臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第六庭
111年度都訴字第4號
113年11月28日辯論終結
原 告 農業部農田水利署
代 表 人 蔡昇甫（署長）
訴訟代理人 陳倉富 律師
林文楨
被 告 內政部
代 表 人 劉世芳（部長）
訴訟代理人 吳兆原 律師
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 林姿妙（縣長）
訴訟代理人 劉逸柏 律師
複 代理 人 張捷誠 律師
訴訟代理人 龍非池
邱瑋亭
上列當事人間都市計畫事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
被告內政部之代表人原為徐國勇，於訴訟中先後變更為花敬 群、林右昌、劉世芳，並經新任代表人承受訴訟（本院卷三 第251-252頁、本院卷四第73-74頁），核無不合，應予准許 。
二、事實概要：
原告不服㈠被告內政部民國110年9月22日台內營字第1100814 468號函（下稱「內政部110年9月22日函」）核定之被告宜 蘭縣政府110年9月28日府建都字第1100156417B號公告「變 更蘇澳（新馬地區）主要計畫（配合新城溪以南、三號道路 以北地區細部計畫（第一次通盤檢討））案」（下稱系爭主 要計畫）及㈡被告宜蘭縣政府核定之110年9月28日府建都字 第1100156417D號公告「變更蘇澳（新馬地區）新城溪以南
、三號道路以北地區細部計畫（第一次通盤檢討））案」（ 下稱系爭細部計畫），原告於111年9月22日向本院對系爭主 要計畫、系爭細部計畫提起本件行政訴訟，請求宣告系爭主 要計畫、系爭細部計畫（以下合稱系爭都市計畫）均無效。三、原告起訴主張及聲明：
㈠、依行政訴訟法第237之18條第1項規定，得為都市計畫審查訴 訟之原告為人民、地方自治團體或其他公法人。本件被告核 定之都市計畫範圍，區內原告所屬宜蘭管理處原管有灌排渠 道水利用地係改制前之公法人臺灣宜蘭農田水利會所有，嗣 雖於109年10月1日改制為行政機關，惟依最高行政法院76年 度判字第643號判決意旨，所謂人民應包括行政機關或鄉、 鎮自治機關，基於與人民同一之地位而受違法行政處分者在 內，此為實務向來見解。原告主張系爭都市計畫有關溝渠用 地寬度及指配等內容侵害其權利，違反農田水利法第23條第 4項規定關於原告之資產不受平均地權條例第60條抵充規定 之限制之適用，應有訴訟實施權。
㈡、系爭都市計畫違法
１、原告之主張非係屬都市計畫委員會之高度專業判斷（計畫高 權）：
宜蘭縣政府核定範圍即宜蘭縣蘇澳鎮慶安段自辦市地重劃區 範圍，區內原告所屬宜蘭管理處（改制前臺灣宜蘭農田水利 會）原管有灌排渠道水利用地計有慶安段174地號等262筆土 地，總面積約32,045平方公尺。若扣除原告所屬宜蘭管理處 建議留設之馬賽大排用地（長度約1,300公尺；寬3公尺）及 原國小預定地南隅灌溉水路用地（長度約500公尺；寬1公尺 ），計面積4,250平方公尺，則可參加重劃並分配土地之面 積約27,795平方公尺。按本重劃區土地所有權人平均重劃負 擔比例為44.97％，因此原告原可配回建築用地約為15,295平 方公尺。然被告宜蘭縣政府屢次一再忽視原告所屬宜蘭管理 處（含改制前臺灣宜蘭農田水利會）所提上述溝渠用地寬度 之函文意見，竟以107年7月18日府建都字第107010126號函 檢送宜蘭縣都市計劃委員會第201次會議紀錄，其中第1案決 議（一）1略以：「考量馬賽大排下游仍有農田灌溉需求， 配合農田水利會業務需求，爰配合規劃溝渠用地。惟溝渠用 地倘依農田水利會意見僅分別留設3公尺及1公尺，勢必造成 U型溝設計，與本計畫打造韌性城市與形塑優質水岸景觀之 構想不符；次查本計畫範圍內農田水利會土地係農地重劃取 得（由土地所有權人共同負擔），原屬公共設施性質，溝渠 用地全部指配予農田水利會尚屬合理，故溝渠用地仍應維持 11公尺及6公尺寬，以涵蓋溝渠兩側護岸，塑造良好水岸環
境。」等語，實係涉及系爭都市計畫是否違法之問題，尚非 係屬於其能在法律及授權命令之容許範圍所享有之計畫形成 自由或計畫高權。
２、按原農地重劃區範圍與嗣經市地重劃之範圍並不一致，且各 該重劃範圍內之土地及成員更不相同，而如市地重劃範圍內 之私有土地皆得因原農地重劃時農民提供之土地抵充為公共 設施用地而減少計扣該區公共設施用地負擔，此對原農地重 劃區內之土地及所有權人亦不公平。系爭都市計畫於審議及 核定時，前臺灣宜蘭農田水利會尚未改制，而依最高行政法 院100年度判字第1134號判決理由，其引同院98年度4月份第 2次庭長法官聯席會議決議，亦認於該判決之事實中，宜蘭 縣政府逕將臺灣宜蘭農田水利會就「宜蘭市運動公園附近地 區（省道以西部分）市地重劃區」於市地重劃土地前，原屬 農民提供之水路用地，登記為臺灣宜蘭農田水利會所有部分 ，依平均地權條例第60條第1項前段全數抵充公共使用之道 路、溝渠等10項用地係屬違誤；縱目前臺灣宜蘭農田水利會 已改制為行政院農業委員會農田水利署宜蘭管理處，惟依甫 施行之農田水利法第23條第4項規定，改制後原屬農田水利 會之土地仍不受平均地權條例第60條第1項有關公有土地抵 充之規定，此更印證宜蘭縣都市計劃委員會第201次會議紀 錄所謂「慶安段市地重劃後，當時參與農地重劃之地主，原 以公益為由提供之土地由農田水利會取得，變成私人土地， 在參與慶安段市地重劃後，又必須再提供部分土地供作公共 設施之用，無疑分別在兩次重劃過程中兩次減損土地，顯屬 不公。」等語，實於法有違。
３、市地重劃實施辦法第9條：「選定之重劃地區尚未發布細部計 畫或其細部計畫需變更者，應於完成細部計畫之擬定或變更 程序後，再行辦理重劃。但選定重劃之地區，其主要計畫具 有都市計畫法第二十二條第一項規定之內容者，得先依主要 計畫辦理重劃，以配合擬定細部計畫。」，是市地重劃係依 據都市計畫規劃內容來辦理，故選定之重劃區須已發布都市 計畫細部計畫者或雖無細部計畫但其主要計畫具有細部計畫 實質內容者。如尚未發布細部計畫或其細部計畫需變更者， 應於完成細部計畫之擬定或變更程序後，再行辦理市地重劃 。故系爭細部計畫早於宜蘭縣都市計畫委員會107年6月15日 第201次會議即審定「變更蘇澳（新馬地區）新城溪以南、 三號道路以北地區細部計畫（第一次通盤檢討）案」，惟另 於110年9月28日始發布實施。該細部計畫已明載計畫範圍應 採自辦市地重劃方式辦理開發，嗣宜蘭縣政府以110年9月30 日府地開字第1100158429號函通知「宜蘭縣蘇澳鎮慶安段自
辦市地重劃會」准予核定「宜蘭縣蘇澳鎮慶安段自辦市地重 劃區重劃計畫書」。按內政部73年7月2日台(73)內地字第23 9866號函釋：「……水利會管有之灌排渠道參加市地重劃，擬 依下列原則辦理分配：（一）農田水利會所有土地於重劃後 優先指配於重劃區內新設農田灌排渠道（不包括重劃區內市 區排水專用渠道）應以農田水利會重劃前仍供農田灌排渠道 之土地為限（包括水、溝地目及重劃前已作灌排渠道使用之 其他地目土地不包括已報廢灌排渠道）因基於重劃後對水利 用地並無受益，故此部分土地，不計扣負擔。（二）其他農 田水利會參加重劃之土地分配於建地者，仍依一般計算負擔 之公式計扣負擔。……」；又依內政部109年12月1日台內地字 第1090065941號函釋：「……依本部73年7月2日台(73)內地字 第239866號函釋規定，農田水利署管有之灌排渠道參加市地 重劃，重劃後優先指配於重劃區內新設農田灌排渠道（不包 括重劃區內市區排水專用渠道），應以該署重劃前仍供農田 灌排渠道之土地為限（包括水、溝地目及重劃前已做灌排渠 道使用之其他地目土地，不包括已報廢灌排渠道），因基於 重劃後對水利用地並無受益，故此部分土地不計扣重劃負擔 。至於平均地權條例第60條所稱溝渠用地，依市地重劃實施 辦法第21條第2項規定，係指依都市計畫法定程序所劃設供 重劃區內公共使用之排水用地，依規定為參加重劃土地所有 權人共同負擔之公共設施用地，並於重劃後市地重劃實施辦 法第50條規定登記為直轄市或縣（市）有，管理機關為各該 公共設施主管機關。基此，本案請貴府釐清都市計畫劃設溝 渠用地及溝渠兼園道用地之目的性質，依規妥處。……」。無 論改制前之農田水利會或改制後之農田水利署，皆應適用上 開函釋辦理，亦即除於市地重劃前後皆有農田灌排需求之土 地，始得於重劃後優先指配於重劃區內新設農田灌排渠道外 ，其餘參加市地重劃之土地於計扣負擔後，即可分配回建地 ，此亦與因應農田水利會改制所訂之農田水利法第23條第4 項之立法意旨相同。查宜蘭縣都市計畫委員會107年6月15日 第201次會議紀錄：「……一、審議第1案：『變更蘇澳（新馬 地區）新城溪以南、三號道路以北地區細部計畫（第一次通 盤檢討）案』決議：（一）變更內容依專案小組建議意見通 過（專案小組建議之變更內容詳附件一、二）。其中變更第 九案附帶決議如下：1.考量馬賽大排下游仍有農田灌溉需求 ，配合農田水利會業務需求，爰配合規劃溝渠用地。惟溝渠 用地寛度倘依農田水利會意見僅分別留設3公尺及1公尺，勢 必造成U型溝設計，與本計畫打造韌性城市與形塑優質水岸 景觀之構想不符；次查本計畫範圍內農田水利會土地係農地
重劃取得（由土地所有權人共同負擔），原屬公共設施性質 ，溝渠用地全部指配予農田水利會尚屬合理，故溝渠用地仍 應維持11公尺及6公尺寬，以涵蓋溝渠兩側護岸，塑造良好 水岸環境。2.變更理由應敘明該溝渠用地係依農田水利會灌 溉排水使用需求而劃設，俾利未來市地重劃據以執行指配作 業。……」，是自此觀之，被告宜蘭縣政府原已明確知悉原告 於市地重劃後僅需分別留設3公尺及1公尺之溝渠用地寛度即 足敷需求（註：重劃前馬賽大排實際寬度亦約為3公尺）， 但卻寧無視並牴觸前揭內政部之釋示意旨，強以「本計畫範 圍內農田水利會土地係農地重劃取得（由土地所有權人共同 負擔），原屬公共設施性質，溝渠用地全部指配予農田水利 會尚屬合理」為不當聯結，即逕予分別劃設11公尺及6公尺 寬之溝渠用地，僅為使原告因市地重劃減少分配建地；甚者 其變更理由竟要求敘明係「該溝渠用地係依農田水利會灌溉 排水使用需求而劃設，俾利未來市地重劃據以執行指配作業 。」，此除無視原告之實際提出之需求外，並將損害原告將 來減少可配回之建地，及無端增加該溝渠用地管理維護之成 本，於法已然有違。又因系爭細部計畫（第一次通盤檢討） 第6-17頁載有「二、財務計畫」，其內之（一）預估公共設 施用地平均負擔中亦直接列明「水利會重劃後優先指配於區 內溝渠用地：1.6561公頃」。另依上揭重劃計畫書內容第1 頁之「二、法律依據」更明確指出係依內政部都市計畫委員 會107年10月2日第931次會議審定「變更蘇澳（新馬地區） 主要計畫（配合新城溪以南、三號道路以北地區細部計畫） （第一次通盤檢討）案」及宜蘭縣都市計畫委員會107年6月 15日第201次會議審定「變更蘇澳（新馬地區）新城溪以南 、三號道路以北地區細部計畫（第一次通盤檢討）案」為據 。再者，依該重劃計畫書第6、7頁有關「重劃地區原公有道 路、溝渠、河川及未登記地土地面積」雖未明載有將原告坐 落於該範圍內參加自辦市地重劃之土地列為依平均地權條例 第60條第1項應抵充為區內共同負擔之公共設施用地，惟該 重劃計畫書第7、8頁之「預估公共設施用地負擔」卻已將「 溝渠用地」(面積16,561平方公尺)列為公共設施，且於該重 劃計畫書第8頁列出「土地所有權人負擔公共設施用地面積 」之計算公式，即「=共同負擔之公共設施用地及面積-抵充 之原公有道路、溝渠、河川及未登記地等土地面積-重劃前 已取得之公共設施用地按原位置原面積分配之土地面積=270 ,163-36,569.18-16,561=217,032.82」。據上，即可得該重 劃計畫書完全係依細部計畫所載，以上述分別劃設11公尺及 6公尺寬之溝渠用地面積合計16,561平方公尺土地，將於市
地重劃後分配予原告，且此數據即為「宜蘭縣蘇澳鎮慶安段 自辦市地重劃區重劃計畫書」第8頁重劃前已取得之公共設 施用地按原位置原面積分配之土地面積數字完全相同。此將 使原告將來減少可配回之建地，及增加該溝渠用地管理維護 之成本，其結果如同將原告之土地依平均地權條例第60條第 1項抵充為區內共同負擔之公共設施用地無異，自有違誤。 況系爭主要計畫第4-7頁亦載有：「（三）曾辦理農地重劃 對於開發方式改變未影響地主權益：本計畫曾於民國57年辦 理農地重劃，原農地重劃取得之農路公有土地，開發方式變 更為市地重劃後，前述土地符合平均地權條例第60條規定將 優先抵充為公共設施用地；此外，本計畫新劃設之溝渠用地 ，為農田水利會灌排渠道亦將以農田水利土地優先指配，不 計入共同負擔，故地主權益將不受開發方式變更影響。」等 語亦可證明。
４、市地重劃實施辦法第21條第1項第1款規定：「公共設施用地 負擔：指重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、 鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零 售市場等十項用地……」；另同條第2項規定：「……所稱重劃 區內供公共使用之溝渠，指依都市計畫法定程序所劃設供重 劃區內公共使用之排水用地。」；復依獎勵土地所有權人辦 理市地重劃辦法第39條第1項規定：「自辦市地重劃共同負 擔及抵充之公共設施用地，登記為直轄市或縣（市）有；管 理機關為各該公共設施主管機關。」，是原告所屬宜蘭管理 處管理之參與系爭市地重劃之土地係屬「農田水利事業」使 用且係依農田水利法第23條第1項規定成立之農田水利事業 作業基金管理之國有土地，並該溝渠係將來作為下游農田灌 溉使用，而非為供本案重劃區內公共使用之排水用地；再則 ，原告農田水利署亦非為上開規定所列10項公共設施用地之 主管或管理機關，故倘宜蘭縣政府擬將上述超過3公尺及1公 尺以外範圍之溝渠用地指配登記予原告農田水利署，似亦未 符上揭相關法令規定。
５、按93年11月16日內政部都市計畫委員會第五九七次會議紀錄 （摘要）……八、臨時動議報告案件之第一案有關「都市計畫 規定以市地重劃方式開發案件處理原則」案：有關都市計畫 變更，擬規定以『市地重劃』方式開發案件，經本會審決通過 者，現行僅規定應依照「都市計畫法臺灣省施行細則」第10 條規定，檢附當地市地重劃主管機關認可之可行性評估相關 證明文件後，即可報由內政部逕予核定交地方政府發布實施 ，並未比照上開以區段徵收方式開發案件之處理原則辦理， 究其原因，在於平均地權條例中並無得先行實施市地重劃，
再發布實施都市計畫之規定，且市地重劃實施辦法第9條規 定：「選定之重劃地區尚未發布細部計畫或其細部計畫需變 更者，應於完成細部計畫之擬定或變更程序後，再行辦理重 劃。但選定重劃之地區，其主要計畫具有都市計畫法第22條 第1項規定之內容者，得先依主要計畫辦理重劃，以配合擬 定細部計畫。」、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第19 條規定：「籌備會申請擬辦重劃地區有左列各款情形之一者 ，應不予核准：……重劃範圍位於都市計畫檢討變更地區且涉 及重劃範圍內之都市計畫變更者。」，是以，依照目前市地 重劃相關法令規定，市地重劃之辦理，除主要計畫具有細部 計畫內容者，得先依主要計畫辦理重劃，再配合擬定細部計 畫外，其餘均應於完成細部計畫之擬定或變更程序後始得為 之；至於土地所有權人申請自辦市地重劃地區，如位於都市 計畫檢討變更地區且涉及重劃範圍內之都市計畫變更者，市 地重劃主管機關亦不予核准。
６、又按內政部103年10月17日內授營都字第1030812157號函，依 法令原是須先細部計畫發布實施後，市地重劃計畫書再依細 部計畫擬具並公告，但實務上為免發生是否核發建築執照及 農業用地相關稅賦減免等問題，程序上反而是主要計畫變更 及細部計畫審定後，先不發布實施，但重劃開發單位仍然須 依據已審定但未發布之細部計畫草案內容擬具市地重劃計畫 書，嗣再送請市地重劃主管機關審核。亦因此，市地重劃計 畫書是依據已審定之細部計畫擬具，而本件當時已審定但未 發布之細部計畫內容即已載有原告管有重劃範圍內之1.6561 公頃須以溝渠用地優先指配予原告，是以，即使如被告所稱 ，原告未於市地重劃計劃書於110年5月28日核定後之30日內 提起訴願，因市地重劃計畫書是依據已審定之細部計畫擬具 並核定，此時縱原告提起訴願，囿於該細部計畫仍記載如上 優先指配之規定，如何期待該訴願結果能除去上開違法狀態 而滿足原告請求？況該市地重劃計畫書核定處分之相對人為 市地重劃會而並非原告，原告依法並無提起訴願之當事人資 格。若再因此認定原告因未針對該市地重劃計畫書之核定提 起訴願，而使本件行政訴訟產生失權效果，則原告將因行政 機關屈於其他原因之實務考量的便宜措施，致喪失所有行政 救濟途徑？依系爭主要計畫內5-2頁之表5-0-1(實質計畫變 更內容綜理表)編號3中，將變更前溝渠兼廣場用地、溝渠兼 道路用地、道路用地等變更為園道用地，且其變更理由2亦 提及「沿水圳渠道劃設為園道用地，維持既有農業灌排功能 ，另透過聚集藍帶與綠帶資源以創造計畫區內大型開放空間 ，提升整體生活環境品質。」等語。又第4-7頁（三）中，
亦載有「……此外，本計畫新劃設之溝渠用地，為農田水利會 灌排渠道亦將以農田水利會所有土地優先指配，不計入共同 負擔，故地主權益將不受開發方式變更影響。」，亦即在主 要計畫變更中，雖將相關用地變更為園道用地，但該園道用 地其內已含有溝渠使用，此從系爭主要計畫說明文字及其第 6-2頁變更都市計畫示意圖對照系爭細部計畫第6-6頁之圖6- 3-1通盤檢討後公共設施用地配置表示意圖即可知。７、系爭細部計畫於宜蘭縣都市計劃委員會第201次會議紀錄委員 會審議時，除未理會原臺灣宜蘭農田水利會有關溝渠用地應 分別為3公尺及1公尺之建議，甚且記載：「……次查本計畫範 圍內農田水利會土地係農地重劃取得(由土地所有權人共同 負擔)，原屬公共設施性質，溝渠用地全部指配予農田水利 會尚屬合理，故溝渠用地仍應維持11公尺及6公尺寬，以涵 蓋溝渠兩側護岸，塑造良好水岸環境。……」，如此未考量都 市計畫內各用地之劃設需求及專業考量，卻以重劃後多指配 溝渠用地予原宜蘭農田水利會為其劃設溝渠用地之目的，洵 已違反不當聯結禁止原則。
㈢、聲明：１、請求宣告系爭主要計畫無效。２、請求宣告系爭細 部計畫無效。
四、被告內政部之答辯及聲明：
㈠、參考德國行政法院法第47條第2項規定，德國行政機關得向法 院聲請法規（都市計畫）審查。然而我國未將行政機關列為 適格原告，足認係有意排除，亦有學者持相同見解，過往實 務肯認行政機關得作為行政訴訟之原告，無非係以與人民同 一地位受行政處分之標準來審酌，然此與本件欲審查具法規 性質之都市計畫客觀訴訟性質截然不同，是原告作為一行政 機關不具本件原告適格。
㈡、原告未具體指明系爭主要計畫無效之理由，且原告之主張或 為都市計畫委員會高度專業判斷，或非屬行政法院或都市計 畫審查程序得審查之領域，本件起訴顯無理由。１、原告爭執之標的涉及「宜蘭縣蘇澳鎮慶安段自辦市地重劃區 」及平均地權條例適用等內容，此部分非屬依都市計畫法發 布之都市計畫，原告如有爭執應依法另行起訴，不得於都市 計畫審查程序合併。至於原告援引最高行政法院100年度判 字第1134號判決並主張違法云云，經查原告管理之土地未有 依平均地權條例第60條第1項抵充之情形，此觀「宜蘭縣蘇 澳鎮慶安段自辦市地重劃區」重劃計畫書記載抵充之土地分 別為財政部國有財產署、交通部公路總局、被告宜蘭縣政府 、宜蘭縣蘇澳鎮公所管理之土地即明，與前開最高行政法院 判決不同，無從比附援引。從原告起訴狀及甲證3可知，原
告亦爭執溝渠維護管理權責，惟行政機關權限歸屬非行政法 院所得審查之領域，更不得據此逕論系爭都市計畫無效。２、系爭主要計畫第5-1、5-2頁「第五章變更內容」係將計畫區 內土地分別變更為「住宅區」、「公園用地」、「園道用地 」及「道路用地」，並將開發方式由「開發許可」變更為「 市地重劃」，未有原告爭執之溝渠用地，原告迄未具體指出 系爭主要計畫有何變更為溝渠用地之情事。系爭主要計畫第 4-7頁係被告宜蘭縣政府擬定並提出「曾辦理農地重劃對於 開發方式改變未影響地主權益」之說明。細繹其內容，乃係 針對原農地重劃取得之農路公有土地符合平均地權條例第60 條規定將優先抵充為公共設施用地，非謂原告管理之土地將 優先抵充，且遍查系爭主要計畫、系爭細部計畫及重劃計畫 書圖亦未有抵充原告管理土地之情事，原告主張違法無效云 云，洵屬無據。
３、行政訴訟法第237-18條以下都市計畫審查程序專章規定之違 「法」，仍應回歸都市計畫法、地方制度法規定之實體標準 判斷。都市計畫為一地方自治事項，依地方制度法第30條第 1項、第2項及第75條第4項規定，應以其內容有無違背憲法 、法律或基於法律授權之法規為審查標準為限。都市計畫擬 定、執行屬被告宜蘭縣政府之地方自治事項，原告如認都市 計畫內容及溝渠用地之劃設有違背憲法、法律或基於法律授 權法規之情事，應循地方制度法第75條第4項、第8項規定辦 理，殊無透過行政法院為客觀法規審查有無依法行政之必要 ，本件起訴欠缺權利保護必要。
４、「關於市地重劃的部分將優先指配的範圍擴張超出1米、3米 部分，是否不符合內政部73年、109年之函釋？」 本件為行政訴訟法第237-18條以下都市計畫審查程序，系爭 市地重劃業經被告宜蘭縣政府110年5月28日府地開字地1100 088968B號函核准實施市地重劃，此種核准（定）之行政處 分性質上屬裁量處分。原告於收到該處分書後，未提出訴願 救濟，該處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者， 其效力繼續存在。依照系爭主要計畫第六章「變更後計畫內 容」記載，系爭主要計畫未有變更為「溝渠用地」之情事， 無涉平均地權條例第60條第2項優先指配之問題。至於細部 計畫部分，被告內政部109年12月1日台內地字第1090065941 號函載明「本案請貴府釐清都市計畫劃設溝渠用地及溝渠間 園道用地之目的及性質，依規妥處」，經查被告宜蘭縣政府 112年8月30日府建都字第1120149950號函檢附行政訴訟補充 答辯狀（四）第5頁以下已為說明，應無違反之情形。㈢、聲明：駁回原告之訴。
五、被告宜蘭縣政府之答辯及聲明：
㈠、參考德國行政法院法第47條第2項規定及我國學者見解，行政 機關實不具行政訴訟法第237-18條以下都市計畫審查程序之 原告適格，且都市計畫擬定、執行屬被告之地方自治事項， 原告如認都市計畫內容及溝渠用地之劃設有違背憲法、法律 或基於法律授權法規之情事，應循地方制度法第75條第4項 、第8項規定辦理，實無透過行政法院為客觀法規審查之必 要，原告提起本件訴訟，實有起訴程序不合法且無從補正， 起訴欠缺權利保護必要。
㈡、原告認為系爭主要計畫與系爭細部計畫違反農田水利法第23 條第4項云云，顯有誤解：
依甲證1附錄二「宜蘭縣蘇澳鎮慶安段自辦市地重劃區」核 定函所附宜蘭縣蘇澳鎮慶安段自辦市地重劃區重劃計畫書第 7頁可知，按平均地權條例第60條第1項規定抵充之公有土地 中，並無為原告經管之土地，應無違反農田水利法第23條第 4項之問題。系爭細部計畫將系爭土地之土地使用分區從「 溝渠兼道路用地變更為溝渠用地」，並坐落於園道用地範圍 內，此舉毋寧僅係依被告宜蘭縣政府之規劃構想，將使用分 區之調整。按農田水利法第23條第1至4項規定可知，農田水 利法施行後，農田水利會之資產不得用於平均地權條例第60 條第1項所稱之「抵充」，但仍可以依照平均地權條例第60 條第2項為「優先指配」，原告所管理之土地非屬排水用之 公共設施用地，而應非平均地權條例第60條第1項規定應由 重劃區內土地所有權人共同負擔之公共設施用地。而為非共 同負擔之公共設施用地，則被告宜蘭縣政府按平均地權條例 第60條第2項規定予以優先指配乃於法有據，亦無違農田水 利法第23條第4項僅限不得依據平均地權條例第60條第1項規 定抵充之規範，則自無原告所指之違法。原告行政訴訟準備 書（二）狀二、（四）、頁4處之提及之公式，依平均地權 條例第60條第1項規定抵充者之面積為「36,569.18」平方公 尺。而依平均地權條例第60條第2項優先指配者之面積為「1 6,561」平方公尺，即所謂「重劃前已取得之公共設施用地 按原位置原面積分配之土地面積」，則此應為「優先指配」 而與平均地權條例第60條第1項所稱之「抵充」何干?原告上 開此等公式之說明，亦明揭原告誤將平權條例第60條第1項 規定之「抵充」與同條例第2項規定之「優先指配」視為同 一，而據指摘違反農田水利法第23條第4項，則其主張顯有 違誤，自不可採。被告宜蘭縣政府上開依據平權條例第60條 第2項規定所為之優先指配，實則亦應合於都市計畫法第42 條第2項規定所稱「前項各款公共設施用地應儘先利用適當
之公有土地。」之規範意旨。
㈢、原告稱被告之都市計畫委員會審議系爭主要計畫、細部計畫 違反不當聯結禁止原則云云……顯有誤解：
系爭計畫依規劃構想及宜蘭縣都市計畫委員會意見劃設一定 範圍溝渠用地係基於計畫高權之權限分派，且計畫擬定過程 尚循都市計畫法等相關規定，依法辦理公開展覽、受理陳情 、審議、層報核定及發布實施等事項，並報請內政部同意備 查在案。被告都市計畫委員會第201次會議決議(略以)「1. 考量馬賽大排下游仍有農田灌溉需求，配合農業水利會業務 需求，爰配合規劃溝渠用地。惟溝渠用地寬度倘依農田水利 會意見僅分別留設3公尺及1公尺，勢必造成U型溝設計，與本 計畫打造韌性城市與形塑優質水岸景觀之構想不符……，故溝 渠用地仍應維持11公尺及6公尺寬，以涵蓋溝渠兩側護岸， 塑造良好水岸環境。2.變更理由應敘明該溝渠用地係依農田 水利會灌溉排水使用需求而劃設，俾利未來市地重劃據以執 行指配作業。」(同乙證1)。是以，該溝渠用地寬度及範圍 係宜蘭縣都市計畫委員會基於塑造良好水岸環境之計畫目標 並兼顧農田水利會相關需求決議劃設，即所為之行為與追求 之目的，有合理之聯結關係，並經被告循都市計畫法定程序 公告，實係有考量計畫內各用地之劃設需求及專業考量，而 非如原告所述有違反不當聯結禁止原則。被告宜蘭縣政府所 為進行土地之分配與設計時，應有一定行政裁量及兼顧整體 規劃利益以及參與重劃土地所有權人全體之利益，自無原告 所指違反不當連結禁止原則之情形。被告所為優先指配並未 違反內政部73年7月2日內地字第239866號函、109年12月1日 台內地字1090065941號函等語。
㈣、聲明：駁回原告之訴。
六、得心證之理由
前開事實概要欄所載事實，除後述爭點外，有系爭主要計畫 （內政部原處分卷第1-109頁）、內政部110年9月22日函（ 內政部原處分卷第111頁）、宜蘭縣政府110年9月28日府建 都字第1100156417B號公告（內政部原處分卷第113頁）、系 爭細部計畫（本院卷二第7-629頁）、宜蘭縣政府110年9月2 8日府建都字第1100156417D號公告（本院卷二第5頁）、原 告之行政訴訟起訴狀（本院卷一第9-19頁）等在卷可證，足 以認定為真實。本件主要爭點為：㈠、原告是否具原告適格 ？㈡、系爭主要計畫、系爭細部計畫是否有違法而直接損害 、因適用而損害或在可預見之時間內將損害原告之權利或法 律上利益？
㈠、原告具有提起本件訴訟之原告適格
１、行政訴訟法第237條之18第1項規定：「人民、地方自治團體 或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違 法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害 其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之 行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求 宣告該都市計畫無效。」參照司法院編印行政訴訟都市計畫 審查程序制度研究修正資料彙編㈡（第5-208至5-230頁）關 於原告適格之討論過程，在行政訴訟規範審查制度研究修正 委員會107年5月25日第5次會議，當時會議主席林錫堯提及 「人民、地方自治團體或其他公法人」排除機關，與德國法 不同，文字用語是否已盡周延？等語，吳東都委員（時任最 高行政法院庭長，現任最高行政法院院長）表示「這個問題 在行政訴訟法第4條、第5條也會發生，實務上機關立於與人 民同一地位的話也包含在『人民』內，這還可以解決。」，楊 惠欽委員（時任高雄高等行政法院院長，現任司法院大法官 ）表示「另一個問題，原告部分現在是要併列人民、地方自 治團體及其他公法人嗎？因為行政訴訟法第4條只有規定人 民，實務操作上其實都包含地方自治團體與其他公法人在內 ，只要其是本於人民地位而受處分，這邊特別列出，會不會 讓人質疑同一部法律為不同規定，其意義為何？」林明昕委 員（臺灣大學法律系教授）亦表示「我的想法與楊委員惠欽 一樣，贊成全部用人民就好。我當時擬定條文用地方自治團 體與公法人，只是避免大家不知道，所以特別提出。條文可 依照行政訴訟法第4條僅規定人民，用解釋方式包含地方自 治團體與公法人，立法說明中也可加以說明。」其餘討論則 聚焦於地方自治團體在何種範圍內可以作為原告適格。對照 本條立法理由相關部分略以：「原告資格：人民、地方自治 團體或其他公法人。本項將『地方自治團體或其他公法人』列 為原告資格，乃因其自治權有被侵害之可能。」可知本條所 規定人民、地方自治團體或其他公法人，應與行政訴訟法第 4條僅規定人民為同一解釋，包括行政機關立於與人民同一 之地位時得作為原告提起行政訴訟，至於特別將地方自治團 體或其他公法人予以並列規定只具有例舉效果，並無因此有 意限制或變更行政訴訟實務上對於原告適格之一貫見解。此 外，在行政訴訟法第237條之24第1項規定：「都市計畫審查 程序事件，高等行政法院認為具利害關係之第三人有輔助一 造之必要者，得命其參加訴訟。有利害關係之第三人亦得聲 請參加。」其立法理由略以「二、原告提起都市計畫審查訴 訟，法院如以判決駁回原告之訴，其判決雖僅於當事人間發 生拘束力，但為維護前條以外具法律上利害關係之第三人之
權益，並使法院更了解都市計畫所涉之利益狀態，於判決前 得為更周延之思慮，以符客觀訴訟之性質，爰為第一項規定 ，使法院就個案情形認有必要由該第三人輔助原告時，得依 職權命其參加訴訟。並為同項後段規定，使第三人有聲請參 加訴訟之機會。前述具利害關係之第三人應包括機關代表國 家或地方政府權利主體地位，立於與人民同一之地位而受都 市計畫影響之情形，併此敘明。」明確提到具利害關係而參 加訴訟之第三人包括立於與人民同一之地位而受都市計畫影 響之行政機關在內，兩相對照可知原告及輔助原告之參加人 都應該包括立於與人民同一地位之行政機關在內，始符合都 市計畫訴訟性質與我國實務向來見解。學者亦認為「本條僅 使用『人民』之文字，而不使用『自然人或法人行政機關』（如 德國行政法院法47II規定參照），其目的在於放寬原告適格 ，不限於『自然人』與『法人』兩者，而解釋上似應包括『非法 人團體』之組織在內，例如：未登記之祭祀公業或神明會、 公寓大廈管理委員會或市場管理自治會，以使得權利受損者 或受有損害之虞者，均得以原告身分提起本案之訴訟，而享 有訴訟權能（Klagebefugnis）。」（參照翁岳生主編，張 登科、許宗力副主編，行政訴訟法逐條釋義，第687頁，202 1年10月3版1刷），綜合上述法條規定、立法理由、立法過