最 高 行 政 法 院 判 決
113年度上字第466號
上 訴 人 統繹企業股份有限公司
代 表 人 陳守德
訴訟代理人 王仁祺 律師
被 上訴 人 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 李婉華 律師
上列當事人間工廠管理輔導法事件，上訴人對於中華民國113年6
月12日臺中高等行政法院112年度訴字第286號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院高等行政訴訟庭。 理 由
一、上訴人於民國110年11月9日及同年12月27日檢附納管申請書 等文件，就坐落○○市○○區○○○段000-0地號土地 (下稱系爭土 地）、門牌為○○市○○區○○里○○路000巷000號（下稱系爭廠址 ）、廠名為「統繹企業股份有限公司二廠」之未登記工廠， 向被上訴人申請納管（下稱系爭申請案件），案經被上訴人 以111年1月4日府授經工字第1100808183號函通知上訴人受 理申請。嗣因系爭廠址另有訴外人○○○○○○有限公司（下稱○○ 公司）亦提出納管申請，被上訴人為釐清系爭申請案件是否 符合納管條件，乃分別函請○○公司及上訴人陳述意見，上訴 人於112年6月2日具文表示意見及提出相關佐證資料。經被 上訴人審查後，認定上訴人無法證明其於105年5月19日前已 在系爭廠址從事物品製造、加工，且至申請時仍持續中，不 符特定工廠登記辦法第2條第1項第1款規定，爰依同辦法第6 條第1項第2款規定，以112年7月11日府授經工字第11208366 20號函（下稱原處分）駁回其申請。上訴人不服，提起訴願 ，經決定駁回，遂提起行政訴訟。並聲明：⒈訴願決定及原 處分均撤銷；⒉被上訴人對於上訴人110年11月9日、12月27 日之未登記工廠納管申請，應作成准許納管之行政處分。經 臺中高等行政法院（下稱原審）112年度訴字第286號判決（ 下稱原判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴，並聲明：⒈原 判決廢棄；⒉上開廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷；⒊被 上訴人對於上訴人110年11月9日、12月27日之未登記工廠納 管申請，應作成准許納管之行政處分。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載
。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠依特定工廠登記辦法第2條第1項第1款規定，未登記工廠於10 5年5月19日前已從事物品製造、加工，且申請時仍持續從事 物品製造、加工之行為者，始具備申請納管之資格。且依同 辦法第3條第1項第5款規定，應由申請納管之工廠於申請時 自行檢附於105年5月19日以前已從事物品製造、加工事實之 相關證明文件，以證明其符合前揭規定之要件。 ㈡上訴人申請時，雖檢具由其他廠商開具之出貨單10份憑以證 明其收貨地址在系爭廠址，惟上開10份出貨單係分別由2家 廠商所出具，該單據上或僅有上訴人及上訴人前負責人之用 印，並無出貨廠商之簽名用印；或均係以手寫收貨地址，其 地址欄位之墨色或字跡，明顯與其他欄位記載迥異，殊難憑 認其具真實性。又上訴人陳述意見時，具文向被上訴人陳稱 其係於104年前即與○○公司共同承租系爭廠址云云，惟上訴 人遲至原審審理時始提出房屋租賃契約書（下稱系爭租約） ，而系爭租約之封面雖填載租賃期間為103年3月1日至110年 12月31日，惟內文第2條租賃期限則空白未填載，其末亦未 填載訂約日期，自不能認其信實可憑。上訴人雖另主張其僅 承租系爭廠址部分空間云云，但分租他人工廠部分空間生產 使用情形，因承租者並非該未登記工廠隸屬之事業主體，自 無從就他人工廠申請納管。況依被上訴人所屬經濟發展局（ 下稱經發局）於104年8月25日至系爭廠址實地勘查之現場勘 查紀錄及照片，亦未見上訴人有在系爭廠址作業之情形。另 上訴人所提報價單、統一發票及採購機器照片；111年7月15 日始逾期申報之各類所得扣繳暨免扣繳憑單、上訴人與○○公 司於111年1月20日簽訂之機器設備買賣契約書之付款支票（ 下稱系爭支票），及臺中市國際塑膠製品商業同業公會（下 稱臺中市塑膠公會）入會證明書等件，經核亦不足以證明其 於105年5月19日前即在系爭廠址從事物品製造、加工之事實 。
㈢再參酌同樣依特定工廠登記辦法第2條第1項第1款規定申請納 管之○○公司，於申請時已檢附3份租賃契約、系爭土地登記 謄本、台灣電力股份有限公司南投營業處（下稱台電南投營 業處）111年3月11日南投費核證字第111000808號函（下稱1 11年3月11日函）、○○公司101年至107年營利事業所得稅結 算網路申報資料、被上訴人105年8月10日府授經商字第1050 7654970號函准予公司章程變更登記、准予印鑑變更登記、 負責人印鑑變更登記備查等件，憑以證明其於105年5月19日 前即在系爭廠址從事物品製造、加工之事實。而觀諸3份租
賃契約內容，其前後之租賃期限接續並無中斷，承租範圍皆 為系爭廠址之建物並供作廠房使用，復佐以台電南投營業處 111年3月11日函亦載示系爭土地新設裝表供電時間為101年1 0月11日，用電戶名義為○○公司，自新設迄今未有變動，該 電戶於105年4月份用電量為24,640度，電費已經繳清；○○公 司自101年至107年之營業處所均設於系爭廠址，其間於105 年6月30日申請公司章程變更登記及印鑑變更登記，亦係以 系爭廠址作為公司登記地址；經發局於104年8月25日至系爭 廠址實地勘查時，亦確認現場為○○公司作業中等情，均不足 以憑認上訴人主張其於105年5月19日前即在系爭廠址從事物 品製造、加工乙節屬實。準此，本件既不能認定上訴人於10 5年5月19日前已在系爭廠址從事物品製造、加工，且申請時 仍持續中，系爭申請案件即與特定工廠登記辦法第2條第1項 第1款之納管要件不合，原處分駁回所請，於法無違等語， 為其判斷之基礎。
四、本院按：
㈠工廠管理輔導法第28條之1第1項規定：「直轄市、縣（市） 主管機關對於中華民國105年5月20日以後新增之未登記工廠 （以下簡稱新增未登記工廠），應即依法停止供電、供水及 拆除；對於105年5月19日以前既有之未登記工廠（以下簡稱 既有未登記工廠），依下列規定辦理：一、非屬低污染之既 有未登記工廠，應訂定輔導期限，輔導業者轉型、遷廠或關 廠。其拒不配合者，應依法停止供電、供水、拆除。二、屬 低污染之既有未登記工廠，未依第28條之5第1項規定申請納 管或提出工廠改善計畫者，應依法停止供電、供水、拆除。 三、屬低污染之既有未登記工廠，依第28條之5第1項規定提 出工廠改善計畫經核定者，應輔導其改善，並定期對其實施 稽查。」第28條之5第1項規定：「低污染之既有未登記工廠 ，應於本法中華民國108年6月27日修正之條文施行之日起2 年內，自行或於直轄市、縣（市）主管機關通知後，申請納 管，並於修正施行之日起3年內，提出工廠改善計畫。……」 第28條之7第3項規定：「本章有關……第28條之5第1項……及前 條規定之申請條件、程序、直轄市、縣（市）主管機關審查 程序……及其他相關事項之辦法，由中央主管機關會商有關機 關定之。」
㈡依工廠管理輔導法第28條之5、第28條之6及第28條之7第3項 規定訂定之特定工廠登記辦法第2條第1項第1款規定：「未 登記工廠符合下列條件者，至遲應於中華民國111年3月19日 前向工廠所在地之直轄市、縣（市）主管機關申請納管：一 、105年5月19日前已從事物品製造、加工，且申請時仍持續
中。」行為時第3條規定：「（第1項）依前條第1項申請納 管之工廠，申請時應檢附下列文件，並依第5條規定繳交納 管輔導金：……五、於中華民國105年5月19日以前既有建物及 從事物品製造、加工事實之證明文件。……（第2項）前項第5 款及第6款之應檢附文件，得於申請後6個月內補正；其他應 檢附文件有應記載事項缺漏、或文件不齊全者，直轄市、縣 （市）主管機關應通知申請人限期補正，補正期間不得超過 30日。屆期未補正者，應以書面駁回納管申請，其已繳交之 納管輔導金，不予退還。」第4條第1項第2款規定：「前條 第1項第5款所稱於中華民國105年5月19日以前既有建物及從 事物品製造、加工事實之證明文件，指下列文件：……二、從 事物品製造、加工之事實，指下列文件之一：（一）臺灣電 力股份有限公司用電種類為裝置電力、需量電力或表燈營業 用電之電費單據或其所出具之證明，且地址應與廠址相符。 （二）向稅捐單位申報之年度營利事業所得稅申報書（損益 及稅額計算表），且其申報營業地址與廠址相符。（三）購 買技術所支付之權利金、授權金與技術支援、顧問、生產用 機器、設備及其他相關費用證明，且其地點與廠址相符。（ 四）工業團體會員登記資料，且其登記地址與廠址相符。（ 五）其他經直轄市、縣（市）主管機關審認足資證明之文件 。」第6條第1項第2款規定：「第2條申請納管案件有下列情 形之一者，直轄市、縣（市）主管機關應以書面予以駁回： ……二、不符合第2條第1項納管條件。」
㈢依上開法規結構及其規範意旨，可知立法者為健全工廠管理 及輔導，杜絕農地違規使用，以達成「全面納管、就地輔導 」之目標，除優先就「新增未登記工廠」依法執行相關措施 外，另就「既有未登記工廠」依其違規情節及對周圍環境影 響程度之輕重，予以分級分類處理（工廠管理輔導法第28條 之1第1項立法理由參照），並明定予以納管輔導之業者，以 「低污染之既有未登記工廠」且承諾改善污染符合法規為前 提要件。又為促使業者能儘速配合政府政策，降低地方主管 機關清查未登記工廠之行政成本，明定業者應於一定期限內 申請納管，並提出改善計畫（工廠管理輔導法第28條之5第1 項立法理由參照）。倘業者逾前揭期限未申請納管或提出工 廠改善計畫，地方主管機關自應依法停止供電、供水、拆除 （同法第28條之1第1項第2款規定參照）。又經濟部依同法 第28條之7第3項規定之授權，訂定特定工廠登記辦法第2條 第1項各款情形，以規範業者申請納管之條件，其中第1款條 件為業者必須於「105年5月19日前已從事物品製造、加工， 且申請時仍持續中」，故業者倘於「105年5月19日前，迄於
申請納管時止」之期間內，有未持續從事物品製造、加工者 ，即不符合申請納管之條件，主管機關應以書面予以駁回其 申請。
㈣行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定外 ，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗 法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由，應記明於 判決。據此，構成行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎， 乃全辯論意旨及調查證據之結果。基於行政訴訟之職權調查 原則（行政訴訟法第125條第1項及第133條），法院必須充 分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨 及調查證據之結果為評價時，應遵守兩項要求，一是「訴訟 資料之完整性」，二是「訴訟資料之正確掌握」。前者乃所 有與待證事實有關之訴訟資料，都必須用於心證之形成而不 能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料 之義務，如未審酌亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第 125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理 由之違背法令。
㈤原判決雖以上訴人所提出之出貨單、系爭租約之真實性洵有 疑義，且其另提出之報價單、統一發票及採購機器照片；11 1年7月15日始逾期申報之各類所得扣繳暨免扣繳憑單、系爭 支票，及臺中市塑膠公會入會證明書等件，亦均不足以證明 其於105年5月19日前即在系爭廠址從事物品製造、加工之事 實。再參酌同樣依特定工廠登記辦法第2條第1項第1款規定 申請納管之○○公司，於申請時所檢附之相關文件，暨經發局 於104年8月25日至系爭廠址實地勘查時，亦確認現場為○○公 司作業中等情為由，而認上訴人主張其於105年5月19日前即 在系爭廠址從事物品製造、加工乙節難信屬實，因而駁回上 訴人之請求，固非無見，惟查：
⒈特定工廠登記辦法第3條第1項已就申請納管之工廠申請時應 檢附之文件予以臚列，其中關於第5款「於中華民國105年5 月19日以前既有建物及從事物品製造、加工事實之證明文件 」，復於第4條加以規定；又無論是第4條第1項第1款「既有 建物之事實」或第2款「從事物品製造、加工之事實」之證 明文件，其目的均是要證明該申請納管之工廠於105年5月19 日前已從事物品製造、加工，且申請時仍持續中之事實。因 此，無論是受理申請之主管機關，或受理申請人循序提起訴 訟之行政法院，均應就申請人提出之證明文件能否證明申請 納管之工廠於105年5月19日前已從事物品製造、加工，且申 請時仍持續中之事實予以調查審酌，先予敘明。 ⒉依上訴人所提出之10份出貨單，其上載明交貨地址均為系爭
廠址，其中97年12月1日之出貨單，出貨之品名為中空成型 機（下稱系爭機器）、金額為新臺幣5,100,000元，核與出 賣人即訴外人○○○○有限公司（下稱○○公司）於97年8月4日出 具之報價單及97年11月20日開立之統一發票所載之品項、金 額均相同；另103年7月18日、103年11月18日、104年3月2日 、104年5月20日、104年9月10日之出貨單，其交貨地址亦均 為系爭廠址，且均是由○○公司所出售之零件或提供之維修服 務，其上並有相對應之發票號碼，則前開出貨單是否僅能因 其上並無出貨廠商之簽名用印，即遽認該等出貨單並非真正 。至於104年8月26日、104年3月30日、104年11月14日、105 年3月18日之出貨單，均係訴外人○○○○○○股份有限公司所出 具，其上關於手寫收貨地址（即系爭廠址）之墨色與字跡， 與其他欄位之記載固然有所不同，但關於客戶欄位「統繹二 廠」之墨色與字跡，則與其他欄位之記載則較無差異，且其 中104年3月30日、105年3月18日之出貨單有註記「○○○」、 「○」；104年11月14日之出貨單則有署名「○○○」之人員簽 收，則該等出貨單之記載似非無稽，是原判決逕以該出貨單 上之收貨地址為手寫，而其地址欄位之墨色與字跡，與其他 欄位之記載迥異，即逕認其不具真實性，稍為率斷。又倘上 開出貨單為真正，則上訴人購買系爭機器之目的為何？上訴 人是否確有利用系爭機器於系爭廠址從事物品製造、加工？ 即均有未明。
⒊上訴人提出之系爭租約雖為上訴人代表人陳守德與○○○所簽訂 ，惟倘上訴人確能證明其「於105年5月19日前已從事物品製 造、加工，且申請時仍持續中」之事實，自不問其申請納管 之工廠所在建物是否為其所有或是否由其所承租。又系爭租 約之內文關於租賃期限固未填載，且因○○公司亦同樣以系爭 廠址申請納管，暨經發局於104年8月25日至系爭廠址實地勘 查時，亦確認現場為○○公司作業中等情，致系爭租約之真實 性產生疑慮。然查，系爭租約之出租人為○○○，承租之範圍 為系爭廠址及同巷000號共112坪，上訴人所提出之承租使用 範圍簡圖亦有○○○之用印；而揆諸○○公司或其代表人○○○與○○ ○簽訂之3份租賃契約，租賃範圍或記載系爭土地2戶1棟440 坪，或記載系爭廠址，均與系爭租約承租範圍之記載有所不 同，則陳守德與○○公司（或○○○）承租之範圍是否有所重疊 ？重疊之範圍為何？倘確有重疊，則上訴人所提出之系爭租 約，究係上訴人（或陳守德）偽造○○○之簽名用印而製作？ 或係陳守德與○○○基於通謀虛偽意思表示而簽訂？或係○○○一 屋二租？倘為○○○一屋二租，則上訴人、○○公司與○○○數年來 何以能相安無事迄今？系爭廠址所在之工廠，於105年5月19
日前是否確僅有○○公司在作業中？亦均有所不明。至經發局 於104年8月25日至系爭廠址實地勘查時，固確認○○公司在作 業中，惟此是否即完全排除上訴人在系爭廠址亦有從事物品 製造、加工之可能，亦非無疑。此外，依上訴人所提出之臺 中市塑膠公會入會證明書，其上已記載上訴人自91年10月1 日加入該公會，工廠地址為系爭廠址及同巷000號。準此， 原判決僅因前揭出貨單並無出貨廠商之簽名用印或手寫文字 之墨色與字跡並非一致，及系爭租約之記載並不完全，復參 酌○○公司申請納管時所檢附之文件，即逕認前揭出貨單、系 爭租約不具真實性，復未說明前開臺中市塑膠公會入會證明 書何以不足以作為特定工廠登記辦法第4條第1項第2款第4目 規定「工業團體會員登記資料，且其登記地址與廠址相符」 之證明文件，即逕認上訴人不符特定工廠登記辦法第2條第1 項第1款所定於「105年5月19日前已從事物品製造、加工， 且申請時仍持續中」之納管條件，似嫌速斷，並有未盡職權 調查之義務及判決理由不備之違法。
五、綜上所述，原判決有如前述違背法令之情事，且影響本件判 決結果，上訴意旨據以指摘，求予廢棄，為有理由。又本件 尚有上開事證仍待原審調查審認，故有由原審再為調查審認 之必要，本院無從自為判決。爰將原判決廢棄，發回原審高 等行政訴訟庭另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 2 月 20 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 王 俊 雄
法官 鍾 啟 煒
法官 陳 文 燦
法官 林 秀 圓
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 114 年 2 月 20 日 書記官 蕭 君 卉
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