臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
113年度訴更一字第1號
113年12月26日辯論終結
原 告 福和客運股份有限公司
代 表 人 吳東瀛
訴訟代理人 林伊柔 律師
張少騰 律師
被 告 交通部公路局
代 表 人 陳文瑞
訴訟代理人 成介之 律師
複 代理 人 徐秀蘭 律師
上列當事人間公路法事件，原告不服交通部中華民國107年10月2
6日交訴字第1071300726號訴願決定，提起行政訴訟，本院107年
度訴字第1716號判決後，經最高行政法院109年度上字第1104號
判決廢棄發回，更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件經過：
㈠、原告經營公路汽車客運業，領有被告核發之「【1550】基隆─
臺北（單迴路線）」國道客運營運路線（下稱系爭路線）許 可證，有效期間自民國101年10月20日起至106年10月19日止 。原告於前開有效期限屆滿前之106年8月21日提出系爭路線 繼續經營之申請，經被告106年10月5日公路汽車客運審議會 （下稱審議會）第170次全體委員會議（下稱第170次會議） 評定服務品質成績結果，分數已達60分但未達70分，決議「 建議陳報交通部核予4個月暫時性改善觀察期間（下稱改善 觀察期間）」，被告將第170次會議相關決議事項以106年10 月23日路運綜字第1060130611B號函（下稱被告106年10月23 日函）報經交通部以106年11月1日交路字第1060033166號函 （下稱交通部106年11月1日函）復被告略以：原則同意被告 意見依第170次會議決議辦理。鑒於基隆市政府曾多次反映 原告服務品質持續低落，請被告加強督導改善，以提升原告 服務品質並維持行車安全等語，經被告以106年11月2日路運 綜字第1060136197號函（下稱被告106年11月2日函）核予4 個月改善觀察期間並委由被告所屬臺北區監理所（下稱臺北 所）依第170次會議決議及交通部106年11月1日函核復內容
辦理並轉知原告，臺北所以106年11月6日北監運字第106035 9819A號函（下稱臺北所106年11月6日函）通知原告略以： 系爭路線申請繼續經營案經被告召開第170次會議決議經審 議會評定分數結果，核予4個月改善觀察期間，另針對原告 系爭路線營運服務品質部分，請臺北所持續依法督導改善， 並報奉交通部核復：鑒於基隆市政府曾多次反映原告服務品 質持續低落，請加強督導改善，以提升原告服務品質並維持 行車安全，以維乘客搭乘權益等語。
㈡、嗣被告於107年3月28日召開審議會第177次全體委員會議（下 稱第177次會議），針對改善成效再次評定，服務品質成績 平均分數為69.098（該次會議紀錄植為69.068），未達70分 ，因此決議「不同意該業者之經營服務品質符合大眾運輸需 要，並將本路線重新公告開放」。被告於107年5月11日召開 審議會第178次全體委員會議（下稱第178次會議），因有委 員就第177次會議關於系爭路線繼續經營申請案之決議，認 為行為時（即104年12月23日修正發布）國道客運路線繼續 經營申請審議處理原則（下稱審議處理原則）第5點第4款第 3目，針對業者改善成效成績未達70分者之法律效果未為具 體規範，應充分討論確認，經委員討論後建議兩方案「同意 核予觀察期，並開放第二家業者」及「不同意核予觀察期」 進行不記名投票，投票結果「不同意核予觀察期」較高票， 爰確認第177次會議決議。被告將第177次會議決議事項報經 交通部107年5月21日交路字第1070014585號函（下稱交通部 107年5月21日函）同意後，依該次會議審議結果，以107年7 月4日路授北市監運字第1070099712號函（下稱原處分）通 知原告系爭路線經認定經營服務品質未能符合大眾運輸需要 ，不予續營，並將該路線公告開放。原告不服，循序提起行 政訴訟，經本院以107年度訴字第1716號判決（下稱原判決 ）駁回後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院109年度 上字第1104號判決廢棄發回本院更為審理。二、原告主張略以：
㈠、有權就公路汽車客運業者作成核予改善觀察期之公路主管機 關即被告就本案之改善觀察期及其起迄期間為何，均未曾通 知原告，且一再容任臺北所及臺北所基隆監理站（下稱基隆 站）對改善觀察相關事宜各自為政或任為指揮，以致原告對 於改善觀察期之起迄期間及改善項目為何均無所適從，影響 原告之改善進程，原處分顯非適法：
⒈有權就公路汽車客運業者作成核予改善觀察期之公路主管機 關即被告就本案之改善觀察期及其起迄期間為何，均未曾通 知原告，無從對原告發生效力，且因而致原告無從明確知悉
改善觀察期限，影響原告之改善進程：
⑴有權作成核予改善觀察期及其起迄期間者為被告，審議會提 供之改善觀察期建議，仍應由被告審核決定改善觀察期及其 起迄期間後通知業者，始生效力；被告受交通部委任辦理公 路汽車客運業之營運管理及處罰事項，具核予改善觀察期及 其起迄期間之權限，被告不得任意交由其他無管轄權之機關 或單位辦理此項行政任務，否則即有由無管轄權者作成行政 行為之違法瑕疵。
⑵被告於第170次會議就改善觀察期間，僅本於行為時審議處理 原則第5點第4款第2目作成「陳報交通部核予4個月改善觀察 期間」之建議，其並未決議起迄期間，而交通部或被告「原 則同意」函文並未送達原告，亦均未曾就改善觀察期之起迄 時間審核決定，更無通知原告起迄時間為何，故原告顯無從 明確知悉改善觀察期限，影響原告之改善進程甚鉅。 ⑶有權作成核予改善觀察期及起迄期間為何者為被告，審議會 提供之改善觀察期之建議，仍應由被告審核決定改善觀察期 及其起迄後通知業者，始生效力，自不得任意交由其他無管 轄權之機關或單位辦理，臺北所106年11月6日函因其非權管 機關，無從發生通知原告核給改善觀察期及其起迄期間之效 力，該函文內僅引述審議會決議內容，未明確核予改善觀察 期或其起迄期間。
⒉被告於未通知原告本案改善觀察期及其起迄期間為何之情況 下，容任臺北所及基隆站對改善觀察相關事宜各自為政或任 為指揮，致原告對於改善觀察期之起迄期間無所適從，不當 限縮原告可進行改善之時程，違反行為時審議處理原則第5 點第4款第3目規定，悖離行政行為應明確之要求： 基隆站以106年11月28日北監基站字第1060380066號函（下 稱106年11月28日函）通知原告於107年1月1日前完成相關作 業後提出改善完成報告；臺北所以106年11月6日函通知原告 改善；另被告所屬臺北市區監理所（下稱臺北市所）以107 年2月13日北市監基字第1070014365號函（下稱臺北市所107 年2月13日函）通知原告，第170次會議核予4個月改善觀察 期（自106年10月20日至107年2月19日止）。惟前揭機關皆 非權管機關，故顯然無從發生通知原告核給改善觀察期之效 力，且原告無從明確知悉改善觀察期限及改善項目，違反明 確性原則。
㈡、被告未給予原告適法之改善觀察期，即不得率斷原告經改善 後仍未達成效。上開改善觀察期及其起迄期間與具體應改善 觀察事項之違法瑕疵，已致審議會對原告之評價建立在錯誤 及不完全資訊之情形下而為決議，其評分即有判斷瑕疵，被
告復據以作成原處分，即非適法：
⒈基隆站106年11月28日函要求原告於107年1月1日前完成改善 並提出改善完成報告，原告無法明確知悉改善觀察期間及改 善項目，難以對焦第177次會議之審議預為準備。 ⒉第177次會議並未掌握原告改善觀察期之起迄期間，對於原告 具體應改善觀察事項亦不明就裡，更未完整斟酌原告改善觀 察期內之所有改善成效，該次審議之違法瑕疵斑斑，被告復 據以作成不予續營之原處分，要非適法。
⒊第177次會議顯係基於錯誤之改善觀察期起迄期間而為審議及 討論，對原告應改善事項不明就裡，且該次會議以原告改善 報告、臺北市所檢核表等，係以原告改善觀察期遭違法壓縮 後，被迫倉促彙整之107年1月1日以前之相關改善成果為基 礎，未針對原告完整4個月改善觀察期之所有改善成效進行 審酌及評價，審議會基於錯誤、不完全、不充分之事實與資 訊作成，被告遞予採納此有瑕疵之審議會意見作成原處分， 實屬違法且侵害原告權利甚鉅。
㈢、行為時審議處理原則第5點第1款規定，於過去經營實績之採 計，係以最近5年內交通部辦理（含委辦）之公路汽車客運 業營運與服務評鑑（下稱公路汽車客運業評鑑）該路線所獲 成績之平均值計算，111年11月1日修正生效之公路汽車客運 業營運路線繼續經營申請審議處理原則（下稱修正後審議處 理原則）第5點第1款規定清楚闡釋意旨營運路線許可證到期 日近5年內，被告及審議會評定原告過去經營實績時，自應 按此法定方式計算原告本項分數。查被告及第177次會議對 原告之過去經營實績之採計，漏將原告許可證到期日近5年 內之101年（82.73分）評鑑成績列入平均，只計算104年（7 1.03分）之評鑑成績，致原告此項得分僅35.515分（計算式 ：71.03×50%=35.515），與正確計算方式所得分數相比減少 2.925分（計算式：38.44-35.515=2.925），顯然違反行為 時審議處理原則第5點揭示之計算方式。如加計上述計算違 誤導致減少之2.925分後，原告之服務品質成績可達72.023 （計算式：69.098+2.925=72.023），依行為時審議處理原 則第5點第4款第3目規定審議會應同意原告改善後之經營服 務品質符合大眾運輸需要，審議會就本案之評分及審議有嚴 重違誤，影響原告權益甚鉅，原處分應予撤銷。㈣、原處分其餘違誤之處：
⒈第177次會議程序上有如下多項瑕疵，其會議決議顯有瑕疵 ，原處分據該次會議評分剝奪原告就系爭路線之續營權利， 乃違法之行政處分而應予撤銷：
⑴依97年4月9日修正發布之公路汽車客運審議會設置要點（下
稱設置要點）第4點規定，公路總局局長為當然委員與召集 委員，惟第177次會議非由斯時公路總局局長陳彥伯出席主 持，而係由黃運貴委員主持，被告亦未提出陳彥伯指派黃運 貴之證明。
⑵經比對第177次會議錄影影片中被唱名之委員與簽到單上之簽 名，有方森德、林祥生及賈凱傑3位委員未經唱名卻於簽到 單上簽到，可見有委員當日未出席或未參與討論，卻事後於 簽到單上簽名，致使該次會議達到出席門檻之情形。 ⑶鄭佳良、陳清秀委員於實質討論時，未出現於座位處，顯未 參與討論，雖事後亦未參與評分，然所謂「出席門檻」不應 形式上觀察有無到場即足，而應實質上認定究有幾位委員參 與討論、評分，故該2位委員應不予計入出席數。 ⑷另黃運貴委員未被唱名，亦未於簽到單上簽名，陳天賜及鄭 佳良委員雖經唱名，卻未於簽到單上簽名，依被告答辯，上 開3位委員係於會議結束後1週內方補行簽名，此簽到方式未 合乎規定，顯有瑕疵。
⑸第177次會議編號16評分單有畫記痕跡，然評分表卻註記編號 8、16離席，若確有離席，評分單上怎可能有畫記痕跡，顯 見評分表註記離席之編號8、16並未離席，反於評分時在場 並領取評分單，可證第177次會議程序顯有瑕疵。 ⒉行為時審議處理原則第5點第4款第3目規定未就改善成效未達 70分者之法律效果為具體規定，第177次會議率稱改善成效 未達70分時「依規定」無改善觀察期云云，實有適用法令之 違誤。第178會議未使出席委員了解系爭路線案情，驟然以 不記名方式進行表決，甚至於委員間使用鉛筆勾選評分單， 以致不知表決結果是否遭竄改，亦未提供原告列席或陳述意 見之機會，有違法瑕疵。
⒊臺北所審核本案時，早就對原告之改善情況出具正面評價， 第177次會議未掌握原告改善觀察期之起迄期間，對原告具 體應改善觀察事項亦係不明就裡，更未充分審酌及評價原告 完整改善觀察期內之所有改善成效，任由部分列席單位參與 審議並對原告惡意攻訐，或於欠缺事證之情況下，以其個別 成見抹煞原告戮力改善之苦心，對原告作出片面、詆毀之評 價，以致審議會委員誤認原告改善未果，第177次會議之評 分及決議係基於錯誤、不完全、不充分之事實與資訊作成， 被告遞予採納此有瑕疵之審議會意見，進而作成原處分，確 屬違誤。
㈤、並聲明：⒈先位聲明：⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被告應就 原告所營系爭路線申請繼續經營一案，作成准予原告繼續經 營系爭路線之許可處分。⒉備位聲明：確認原處分違法。
三、被告答辯略以：
㈠、依公路法第3條規定，公路主管機關在中央為交通部，同法第 38條第2項規定審核經營汽車運輸業之申請之審核細則由交 通部定之；行為時審議處理原則第5點第4款第2目規定，「 服務品質成績」總分未達70分但已達60分以上者，審議會得 建議就國道客運路線陳報交通部核予改善觀察期間（最長六 個月）。故關於「核予4個月改善觀察期間」核定之權限為 交通部，觀察期間起算日以臺北所106年11月6日函通知原告 開始起算。
㈡、基隆站106年11月28日函所指「原告於107年1月1日前完成相 關作業後提出改善完成報告」與臺北市所107年2月13日函所 指「審議會第170次全體委員會議決議，核予4個月改善觀察 期（自106年10月20日至107年2月19日止）」並無關連。㈢、上開函文與第170次會議決議僅止於提出改善觀察期間之建議 而未定期間之情是否相符，亦無衝突，蓋第170次會議決議 僅止於提出改善觀察期間之建議，因臺北所106年11月6日函 通知原告核給4個月改善觀察期時，改善觀察期已開始進行 ，故此改善觀察期尚不因此2份函文內容而受影響。 ㈣、基隆站106年11月28日函僅係善意提醒原告於107年1月1日前 提出改善完成報告，與被告核定並通知原告之4個月期限並 無衝突。臺北市所107年2月13日函雖記載「改善觀察期（自 106年10月20日至107年2月19日止）」等語，然此起迄點縱 有錯誤，亦不影響臺北所106年11月6日函通知原告核給4個 月改善觀察期時，已開始進行改善觀察期之效果。 ㈤、關於「審議會第177次會議僅就原告在1個月內提交之書面報 告進行審議等情，倘若非虛，即與審議會對原告之評價是否 建立在資訊不完整之情形下審議而為決議有關」一節： ⒈臺北所106年11月6日函知原告「核予4個月改善觀察期間」， 並請原告「提昇服務品質及加強行車安全」，故對於原告而 言，於收到此份函文時，即可知悉已開始進入改善觀察期。 ⒉在第177次會議召開之前，原告隨時可補充該改善成效報告之 內容，而審議會當天，原告亦會派代表至現場進行簡報，說 明其改善情形，就此簡報或說明之內容，被告並無限制原告 不得補充其他任何改善成果。換言之，原告得就其至審議會 當日之前之改善情形，全數向委員為完整之陳述。㈥、本件「核予改善觀察期間」之事項，經交通部核定後，由被 告委任下級機關即臺北所將交通部核定同意事項通知原告， 並非授權臺北所為核予改善觀察期間之行為，臺北所僅為送 達機關。
㈦、並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠、應適用之法令及說明：
⒈按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交 通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府 。」第34條第1項規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩 種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定， 分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽 車運輸旅客為營業者。二、巿區汽車客運業：在核定區域內 ，以公共汽車運輸旅客為營業者。……」第37條第1項規定： 「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經 營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車 租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業， 向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：（一）屬 於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。（二）屬於縣 （市）者，向縣（市）公路主管機關申請。……」依公路法第 79條第5項訂定之汽車運輸業管理規則第139條之1第2項規定 ：「公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通 部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部則以10 2年7月22日交路字第10250097788號公告有關公路汽車客運 業之營運管理及處罰，委任被告辦理。次按公路法第38條規 定：「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申 請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能 增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠 合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施 、設備者。（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」汽 車運輸業審核細則（下稱審核細則）係依上開規定及公路法 第40條之2授權訂定，該細則第7條規定：「（第1項）公路 汽車客運業……有二家以上同時申請經營時，以具備條件較優 者核定之。（第2項）公路主管機關為審核公路汽車客運業 營運路線……申請之程序，以審議會行之。」第7條之1第1、2 項規定：「（第1項）公路汽車客運業應於營運路線許可證 所載有效期限屆滿之前1年，備具繼續經營計畫書向公路主 管機關提出繼續經營申請，逾期由公路主管機關通知限期提 出申請。繼續經營計畫書應載明經營能力、營運計畫、路線 場站計畫、及財務計畫等內容。（第2項）前項公路汽車客 運業提出繼續經營申請，經認定經營服務品質符合大眾運輸 需要者，公路主管機關得核准繼續經營。逾期未提出且經通 知後仍不為申請者，或經認定經營服務品質未能符合大眾運 輸需要者，公路主管機關得公告重新受理申請。……」經核上
開審核細則之規定未逾越公路法之授權目的及範圍，且未增 加公路法所無對人民自由或權利之限制，自有法之拘束力。 是以，依上開規定，有權准駁公路汽車客運業繼續營運申請 之主管機關為中央公路主管機關即被告，並由被告組成審議 會先行審議程序。
⒉被告為辦理國道客運路線繼續經營審議處理，訂有行為時審 議處理原則，該處理原則第2點規定：「公路汽車客運審議 會……對於本細則第7條之1第2項有關國道客運『經營服務品質 符合大眾運輸需要』之審核，依本處理原則辦理。」第5點規 定：「國道客運路線申請繼續經營時，其經營服務品質是否 符合大眾運輸需要，審議會依該業者經營路線之『過去經營 實績』、『繼續經營計畫』與『過去評鑑缺失改善及承諾事項達 成情形』成績合計後，所得之『服務品質成績』認定之：㈠過去 經營實績，佔百分之五十……㈡繼續經營計畫，佔百分之三十… …㈢過去評鑑缺失改善承諾事項達成情形，佔百分之二十……㈣ 合計前三項成績合計後，為該業者經營路線之『服務品質成 績』：⒈『服務品質成績』總分達七十分以上者，審議會得同意 經營服務品質符合大眾運輸需要。⒉『服務品質成績』總分未 達七十分者，審議會得不同意該業者之經營服務品質符合大 眾運輸需要；但已達六十分以上者，審議會得建議就國道客 運路線陳報交通部核予暫時性改善觀察期間（最長六個月） 。⒊經交通部或公路主管機關同意列為改善觀察之業者，應 針對營運缺失檢討改善服務品質，於改善觀察期間屆滿前提 出具體改善成效，並由審議會針對改善成效，按評鑑項目再 次評定分數。改善成效分數達七十分以上者，審議會同意該 業者改善後之經營服務品質符合大眾運輸需要。……」第9點 規定：「經審議會認定經營服務品質未符合大眾運輸需要之 路線，應再檢討路線供需決定是否重新公告開放路線。」第 10點規定：「審議會進行『繼續經營計畫』、『過去評鑑缺失 改善承諾事項達成情形』或『改善成效』成績評定分數時，應 以記名方式為之。成績以出席委員評定分數（最高分及最低 分略去不予採計）加總後之總平均成績認定之。」經核上開 規定乃執行法律之細節性、技術性之次要事項，尚無違反公 路法、審核細則等有關規範，未對人民自由或權利增加法律 所無之限制，自得援予適用。是以，審議會就公路汽車客運 業申請繼續經營國道客運路線之審議結果，如依行為時審議 處理原則第5點第4款第2目規定作成給予總分未達70分但已 達60分以上之業者改善觀察期之建議，該建議需報請中央公 路主管機關審核決定並通知業者，始生效力。審議會於後續 審議評價時，除應使業者能就其於改善觀察期限之改善作為
充分陳述竟見外，並應完整掌握改善觀察期之起迄期間及業 者就改善項目是否有所作為及其成效之資訊，方能落實審議 。
⒊按公路法第38條、審核細則第7條第2項、第7條之1第1、2項 規定，已如前述，依上開規定，公路主管機關審核公路汽車 客運業營運路線繼續經營之申請，應以審議會行之，而核准 與否，則係以經營服務品質是否符合大眾運輸需要為斷。亦 即藉由業者提出載明經營能力、營運計畫、路線場站計畫及 財務計畫等內容之繼續經營計畫，據以判斷是否符合公路法 第38條第1項所定要件，經審議會認定其經營服務品質符合 大眾運輸需要者，即可認已符合公路法第38條第1項所定要 件而核准繼續經營。倘經營服務品質未能符合大眾運輸需要 ，即不應核准繼續經營，並應將該路線公告開放重新受理申 請。又行為時審議處理原則第2點、第5點、第9點、第10點 規定，已如前述，據此可知，審議會對於國道客運路線經營 服務品質是否符合大眾運輸需要之審核，是根據「過去經營 實績」、「繼續經營計畫」及「過去評鑑缺失改善及承諾事 項達成情形」3項成績合計所得之「服務品質成績」認定之 。「服務品質成績」達70分以上者，得同意經營服務品質符 合大眾運輸需要；未達70分者，得不同意經營服務品質符合 大眾運輸需要；已達60分以上未達70分者，得建議陳報交通 部核予最長6個月之改善觀察期間。經同意列為改善觀察之 業者，應針對營運缺失檢討改善服務品質，並由審議會針對 其改善成效，按評鑑項目再次評定分數，達70分以上者，得 同意經營服務品質符合大眾運輸需要。經審議會認定經營服 務品質未符合大眾運輸需要之路線，應再檢討路線供需決定 是否重新公告開放路線。前揭行為時審議處理原則第5點第4 款第3目，雖然未就經同意列為改善觀察之業者，其改善成 效經審議會再次評定分數未達70分者，明示其法律效果，但 綜觀該規定全文文義並審酌第4款第2目與第3目規定之不同 ，亦即第4款第2目係針對業者就國道客運路線申請繼續經營 時，其服務品質成績經評定總分未達70分之情形而為規定， 並於但書特別對於「已達60分以上未達70分」者，明定審議 會得建議陳報交通部核予最長6個月之改善觀察期間，而給 予業者改善之機會；第4款第3目則是針對業經給予改善機會 之業者，其改善成效經再次評定結果仍未達70分以上之情形 而為規範，然此時已無如第2目但書之給予改善觀察期間的 規定，可見對於第1次評定結果服務品質成績「已達60分以 上未達70分」而經給與一定期間改善觀察之業者，其改善成 效經再次評定結果仍未達70分以上時，即無再給與改善觀察
期間。蓋國道客運業者之經營服務品質符合大眾運輸需要， 攸關民眾行的安全，若經給予業者改善機會而仍無效果，自 無再給予改善觀察期間之必要，否則無異變相延長經營不善 業者之營業許可有效期間，影響民眾權益。是原告主張行為 時審議處理原則第5點第4款第3目規定未就改善成效未達70 分者之法律效果為具體規定，第177次會議率稱改善成效未 達70分時「依規定」無改善觀察期，實有適用法令之違誤， 原處分援引該次會議係違法處分云云，尚不足採。 ⒋按事業所提供的服務，便利大眾生活，為大眾日常生活所需 者之事業，為公用事業，由於其提供的服務與大眾生活息息 相關，其營運向為國家監督之對象。更由於係在滿足大眾生 活，必須大量提供服務，須做整體規劃而達一定之經濟規模 ，始能合理有效經營，提供週全良好之服務，故經營者必須 為此鉅額投資，而此投資之回收報酬，如未有確切之保障， 勢將影響投資意願。另方面，也因已有此投資提供服務而能 滿足大眾生活需要，不需且不宜再由第三人插足經營，使供 給多於需要。基此諸多因素，法律常對公用事業的經營者， 授與一定地區的獨占專營權，使經營者在特定地區內可以做 整體之規劃與經營，除經主管機關核准，自不容他人介入該 地區之經營。該公用事業經授與獨占專營權，保障其回收報 酬，且該地區僅能由該公用事業提供公共服務，該公用事業 自應提供滿足大眾生活之週全良好的服務，此亦為國家監督 之對象。次按公路法第41條第1項規定：「公路之同一路線 ，以由公路汽車客運業一家經營為原則。但其營業車輛、設 備均不能適應大眾運輸需要，或其他公路汽車客運業之車輛 必須通行其中部分路段始能連貫其兩端之營運路線時，公路 主管機關得核准二家以上公路汽車客運業經營之。」行為時 審議處理原則第3點規定：「國道客運路線繼續經營許可效 期以五年為原則，其繼續經營營運路線許可證效期之起訖時 間，以前次屆滿效期之次日起開始計算登記之。如經審議給 予暫時性改善觀察期間或核予不足五年較短之繼續經營期間 ，均納入後續審議准予繼續經營許可效期期間之計算。」第 9點規定：「經審議會認定經營服務品質未符合大眾運輸需 要之路線，應再檢討路線供需決定是否重新公告開放路線。 」足見公路之同一路線，以由公路汽車客運業一家經營為原 則，既存經營該公路路線之事業有獨占專營權，有意提供該 公用服務之其他事業（下稱潛在競爭者）即無從在該地區提 供服務，潛在經營者被限制不得在該地區經營事業，上開行 為時審議處理原則乃規定國道客運路線繼續經營有一定期間 之許可效期，既存事業經營營運路線許可效期期滿後，即不
得繼續經營該營運路線；又公用事業經授與獨占專營權，倘 若既存事業未能提供週全良好之服務，則大眾日常生活所需 者即受影響，故國家定期監督、檢視經授與獨占專營權之既 存事業提供之服務是否滿足大眾生活需要，公路主管機關於 國道客運路線申請繼續經營時，檢視既存事業之經營服務品 質是否符合大眾運輸需要，對於服務品質成績總分已達60分 以上而未達70分者，雖得給予改善觀察期間，惟此期間內仍 未重新公告開放該營運路線，潛在競爭者仍被排除而不能申 請經營該路線，綜上，原核准經營許可效期期滿後，既存事 業本不得繼續經營該路線，且改善觀察期間內仍排除潛在競 爭者之參與經營機會，則改善觀察期間自應接續原核准經營 許可效期，自原核准經營許可效期期滿翌日起算，倘非如此 ，而係自原核准經營許可效期期滿後某日起算改善觀察期間 ，既存業者於原核准經營許可效期期滿後至改善觀察期間起 算日此段期間則為未經許可經營該路線，且無異於延長限制 潛在競爭者申請經營該路線之期間。再按公用事業經授與獨 占專營權，保障其投資之回收報酬，且該地區僅能由該公用 事業提供公共服務，該公用事業自應提供滿足大眾生活之週 全良好的服務，是以，無論於核准經營許可效期期間或改善 觀察期間，亦無論是否經主管機關通知其服務品質之缺失， 該公用事業均應提供週全良好服務。
㈡、如本件經過欄所示事實，有原告領有之汽車運輸業營業執照 （前審卷一第465至466頁）、系爭路線許可證（前審卷一第 467至468頁）、原告所具106年8月21日福業字第2767號申請 函暨所附系爭路線繼續經營計畫書（前審卷一第421至472頁 ）、第170次會議紀錄（前審被告答辯卷第47至60頁，前審 卷一第487至500頁，本院卷第95至98頁）、第170次會議出 席委員簽到單（前審卷一第293至297、501至502頁，前審被 告答辯卷第61至63頁，本院卷第99至100頁）、第170次會議 評分表及彙整表（本院卷第263至301、363至383頁）、交通 部106年11月1日函（本院卷第35、101頁）、被告106年11月 2日函（本院卷第37至39、103至105頁）、臺北所106年11月 6日函（前審卷二第83頁，本院卷第41、107頁）、第177次 會議紀錄（前審被告答辯卷第65至81頁，前審卷一第571至5 87頁，本院卷第47至54頁）、第177次會議出席委員簽到單 （前審卷一第299至303、567至569頁，前審卷二第87至89頁 ，本院卷第43至45頁）、第177次會議評分表及彙整表（訴 願可閱覽卷第149頁，前審卷一第333、341、633至656頁， 前審卷二第173至205頁，最高行109上1104號卷第111至134 頁，本院卷第303至349、385至409頁）、第178次會議紀錄
（前審被告答辯卷第83至92頁，前審卷一第601至610頁）、 第178次會議出席委員簽到單（前審卷一第597至599頁）、 交通部107年5月21日函（訴願可閱覽卷第160頁，前審卷一 第589頁）、原處分（訴願可閱覽卷第54、138頁，前審被告 答辯卷第3頁，前審卷一第141、621頁）及訴願決定（訴願 可閱覽卷第12至26頁，前審卷一第67至81頁）等在卷可稽， 堪以認定。
㈢、原處分尚無違誤：
本件原告備具繼續經營計畫書，向被告申請繼續經營系爭路 線，經第170次會議評定服務品質成績，分數已達60分但未 達70分，決議「建議陳報交通部核予4個月改善觀察期間」 ，經被告將第170次會議相關決議事項報奉交通部核復，以 被告106年11月2日函核予4個月改善觀察期間並委由臺北所 依第170次會議決議及交通部核復內容辦理並轉知原告，經 臺北所106年11月6日函通知原告略以：系爭路線申請繼續經 營案經被告召開第170次會議決議經審議會評定分數結果， 核予4個月改善觀察期間，另針對原告系爭路線營運服務品 質部分，請臺北所持續依法督導改善，並報奉交通部核復： 鑒於基隆市政府曾多次反映原告服務品質持續低落，請加強 督導改善，以提升原告服務品質並維持行車安全，以維乘客 搭乘權益等語。嗣經第177次會議針對其改善成效再次評定 結果，服務品質成績平均分數為69.098分〔按此係將各審議 委員分別就原告「過去經營實績」、「繼續經營計畫」及「 過去評鑑缺失改善及承諾事項達成情形」3項分數加總，為 各委員所評定之總分，再依行為時審議處理原則第10點規定 ，以出席委員評定分數（最高分及最低分略去不予採計）加 總後之總平均即為再次評定之分數，其計算式如下：（75.5 15＋60.515＋70.515＋65.515＋70.515＋73.515＋65.515＋63.515＋ 70.515＋72.515＋70.515＋70.515）÷12＝69.098（扣除最高分7 9、最低分58.515不予計入），詳前審卷二第173至205頁〕， 仍未達70分（該次評分彙整表核算平均總分為69.068，雖屬 有誤，惟不影響原告改善成效平均分數未達70分之事實）， 第177次會議決議「不同意該業者之經營服務品質符合大眾 運輸需要，並將本路線重新公告開放」，被告據第177次會 議決議不同意原告經營服務品質符合大眾運輸需要之結論， 依審核細則第7條之1第2項規定，作成否准原告申請之決定 ，依前揭規定與說明，尚無違誤。至原告主張第177次會議 逾越權限而為決議云云，惟按經審議會認定經營服務品質未 符合大眾運輸需要之路線，即應再檢討路線供需決定是否重 新公告開放路線，第177次會議檢討後決議公告開放系爭路
線，核無違誤，原告此部分主張，尚不可採。
㈣、至原告主張被告就本案之改善觀察期及其起迄期間為何，均 未曾通知原告。基隆站、臺北所、臺北市所均非權管機關， 基隆站106年11月28日函、臺北所106年11月6日函、臺北市 所107年2月13日函均無從發生通知原告核給改善觀察期之效 力，且原告無從明確知悉改善觀察期限及改善項目。原告未 收受臺北所106年11月6日函。被告不當限縮其4個月之改善 觀察期間，4個月改善觀察期間，應自基隆站106年11月28日 函通知起算，基隆站卻要求於107年1月1日提出改善完成報 告，實質上僅給與其1個月的時間完成改善，且事後亦未給 與其補陳改善資料或報告之機會云云。惟：
⒈按有權准駁公路汽車客運業繼續營運申請之主管機關為中央 公路主管機關即被告，並由被告組成審議會先行審議程序， 已如前述。查被告將第170次會議相關決議事項以106年10月 23日函報經交通部106年11月1日函復被告，被告以106年11 月2日函通知臺北所略以：主旨：被告106年10月5日召開第1 70次會議相關決議事項，經奉報交通部核復原則同意，請臺 北所依決議內容辦理並節錄轉知業者。說明：一、依據交通 部106年11月1日函辦理。二、第170次會議提案討論原告系 爭路線申請繼續經營案，經決議略以：經審議會評定分數結