年度訴字第153號
114年2月12日辯論終結
原 告 王禮敏
被 告 勞動部勞工保險局
代 表 人 白麗真（局長）住同上
訴訟代理人 黃昱珽
牟秀蘭
杜苡彣（兼送達代收人）
上列當事人間農保事件，原告不服農業部中華民國112年12月5日
農訴字第1120724762號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款規定：「（第1項 ）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告 同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下 列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標 的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」本件原告起訴 時訴之聲明原為：「1.請撤銷訴願機關農業部訴願決定書及 原處分機關農業部農民健康保險審定書（處分書）。2.原告 會員資格及農保資格之人格身分權利應予保留。」（本院卷 第9頁)；嗣於訴訟進行中變更聲明為：「1.撤銷訴願決定、 爭議審定、復審決定及原處分。2.原告會員資格及農保資格 之人格身分權利應予保留。」（本院卷第311-312頁)。經核 其訴訟標的之請求雖有變更，但請求之基礎不變，本院認其 所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
二、事實概要：
緣彰化縣彰化市農會（下稱彰市農會）於民國84年6月1日申 報原告以農會非會員自耕農資格參加農民健康保險（下稱農 保），並經被告受理在案。嗣彰市農會於112年間辦理農保 被保險人資格清查工作，發現原告具農業以外專任職業（地 政士），案經該農會召開112年5月份實際從事農業農民申請 參加農（全）健康保險、農民職業災害保險暨農民退休儲金
制度資格審查與清查會議（下稱系爭審查小組會議）審查， 認定原告不符合從事農業工作農民申請參加農民健康保險認 定標準及資格審查辦法（下稱農審辦法）第2條第1項第3款 規定，審查結果為不合格，於112年5月18日以「農業以外專 任職業（執業中地政士）」原因為由，申報原告農保退保， 並經被告受理（下稱原處分）在案，嗣由該農會以112年5月 22日彰市農保字第1120700048號函 （下稱112年5月22日函 ）通知原告，原告不服，分別申請復審及申請審議，前者經 彰市農會召開審查小組會議決議後仍認其農保資格不予受理 ，以112年6月26日彰市農保字第1120700062號函（下稱復審 決定）通知原告仍資格喪失，後者則經農業部於112年8月24 日以農民健康保險及農民職業災害保險爭議審定書（下稱爭 議審定）予以駁回。原告就爭議審定仍不服，提起訴願，經 農業部以112年12月5日農訴字第1120724762訴願決定（下稱 訴願決定）予以駁回後，原告猶不服，遂提起本件行政訴訟 。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.原告因祖先留有耕地，成年自然取得農民身分，於84年5月 以自耕農身分加入農會會員，為102年1月30日修正前之農民 健康保險條例（下稱農保條例）第6條強制投保者，應符合 該條例第5條第3項規定，自該條例102年1月11日修正條文施 行前已參加農保而有領取相關社會保險老年給付者，於修正 施行後得繼續參加農保，符合實體從舊之法律不溯及既往原 則，應保障原告既得權益及法律關係穩定、尊嚴與政府威信 。
2.依保險法第17條、第54條之1第3款、第4款、第125條、第15 9條、第174條、全民健康保險法（下稱健保法）第10條等規 定，可知被保險人身分有兩種以上者，僅可選擇1種參加保 險，所以各行業之多種身分不得重複申請保險，且有2種以 上被保險人身分職業之競業、混同歸於同一人者，可由被保 險人自行選擇，法律並無強制或限制禁止之行政行為。又國 民年金法係96年8月8日總統令公布、於97年10月1日起施行 。農保條例則係78年6月23日總統令公布，78年7月1日施行 ，其施行細則自101年1月29日施行。再依健保法第104條及 其施行細則第73條、第17條等規定，符合該法第10條規定， 同一類具有2種以上被保險人資格者，應以其主要工作之身 分參加本保險。復依100年12月21日修正公布之老年農民福 利津貼暫行條例第4條第3項但書規定，102年1月1日前已領 取福利津貼之老年農民，不適用之（實體從舊法律不溯及既
往原則），該條第6項則規定，已領取社會保險老年給付者 ，於本條例87年11月11日修正公布後再加入農保者或加入勞 工保險之漁會甲類會員，不適用本條例之規定。而行政程序 法第9條、第36條亦規定對當事人有利不利一律注意原則。 農地農用政策戒嚴時期是要管人（要有自耕能力證明）及農 用地，89年1月28日修正農業發展條例僅管農用地不管人， 重視基本人權之自由。78年6月30日公布之農審辦法牴觸法 律及憲法第153條第1項保護農民，應予排除，以維憲法及法 律倫理。
3.被告以原告從事專任職業，受理彰市農會申報其退保，惟六 法全書及考選部職業考試用詞並無「專任職業」之定義，原 告身分人格並非受僱專任有給職任務或職責，不等於專門職 業情形。原告是以耕作作物為職業之農夫，於84年間以自耕 農身分加入農會會員，按行為時各相關法律，如農業發展條 例、土地法、農會法等，以上農業主管機關在法律修正並無 所謂「專任職業」之定義或行業，係農審辦法自創自用，也 超越母法所授權之範圍，實有不當。原告現行有農業及土地 登記專業代理人（土地代書）等2個職業，同歸屬原告之融 合且不可分離，依法理應為混同歸於一人之人格身分權之主 體，仍有憲法第15條生存權、工作權等予以保障之適用。原 告於100年時就達到65歲強制退休年紀，其他保險都不讓原 告加入，也不可能有多大的發揮能量，自認回歸務農有何不 可或違法？原告也受小孩的扶養。地政士前名稱是代書，屬 自由業，行動服務所得隨年老遞減，與其他行業不成比例， 在仲介業出來後，代書工作就受到限制，被告不要將原告的 地政士（代書）認屬仲介業而估價很高，都須重視人民的自 由取捨，才是民主風範，被告也必須檢討為何退休農民還要 繼續繳保險費？是否係欺壓農民之可疑作為？並非以誠實信 用方法為之？被告是否常用實體證據之法律不溯及既往原則 ，處事也令人質疑？有無虧損政府職責，需自我檢討農民權 利有受到保護嗎？
(二)聲明：
1.撤銷訴願決定、爭議審定、復審決定及原處分。 2.原告會員資格及農保資格之人格身分權利應予保留。 四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.按農保之加、退保採申報制度，農會向保險人申報農保被保 險人加、退保，保險效力自農會列表通知保險人之當日0時 開始，自農會列表通知保險人之當日24時停止，此為農保條 例第9條及其施行細則第11條所明定。農保自78年7月1日起
開辦，當時係採取紙本方式申報，投保單位填具「農民健康 保險加保（退保）申報表」郵寄至被告完成申報作業。後因 科技進步，被告為配合電子化政府政策推動網路申報及查詢 作業，投保單位得經被告e化服務系統填具「農民健康保險 加保（退保）申報表」進行線上申報及歸檔。農民如經農會 就所屬農民投保資格審查通過加保或喪失資格，應依農審辧 法第7條及第8條第8項之規定，由農會將審查結果以書面通 知當事人，並於審查當日列表通知保險人，經保險人受理後 ，程序即完成，其保險效力即自申報當日開始或停止，並發 生兩造間農保法律關係之結果。
2.彰市農會於84年6月1日以紙本申報原告參加農保，於112年5 月18日審查原告不符合農保加保資格，並使用被告e化服務 系統申報其農保退保，被告均受理在案。茲據彰市農會112 年6月30日函及所附審查資料略以，該會進行農保被保險人 資格清查，因原告為執業中地政士，具農業以外專任職業， 且未於期限內提出相關證明文件或書面意見，經掛號通知清 查不到，於112年5月18日審查小組審查結果不合格，申報其 農保退保，審查結果並經彰化縣政府以112年5月22日函備查 在案。嗣原告申請復審，農會審查小組經查原告確為執業中 地政士，仍認定其農保資格不符。綜上，原告既經彰市農會 審認其不符農審辧法第2條第1項第3款「無農業以外之專任 職業者」之規定，難認其仍為符合資格之農保被保險人，是 被告依農保條例第9條規定，受理彰市農會112年5月18日申 報原告農保退保，於法並無違誤。
3.原告係自84年6月1日起於彰市農會以非會員自耕農資格參加 農保，另據該農會會員證明單，原告於84年12月15日始經該 農會審核通過為會員自耕農，因該農會並未向被告申報變更 其資格別，故原告於加保紀錄仍為非會員自耕農。然因農保 條例於104年12月30日修正公布後，無論以農會會員或非農 會會員之資格條件參加農保者，均應符合農審辦法之資格條 件，始能繼續參加農保，從而，於105年1月1日起，無論係 農會會員或非農會會員，若喪失農審辦法第2條所定之資格 條件，則當然喪失被保險人資格。原告因確為執業中地政士 ，符合改制前行政院農業委員會（下稱農委會）112年4月20 日農輔字第1120022801號函（下稱112年4月20日函釋）示所 定不得參加農保之審認原則，是原告於農保加保期間確具有 農業以外專任職業之事證，即該當喪失農保被保險人資格事 由。至原告主張六法全書及考選部職業考試用詞並無「專任 職業」定義一節，查78年6月30日訂定發布之農審辦法第2條 即已明文規定農民申請參加農保者，應具備無農業以外之專
任職業資格條件。又依據農委會112年4月20日函釋略以，依 據行政院主計總處第6次修訂之職業標準分類，地政士之職 業分類為法律及有關助理專業人員，與從事農業生產工作尚 屬有別。農保被保險人經「內政部不動產服務業資料系統」 比對辦理開業登記有案者，即為執業中地政士，依農審辦法 規定不得參加農保。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
(一)前提事實：
前揭事實概要欄之事實，有農保被保險人投保資料表及明細 （原處分卷右上頁碼〈下同，不另贅述〉第1-2頁)、原告之土 地登記專業代理人證書及彰化縣地政士公會會員證書（原處 分卷第23、25頁)、彰市農會5月份實際從事農業農民申請參 加農（全）民健康保險、農民職業災害保險暨農民退休儲金 資格審查與清查會議紀錄（原處分卷第115-118頁）、彰市 農會申報原告農保加保之申報表（本院卷第185頁）及申報 原告退保之網路申報表（本院卷第187頁）、原告申請參加 農保之農保申請表（本院卷第189頁）、切結書（本院卷第1 90頁）、戶籍資料（本院卷第191-192頁）、土地所有權狀 及身分證資料（本院卷第193-194頁）、彰市農會會員證明 單（本院卷第195頁）、彰市農會112年5月22日函（本院卷 第13頁）、復審決定（本院卷第27頁）、爭議審定（本院卷 第29-36頁）、訴願決定（本院卷第47-57頁）在卷可稽，堪 予認定。
(二)應適用之法令：
1.農保條例：
⑴第5條第1、2、6項規定：「（第1項）農會法第12條所定之 農會會員從事農業工作，未領取相關社會保險老年給付者 ，得參加本保險為被保險人，並以其所屬基層農會為投保 單位。（第2項）非前項農會會員，年滿15歲以上從事農 業工作之農民，未領取相關社會保險老年給付者，得參加 本保險為被保險人，並以其戶籍所在地之基層農會為投保 單位。……（第6項）第1項及第2項從事農業工作農民之認 定標準及資格審查辦法，由中央主管機關定之。」 ⑵第9條前段規定：「投保單位應於審查所屬農民投保資格通 過加保或喪失資格退保之當日，列表通知保險人；其保險 效力之開始或停止，均自應為通知之當日起算。」 2.農保條例第5條第6項授權訂定之農審辦法： ⑴第2條第1項第3款規定：「從事農業工作之農民（以下簡稱 農民）申請參加農民健康保險（以下簡稱本保險），應具
備下列各款資格條件：……三、無農業以外之專任職業者。 」
⑵第2條之1第1項規定：「本條例中華民國104年12月30日修 正施行前，已以農會自耕農或佃農會員資格加保之被保險 人，於加保期間持續維持其農會會員資格，並符合前條第 1項第4款以外之規定者，得繼續參加本保險。」 ⑶第8條第2、6、8項規定：「……（處分時第2項）被保險人因 死亡、遷出農會組織區域或喪失第2條所定之資格條件者 ，當然喪失其被保險人資格；其於第2條所定之資格條件 有異動者，應重行提出申請參加本保險。……（第6項）農 會應辦理被保險人資格清查工作，清查時除所依據事實客 觀明白足以確認外，應以書面通知當事人於通知送達7日 內提出相關證明文件或書面意見，逾期不提出者，逕送審 查小組審查。……（第8項）農會應將被保險人資格條件異 動或喪失案登錄於中央主管機關之農民福利資料管理系統 ，並列印審查表送審查小組審查，審查結果以書面通知當 事人，當事人如有異議，應於通知送達7日內以書面向農 會申請復審，逾期不予受理，申請復審以1次為限。 3.行政函釋：
農委會112年4月20日函釋（見爭議審議卷第11-13頁）：「… …三、次按全民健康保險法第10條第1項規定，專門職業及技 術人員自行執業者為第一類被保險人；農會及水利會會員， 或年滿15歲以上實際從事農業工作者為第三類被保險人。…… 全民健康保險法施行細則第11條規定，本法第10條第1項第1 款第5目所稱專門職業及技術人員，指依專門職業及技術人 員考試法或其他法規取得執業資格之人員。四、依據行政院 主計總處第6次修訂之職業標準分類，地政士之職業分類為 法律及有關助理專業人員，定義為提供產權移轉相關法律事 務服務之人員，工作內容包括準備有關不動產移轉或其他相 關登記事項之文件。與從事農業生產工作尚屬有別。……被保 險人經比對『內政部不動產服務業資料系統』為執業中地政士 ，依農保審查辦法規定尚不得參加農保。……」經核上開函釋 係農委會本諸農保中央主管機關之地位，針對闡明農保條例 所授權訂定農審辦法第2條第1項第3款及第8條等規定之真意 就上開規定之適用所為統一解釋，符合前開法令規定意旨， 且未增加法令所無之限制，並應自上開規定生效之日起有其 適用（司法院釋字第287號解釋參照），又此一函釋並非創 設或變更法令條文，進而影響當事人法律地位或原有之法律 評價，自與法律不溯及既往原則無涉。
(三)原告已不符合農審辦法第2條第1項第3款「無農業以外之專
任職業者」規定之要件：
1.查原告係於84年6月間向彰市農會申請參加農保，而該農保 申請表「農民申報部份」其中一欄業已載明「無農業以外之 專任職業」等語，其下一欄亦已載明「以上所填資料均屬事 實，如有不實願負一切法律責任」等語，原告並於此欄「申 請人簽名」處簽名及蓋章，嗣經彰市農會審查通過而於84年 6月13日申報原告以農會非會員自耕農資格參加農保，並經 被告受理在案；惟原告嗣於86年間考取土地登記專業代理人 （即地政士）後，又自91年間起加入彰化縣地政士公會，迄 今仍為自行開業之執業中地政士等情，有原告申請參加農保 之農保申請表（本院卷第189頁）、彰市農會申報原告農保 加保之申報表（本院卷第185頁）、原告之考試院考試及格 證書（本院卷第17頁）、土地登記專業代理人證書（原處分 卷第23頁）、彰化縣地政士公會會員證書（原處分卷第25頁 )、內政部地政司地政士事務所所在地查詢單（原處分卷第1 47頁）及開業查詢單（爭議審議卷第15頁）在卷足憑，是以 上情均可認定。則原告於申請獲准參加農保時起，既知其資 格條件在存續中必須符合「無農業以外之專任職業」，然其 後於86年間考取土地登記專業代理人（即地政士）後，卻又 自91年間起另行加入彰化縣地政士公會，而迄今仍為自行開 業之執業中地政士，則原告對於自己涉有違反「無農業以外 之專任職業」此一要件之情形，理當知悉，尚無從諉為不知 。
2.再依前述農委會112年4月20日函釋：「……三、次按全民健康 保險法第10條第1項規定，專門職業及技術人員自行執業者 為第一類被保險人；農會及水利會會員，或年滿15歲以上實 際從事農業工作者為第三類被保險人。……全民健康保險法施 行細則第11條規定，本法第10條第1項第1款第5目所稱專門 職業及技術人員，指依專門職業及技術人員考試法或其他法 規取得執業資格之人員。四、依據行政院主計總處第6次修 訂之職業標準分類，地政士之職業分類為法律及有關助理專 業人員，定義為提供產權移轉相關法律事務服務之人員，工 作內容包括準備有關不動產移轉或其他相關登記事項之文件 。與從事農業生產工作尚屬有別。……被保險人經比對『內政 部不動產服務業資料系統』為執業中地政士，依農保審查辦 法規定尚不得參加農保。……」等語可知，地政士此一職業在 性質上即屬專門職業人員，又此一職業之工作內容，依前所 述，既包括準備有關不動產移轉或其他相關登記事項之文件 ，且參以地政士法第16條規定，地政士執行之業務亦包括有 代理申請土地登記、測量、與土地登記有關之稅務、公證、
認證、土地法規規定之提存、代理撰擬不動產契約或協議、 代理其他與地政業務有關及不動產契約或協議之簽證等事項 。綜上，足見此一職業之工作內容及執行業務，顯與真正專 職從事農業工作之情形，迥然有別，如認參與農保者仍可就 此一職業予以執業，顯然有違農保條例所要求維護保障真正 專職從事農業工作者福利及公平之立法意旨。準此，參與農 保者若就此一職業已另為執業且持續中，應認已為從事農業 以外之專任職業，而有該當違反農審辦法第2條第1項第3款 「無農業以外之專任職業者」規定之要件，且不因此一職業 是否屬於自由業、或可否另兼從事農業工作以外之其他工作 、或係自行開業與否、或執業所得多寡、或是否受他人扶養 或年齡多寡而有異。從而，原告既為執業中地政士，應認已 為從事農業以外之專任職業，而有該當違反農審辦法第2條 第1項第3款「無農業以外之專任職業者」規定之要件，皆不 因其所執業中之地政士此一職業是否屬於自由業、或可否另 兼從事農業工作以外之其他工作、或係自行開業與否、或執 業所得多寡、或是否受他人扶養或年齡多寡而有異；至於國 家依法所開辦之各類保險或福利津貼得否參加或支領、或為 免重複參加形成不公而僅得就一或部分參加或支領，為國家 依憲法基本國策中之社會安全（憲法第152條至第155條、憲 法增修條文第10條第8項等規定參照）方針條款於各該法律 中予以制定，而悉依各該法律規定而為，已兼顧並折衝均衡 各該基本權利之衝突及調和，並無所謂可任由人民自行選擇 、或未有保障人民之生存權、工作權、或未有對當事人有利 不利事項一律注意之情形，是原告執前揭主張要旨2.、3.所 認，要屬其個人一己主觀之歧異見解，皆無可採。據上，原 告已不符合農審辦法第2條第1項第3款「無農業以外之專任 職業者」規定之要件，堪可認定。
3.復觀之農保條例係於78年6月23日公布後施行迄今，依斯時 該條例第5條第3項授權訂定之78年版農審辦法第3條第4款即 已明定農民申請參加農保應具備「無農業以外之專任職業者 」之要件，其後該條例及農審辦法固經多次修正，惟就此一 要件必須具備迄今未曾改變，僅為移列款次而已，而農委會 112年4月20日函釋亦為該會本諸農保中央主管機關之地位， 針對闡明農保條例所授權訂定農審辦法第2條第1項第3款及 第8條等規定之真意就上開規定之適用所為統一解釋，符合 前開法令規定意旨，且未增加法令所無之限制，並應自上開 規定生效之日起有其適用，又此一函釋並非創設或變更法令 條文，進而影響當事人法律地位或原有之法律評價，自與法 律不溯及既往原則無涉，是原告執前揭主張要旨1.、3.所認
，亦屬其個人主觀歧異見解及誤解法令所致，皆不足採。
(四)原處分應屬合法有據，原告請求如其聲明第1項所示，核無 理由：
綜上，彰市農會於112年間辦理農保被保險人資格清查工作 ，發現原告具農業以外專任職業（地政士），案經該農會召 開系爭審查小組會議審查，認定原告不符合農審辦法第2條 第1項第3款「無農業以外之專任職業者」規定之要件，審查 結果為不合格，向被告申報原告之農保自112年5月18日退保 ，並經被告受理之原處分，應屬合法有據，並無違誤，則復 審決定、爭議審定及訴願決定遞予維持，於法均無不合，是 原告請求如其聲明第1項所示，核無理由，應予駁回。
(五)原告請求如其聲明第2項所示，亦無理由： 彰市農會向被告申報原告之農保自112年5月18日退保，並經 被告受理之原處分，應屬合法有據，並無違誤，業如前述， 則原告就其聲明第2項中所請求其農保資格之人格身分權利 應予保留云云，核無理由，應予駁回。又被告於本院審理中 業已陳述：會員是農會依據農會法進行審查，農保資格是被 告依農保條例審查，原告當初是以非會員資格加保，開庭前 被告有詢問過彰市農會，原告的身分到目前都還是農會的會 員。原告目前仍然是農會會員，但不符合農保資格而退保， 目前二者是分開的情形等語明確在卷（本院卷第180、313頁 ），並提出原告之彰市農會會員證明單（本院卷第195頁） 為證，準此，堪認被告前開所陳，應可採信，是原告雖因農 保資格不符規定而遭退保，但其彰市農會之會員資格迄今仍 然存在，並無所謂其農會會員之人格身分權利應予保留之問 題，則原告就其聲明第2項中所請求其會員之人格身分權利 應予保留云云，亦核無理由，應予駁回。
(六)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料 經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必 要，併予說明。
六、結論：原處分合法，復審決定、爭議審定及訴願決定遞予維 持，亦無不合，原告訴請如其聲明所示，皆無理由，應予駁 回。
中 華 民 國 114 年 3 月 12 日 審判長法 官 鍾啟煌
法 官 蔡鴻仁
法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 114 年 3 月 24 日 書記官 張正清