最 高 行 政 法 院 判 決
112年度上字第51號
上 訴 人 沈宏璋
訴訟代理人 周逸濱 律師
魯忠翰 律師
被 上訴 人 雲林縣政府
代 表 人 張麗善
上列當事人間土地變更編定事件，上訴人對於中華民國111年12
月8日臺中高等行政法院111年度訴字第120號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係ＯＯ市ＯＯ段ＯＯＯ小段40地號土地（下稱系爭土地）之 所有人，於民國106年3月24日依據非都市土地使用管制規則 (下稱管制規則)第35條之1第1項第2款規定，向雲林縣斗六 地政事務所（下稱斗六地政事務所）申請將系爭土地由特定 農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地（下稱系爭申 請），經被上訴人依雲林縣73年非都市土地使用分區編定原 圖（下稱73年原圖）查證，發現系爭土地毗鄰之ＯＯ市ＯＯ段ＯＯ Ｏ小段40-2地號土地（下稱40-2地號土地）及40-5地號土地 （下稱40-5地號土地）原分別編定為鄉村區交通用地及同區 水利用地，因該2筆土地地形狹長，客觀事實上係跨越鄉村 區及特定農業區2種非都市土地使用分區，乃函囑斗六地政 事務所於該2筆土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「部 分屬特定農業區」，於註記登記完成後，審認系爭土地毗鄰 之40-2地號及40-5地號土地部分為鄉村區、部分為特定農業 區，未符合管制規則第35條之1第1項第2款之規定，以106年 9月14日府地用二字第1062714176號函(下稱前處分)駁回其 申請。上訴人不服，提起訴願，訴願決定認被上訴人未釐清 73年原圖與土地使用編定清冊及土地登記謄本不一致原因， 亦未循非都市土地使用分區更正劃定或檢討變更案件委辦直 轄市縣（市）政府核定作業要點（下稱作業要點）規定辦理 更正或變更，即逕囑託地政事務所為上開註記，認定系爭土 地不符凹入鄉村區要件之依據，顯有未當，乃撤銷前處分並 請被上訴人於2個月內另為適法之處理。嗣斗六地政事務所 查證73年辦理非都市土地使用分區編定時，40-2地號及40-5
地號土地與鄉村區劃定原則未符，又該2筆土地標示部載明 「大崙重劃區」，屬農地重劃範圍內，應劃入特定農業區， 乃以107年7月13日斗地三字第1070005424號函報被上訴人。 被上訴人即依作業要點及製定非都市土地使用分區圖及編定 各種使用地作業須知（下稱作業須知）規定，會同更正前、 後目的事業主管機關及有關機關審認確定後，辦理公開展覽 、審議等程序，並以108年9月25日府地用一字第1082714559 A號函、同日府地用一字第1082714559B號公告，另將108年8 月25日府地用一字第1082714559B號函有關40-5地號土地編 定結果通知共有人之一的上訴人。公告程序完成後，被上訴 人即以108年11月25日府地用二字第1082719871號函（下稱1 08年11月25日函）通知斗六地政事務所將40-2地號及40-5地 號土地由原編定「鄉村區」更正為「特定農業區」。被上訴 人嗣認系爭土地緊鄰土地為同段40-2地號（編定為特定農業 區交通用地）、40-5地號（編定為特定農業區水利用地）、 40-7地號（編定為特定農業區交通用地）及40-10地號（編 定為特定農業區農牧用地），皆未連接編定為鄉村區土地， 經審查未符管制規則第35條之1第1項第2款規定，遂以110年 9月24日府地用二字第1102721784號函（下稱原處分）駁回 上訴人申請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：「一 、原處分（即110年9月24日雲林縣政府府地用二字第110272 1784號函）及訴願決定（即111年3月28日內政部台內訴字第 1110004330號訴願決定書）均撤銷。二、被上訴人應作成40 -2地號土地回復編定為『鄉村區交通用地』及40-5地號土地回 復編定為『鄉村區水利用地』之行政處分。三、被上訴人應作 成准予系爭土地，由特定農業區農牧用地變更編定為同區甲 種建築用地之行政處分。」嗣於原審就上開聲明第2項為訴 之變更，求為「一、原處分（即110年9月24日雲林縣政府府 地用二字第1102721784號函）及訴願決定（即111年3月28日 內政部台內訴字第1110004330號訴願決定書）均撤銷。二、 被上訴人應撤銷108年8月25日府地用一字第1082714559B號 函(即甲證11)、108年9月25日府地用一字第1082714559A號 函(即乙證7)、108年9月25日府地用一字第1082714559B號函 （即乙證7），其中將40-2地號、40-5地號及ＯＯ市ＯＯ段ＯＯＯ小 段40-9地號土地(下稱40-9地號土地)編定為『特定農業區』之 行政處分。三、被上訴人應依上訴人106年3月24日之系爭申 請，作成准予系爭土地，由特定農業區農牧用地變更編定為 同區甲種建築用地之行政處分。」(原審將甲證11即108年8 月25日府地用一字第1082714559B號函日期誤為108年9月25 日，而將該函與乙證7之108年9月25日府地用一字第1082714
559A號函、同日府地用一字第1082714559B號函合稱為108年 9月25日函；另經原審闡明後，上訴人將原聲明第2項變更為 撤銷訴訟，如其變更後聲明第2項所示）。經原審判決駁回 ，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張與被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之 記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人訴之 聲明第2項變更為撤銷訴訟，40-2地號及40-5地號土地業經 訴願程序，且係本於相同基礎事實變更訴訟標的，於法要無 不合，應予准許；40-9地號土地未經訴願程序，核認不適當 ，不應准許。㈡作業須知及作業要點乃依區域計畫法施行細 則第14條第1項、第2項規定之授權，就執行法律之細節性、 技術性事項加以規定，並未對人民權利增加法律所無之限制 ，與憲法第15條及第23條尚無牴觸，被上訴人自得援引。㈢ 雲林縣73年辦理非都市土地劃定使用分區及編定使用地時， 40-5地號土地係全部在當時建地邊緣之外，40-2地號土地係 部分在當時建地邊緣之內(東南側)、部分在當時建地邊緣之 外(西北側)，且40-2地號及40-5地號土地均非屬建地目或合 法建築使用之土地。又40-2地號及40-5地號土地於土地登記 簿土地標示部均有大崙重劃區之註記，屬農地重劃範圍之土 地，依72年2月19日修正之作業須知(下稱72年2月19日作業 須知)第5點第1款規定，本應劃入特定農業區，先前劃定為 鄉村區交通用地及水利用地，顯屬錯誤。被上訴人依作業要 點第2點第1款、第3點及72年2月19日作業須知第5點等規定 ，會同更正前、後目的事業主管機關及有關機關審認確定， 並辦理公開展覽、審議及公告等相關程序後，以108年11月2 5日函通知斗六地政事務所辦理40-2地號、40-5地號土地由 原編定為「鄉村區」更正為「特定農業區」，應屬適法，上 訴人主張應撤銷前開函其中將40-2地號及40-5地號土地編定 為「特定農業區」部分，即無理由，應予駁回。㈣系爭土地 東側40-2地號土地及西南側40-5地號土地於經更正編定後分 別為特定農業區交通用地及特定農業區水利用地，則系爭土 地未符合管制規則第35條之1第1項第2款所規定「凹入鄉村 區之土地，且3面連接鄉村區」之要件，自無法依該規定變 更編定為建築用地，被上訴人以原處分駁回上訴人系爭申請 ，並無違誤。又系爭土地並無公告或土地登記之錯誤，至上 訴人主張因信賴40-2地號及40-5地號土地於土地登記簿本上 之記載錯誤而購買系爭土地云云，惟土地登記簿之標示部記 載之土地之地目、編定使用種類或使用限制等事項，不屬於 土地登記公信力保護範圍，自不得作為信賴基礎，且上訴人
所稱至多為購買系爭土地之「動機」，其間並無直接因果關 係，尚與信賴表現有間，其主張自無可採等語，判決駁回上 訴人在原審之訴。
四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下： ㈠區域計畫法之制定，係為促進土地及天然資源之保育利用， 人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善 生活環境及增進公共福利所制定(同法第1條參照)。為貫徹 非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，同法第 15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非 都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地 分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使 用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦 同。……。」又管制規則第35條之1第1項規定：「非都市土地 鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並經直轄市或縣( 市)政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之 一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰一、毗 鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建 築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工 業區等隔絕，面積在0.12公頃以下。二、凹入鄉村區之土地 ，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下。三、凹入鄉村區 之土地，外圍有道路、水溝、機關、學校、軍事等用地隔絕 ，或其他經直轄市或縣(市)政府認定具明顯隔絕之自然界線 ，面積在0.5公頃以下。四、毗鄰鄉村區之土地，對邊為各 種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住 宅區、商業區、工業區或道路、水溝等，所夾狹長之土地， 其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產 環境。五、面積未超過0.012公頃，且鄰接無相同使用地類 別。」113年5月3日修正前作業要點第2點第1款規定：「直 轄市、縣(市)主管機關辦理非屬開發利用之非都市土地使用 分區更正、劃定或檢討變更，應依區域計畫法第15條、第15 條之1規定，報經上級主管機關核定。但使用分區有下列情 形之一者，得委辦直轄市、縣(市)主管機關核定：㈠使用分 區之更正：⒈原使用分區劃定確有錯誤，經直轄市、縣(市) 主管機關會同更正前、後目的事業主管機關及有關機關審認 確定。⒉前目情形，土地所有權人未申請更正者，直轄市、 縣(市)主管機關得循前目程序，主動辦理。」又72年2月19 日作業須知第5點第1款、第4款規定：「非都市土地使用分 區之類別及其劃定原則：非都市土地使用分區，應依照土地 分區使用計畫及土地分區管制，參照左列原則劃定之：㈠特 定農業區-有下列各款情形之一者，得會同農業主管機關劃
定為特定農業區。⑴曾經或已進行投資建設重要農業改良設 施之土地，如辦理農地重劃、灌溉、排水等工程地區。……。 ㈣鄉村區-凡人口聚居在200人以上，得斟酌地方情形及需要 ，就現有建地邊緣為範圍，劃為鄉村區。……」由上可知，土 地所有權人依管制規則第35條之1第1項規定，申請將其土地 變更為同區建築用地者，該土地必須符合該條項各款規定的 要件之一。又非都市土地原使用分區劃定確有錯誤，且並非 涉有認定疑義或涉及重大政策之情形者，不待土地所有權人 申請，直轄市、縣(市)主管機關得依職權會同更正前、後目 的事業主管機關及有關機關審認確定後，主動核定更正之。 又土地使用編定之更正，係指土地使用編定公告後，發覺原 編定有錯誤或遺漏等情事而辦理更正編定而言，因此原編定 是否有錯誤或遺漏情事，自應以編定時之法令規定及事實狀 態為準。
㈡經查，雲林縣73年辦理非都市土地劃定使用分區及編定使用 地時，斗六市茄苳腳社區當時建地邊緣為ＯＯ市ＯＯ段ＯＯＯ小段4 0-6地號土地，而40-6地號土地之範圍，係包含地籍圖所示 之40-6、40-11、40-12、40-13、40-14、40-15、40-16、40 -17、40-18、40-19等地號土地，同段40-5地號土地係全部 在當時建地邊緣之外，而同段40-2地號土地係部分在當時建 地邊緣之內(東南側)、部分在當時建地邊緣之外(西北側)， 且40-2地號及40-5地號土地均非屬建地目或合法建築使用之 土地。又40-2地號及40-5地號土地於土地登記簿土地標示部 均有大崙重劃區之註記，屬農地重劃範圍之土地等情，為原 審依法認定之事實，原審因認依72年2月19日作業須知第5點 第1款規定，40-2地號及40-5地號土地本應劃入特定農業區 ，先前劃定為鄉村區交通用地及水利用地，顯屬錯誤，被上 訴人將之更正為特定農業區並無違誤等語，依前開規定及說 明，並無不合。原審進一步認定系爭土地之使用分區為特定 農業區，使用地類別為農牧用地，面積為1,124平方公尺， 其周圍土地東側同段40-7地號土地使用分區為特定農業區， 使用地類別為交通用地，西北側及西側則毗鄰同段40-10地 號土地，土地使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用 地，東側40-2地號土地及西南側40-5地號土地於經更正編定 後，分別為特定農業區交通用地及特定農業區水利用地，則 系爭土地非屬凹入鄉村區，未符合管制規則第35條之1第1項 第2款規定，被上訴人以原處分駁回上訴人申請並無違誤， 業經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，並就 上訴人主張信賴保護何以不足採取，予以論駁甚明，經核於 法並無違誤，原審據以駁回上訴人之訴，即無不合。40-2地
號及40-5地號土地於73年編定時，乃適用72年2月19日作業 須知，則被上訴人以72年2月19日作業須知審認該2筆土地於 73年之編定是否有誤並依此更正使用分區，自無違誤，原審 對上訴人主張被上訴人不應適用72年2月19日作業須知更正4 0-2地號及40-5地號土地使用分區乙節何以不足採取，未詳 述理由，雖有疏漏，然並不影響其審認結論，尚非理由不備 。上訴意旨以原審就其主張被上訴人不應適用72年2月19日 作業須知將40-2地號、40-5地號土地編定為「特定農業區」 之攻擊防禦方法未置理由，有判決理由不備之違法云云，指 摘原判決違背法令，聲明廢棄，為無理由。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 2 月 20 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟
法官 高 愈 杰
法官 林 麗 真
法官 蔡 如 琪
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 114 年 2 月 20 日 書記官 林 郁 芳