高雄高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第二庭
112年度地訴字第54號
113年11月21日言詞辯論終結
原 告 林宜榮
裘秀慧
被 告 臺東縣政府
代 表 人 饒慶鈴
訴訟代理人 陳憶媚
徐珩
上列當事人間中低收入老人生活津貼事件，原告不服衛生福利部
112年12月5日衛部法字第1123161138號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第 111條第1項定有明文。本件起訴狀送達後，原告2人於民國1 13年4月22日、113年8月27日分別具狀(見本院卷第127至128 頁、第266-1至266-43頁）追加訴之聲明:「原處分撤銷。被 告應給付原告丁○○新臺幣（下同）233元。被告應給付原告 甲○○27,160元及如附表所示之利息」、「原處分撤銷。被告 應自民國113年1月起至12月止每月5日，給付原告丁○○8,329 元及自各應給付日起至給付日止，按年息百分之5計算之遲 延利息。被告應給付原告甲○○8,329元及自各應給付日起至 給付日止，按年息百分之5計算之遲延利息。」惟上開追加 之訴之聲明，事涉原告2人不服被告核定原告2人於110年度 、113年度中低收入老人生活津貼給付事項，與本案相較為 不同年度之生活津貼給付事件，不僅訴之聲明及訴訟標的不 同，證據資料亦非全部共通，有延滯訴訟之餘，經本院於言 詞辯論期日闡明上旨，認為礙難同意原告2人上開二次追加 訴訟後，原告2人當庭以言詞表示撤回上開二次訴之聲明之 追加，即時生撤回追加之效力。原告於113年11月26日雖再 具狀聲請併予審理云云（見本院卷第285頁），惟上開訴之 追加不符行政訴法第111條第3項所定得追加訴訟之要件，且 係於言詞辯論終結後所為，程序上顯不合法，本院除另行裁
定駁回追加訴訟外，於本案自無從予以審理，併予敘明。二、爭訟概要：
原告甲○○、丁○○前經臺東市公所初審查認符合112年度中低 收入老人生活津貼發給資格(達最低生活費1.5倍以上，未超 過2.5倍，未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍） ，報經被告複審，並經被告以112年4月18日府社救字第1100 78220號函核定(下稱原處分)。原告2人提出申復，經被告以 112年5月4日府社救字第1120085208號函認其全戶應列計人 口共6人(含原告2人、林咨妤〈原告2人之女，未婚〉、林易儒 〈原告2人之子〉、林思嘉〈林易儒之妻〉、林柏澄〈林易儒之子 〉），審查後維持原核定結果，並自112年1月起核予原告2人 每人每月新臺幣（下同）3,879元。原告2人不服，提起訴願 ，經衛生福利部於112年12月5日以衛部法字第1123161138號 訴願決定書(下稱訴願決定)駁回訴願。原告2人不服，遂提 起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈原處分依111年1月1日修正施行之前中低收入老人生活津貼發 給辦法(下稱「修正前」津貼發給辦法)第7條、第8條規定( 子婦扶養義務之順序跨越三個順序成為第二順序，並脫漏「 出嫁女兒」），計算原告全家人口為6人，原告主張應依老 人福利法施行細則第4條及民法第1115條、第1116條規定， 計算原告全家人口為8人（即原告2人、原告2人之1子、2女 及內外孫3人）。至被告依111年1月1日施行之中低收入老人 生活津貼發給辦法(下稱「修正後」津貼發給辦法)規定，計 算原告全家人口為5人，原告主張應依老人福利法施行細則 第4條及民法第1115條、第1116條規定，計算原告全家人口 為8人（原告2人、原告2人之1子、2女及內外孫3人，被告脫 漏「出嫁女兒」及其所生之2子）。
⒉被告應依「修正後」津貼發給辦法第3條第2項規定依較有利 原告之規定核定，原處分不論是依「修正前」津貼發給辦法 或「修正後」津貼發給辦法規定，原告全家人口均為8人， 只要未按民法第1115條、第1116條規定之順序，舉凡扶養義 務之順序跨越或順序脫漏均皆違法、違憲無效。 ⒊原告2人長女林元元及其二子戶政記事均已顯示除戶(出境國 外)扣除不予計入，然原告2人之次女林咨妤同屬除戶(出境 國外)，且均入籍成為澳洲國民，被告未能為相同之審定， 均應依事實予以扣除更正，以符行政程序法第6條之規定。 被告未善盡調查義務，應負損害賠償責任。
⒋依「修正後」津貼發給辦法規定，原告2人之長女林元元生有
2子，應優先於原告2人，列入本案中計算受扶養人。依老人 福利法施行細則第4條及民法第1115條，林元元其法定扶養 義務人，應同原告2人之長子林易儒一樣，將其第一順序直 系血親卑親屬優先列入併計，以符法秩序安定性與一致性， 被告濫權未依法行政，應負損害賠償責任。
⒌社會救助法第1條規定：「為照顧低收入戶、中低收入戶及救 助遭受急難或災害者，並協助其目立，特制定本法。」老人 福利法第1條規定：「為維護老人尊嚴與健康，延緩老人失 能，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利，特制定 本法。」同法第12條規定：「中低收入老人未接受收容安置 者，得申請發給生活津貼。」由上開二法第1條比較，可知 其「照顧低收人戶、中低收人戶」、「維護老人尊嚴與健康 」意旨本質上完全不同，中低收入老人生活津貼發給辦法第 3條不能便宜行政混用，原告2人非屬「低收入戶、中低收入 戶」，被告濫權違法誤用法律，應負損害賠償責任。 ⒍「修正後」津貼發給辦法第3條第1項規定：「前條第一項第 二款家庭總收入及財產，其應計算人口範圍及計算方式，準 用社會救助法第五條、第五條之一、第五條之三相關規定。 」但辦法準用規定不能僭越規範及法律，法律間準用其他法 律之規定，應於該法律內明文規定之，以辦法準用規定無效 。
㈡聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應依原告丁○○聲請作成自112 年1 月起至112 年12月， 每月25日給付原告丁○○34,920元，及自各當月25日起至給付 日止，按週年利率百分之5 計算之利息之行政處分。 ⒊被告應依原告甲○○聲請作成自民國112 年1 月起至112 年12 月，每月25日給付原告甲○○34,920元，及自各當月25日起至 給付日止，按週年利率百分之5 計算之利息之行政處分。四、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈依「修正後」津貼發給辦法第3條第2項規定，原告2人於中低 收入老人生活津貼發給辦法111年1月1日修行施行前已領有 中低收入老人生活津貼，且資格未曾中斷，因修正施行前之 有利，故依「修正前」津貼發給辦法第7條及第8條規定計算 家庭人口範圍。
⒉按原告2人全戶列計6人，每月家庭總收入計138,910元，平均 每人每月收入23,152元，符合「修正後」津貼發給辦法第5 條第1項規定：「本津貼每月每人發給之基準如下：二、達 最低收活費一點五倍以上（依112年度臺灣省地區低收最低
生活費14,230元，其1.5倍即為21,345元），未超過二點五 倍（即35,575元），且未超過臺灣地區平均每人每月消費支 出之一點五倍者（即35,270元）：新臺幣三千八百七十九元 。」，核列期間每月發給原告2人3,879元，洵屬有據。 ⒊本件認定原告2人全家人口計算範圍已善盡調查義務，並就原 告2人之有利、不利情事均予注意，並予擇優核算，詳如下 表，原處分確屬適法有據等語:
全家人口計算範圍依據法源 列計人口 審核標準 核定結果(平均所得） 符合 「修正前」津貼發給辦法第7條及第8條 甲○○、丁○○、林咨妤、林易儒、林思嘉及林柏澄等6人 ⑴未達最低生活費1.5倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出1.5倍者：新臺幣7,759元。 ⑵達最低生活費1.5倍以上，未超過2.5倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出1.5倍者：新臺幣3,879元。 ⑴全家每月總收入：138,910元。 ⑵平均每人每月收入：23,152元。 因家戶平均所得「達最低生活費1.5倍以上，未超過2.5倍」，故每人每月依規發給3,879元 「修正後」津貼發給辦法第3條、社會救助法第5條 甲○○、丁○○、林咨妤、林易儒、林元元等5人 ⑴全家每月總收入：124,932元。 ⑵平均每人每月收入：24,986元。 ㈡聲明：原告之訴駁回。
五、爭點︰
被告以原處分核定原告自112年1月起核予原告2人每人每月3 ,879元，是否適法？
六、本院之判斷：
㈠應適用之法令：
⒈老人福利法
第12條第1項及第3項：「中低收入老人未接受收容安置者， 得申請發給生活津貼。」、「前二項津貼請領資格、條件、 程序、金額及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之， 並不得有設籍時間之限制；申請應檢附之文件、審核作業等 事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」 ⒉「修正前」津貼發給辦法
⑴第2條第1項：「符合下列各款規定之老人，得申請發給生活 津貼（以下簡稱本津貼）：一、年滿六十五歲，並實際居住 於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近一年居住國內超 過一百八十三日。二、未接受政府公費收容安置。三、家庭 總收入按全家人口平均分配，每人每月未超過中央主管機關 或直轄市主管機關當年公布最低生活費標準之二點五倍，且 未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之一點五倍。四、全 家人口存款本金、投資及有價證券按面額計算之合計金額未 超過一定數額。五、全家人口所有之土地或房屋未逾越合理 之居住空間。六、未入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。前項 第三款所定申請本津貼之標準，如遇有特殊情形者，得由直 轄市、縣（市）主管機關報請中央主管機關專案核定。」 ⑵第3條：「前條第一項第四款所定一定數額，由直轄市、縣（ 市）主管機關依下列方式計算：一、全家人口存款本金、投 資及有價證券按面額計算之合計金額未超過一人時為新臺幣 二百五十萬元。二、每增加一人，增加新臺幣二十五萬元。 」
⑶第5條：「申請發給本津貼者，應檢附相關證明文件，向戶籍 所在地之鄉（鎮、市、區）公所以書面提出申請。申請人之
各類所得及財產資料，由鄉（鎮、市、區）公所統一造冊， 分別函請國稅局及稅捐稽徵單位提供最近一年度資料。鄉（ 鎮、市、區）公所受理申請後，應依本辦法規定，儘速完成 調查及初審，並報經直轄市、縣（市）主管機關核定。」 ⑷第7條：「本辦法所稱家庭總收入，指全家人口之工作收入、 軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公 營事業人員月退休（職）金、存款利息、不動產收益及其他 收入之總額。所稱全家人口，其應計算人口範圍包括下列人 員：一、申請人及其配偶。二、負有扶養義務之子女及其配 偶。三、前款之人所扶養之無工作能力子女。四、無第二款 之人，以實際負擔扶養義務之孫子女。五、前四款以外，認 列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」 ⑸第8條：「（第1項）有下列情形之一者，不列入前條全家人 口應計算範圍：一、無共同生活事實之出嫁女兒或子為他人 贅夫者及其配偶、子女。二、無共同生活事實之已喪偶之媳 、贅婿及其子女。三、不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶 或大陸地區配偶。四、應徵（召）集入營服兵役或替代役現 役。五、在學領有公費。六、入獄服刑、因案羈押或依法拘 禁。七、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達六個月以上 。（第2項）前項人員符合前條第五款情形者，仍列入全家 人口應計算範圍。」
⒊「修正後」津貼發給辦法
第3條：「（第1項）前條第一項第二款家庭總收入及財產， 其應計算人口範圍及計算方式，準用社會救助法第五條、第 五條之一、第五條之三相關規定。（第2項）本辦法中華民 國一百十一年一月一日修正施行前已領取本津貼，且資格未 曾中斷者，全家人口應列入及不列入應計算人口之範圍，修 正施行前之規定較有利者，依原規定辦理。」
⒋社會救助法
第5條第1項至第3項：「（第1項）第四條第一項及前條所定 家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一 、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活 之其他直系血親。四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親 屬免稅額之納稅義務人。（第2項）前項之申請人，應由同 一戶籍具行為能力之人代表之。但情形特殊，經直轄市、縣 （市）主管機關同意者，不在此限。（第3項）第一項各款 人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：一、尚未 設有戶籍之非本國籍配偶或大陸地區配偶。二、未共同生活 且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。三、未 共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、未與
單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負 擔其對未成年子女權利義務之父或母。五、應徵集召集入營 服兵役或替代役現役。六、在學領有公費。七、入獄服刑、 因案羈押或依法拘禁。八、失蹤，經向警察機關報案協尋未 獲，達六個月以上。九、因其他情形特殊，未履行扶養義務 ，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪 視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為 宜。」
㈡「中低收入老人生活津貼發給辦法」符合法律保留原則，原 處分適用「修正前」津貼發給辦法第7條、第8條亦無違誤： ⒈依司法院釋字第443號、第614號解釋意旨之層級化法律保留 原則體系，可知何種事項應以法律直接規範或得委由命令予 以規定，亦即所謂之規範密度，應視規範對象、內容或法益 本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。其中關於給付 行政措施，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆 。故行政機關訂定有關給付行政事項之命令或行政規則，除 有①限制人民之自由權利、②涉及公共利益或③實現人民基本 權利之保障等重大事項者，依「重要性理論」，原則上應有 法律或法律明確之授權為依據外，倘無上開①、②、③情形， 性質上非屬重大事項之給付行政措施之規範事項，究應對何 一群體、何種事項為給付、給付之種類、項目為何，行政機 關基於行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況， 財政收支情形，自應享有整體性考量之自由形成空間，難謂 與法律保留原則有違。
⒉老人福利法第12條第3 項既授權中央主管機關訂定有關中低 收入老人生活津貼請領資格、條件、程序、金額及其他相關 事項之辦法，則內政部依此授權之目的、範圍及內容，衡酌 國家資源之有限性及中低收入老人之家庭總收入、財產狀況 等情形，訂定家庭總收入、全家人口應計算範圍之認定標準 ，乃屬執行老人福利法認定中低收入老人之資格、條件及金 額等事項之技術性、細節性規定，並未逾越法律授權，符合 法律保留原則，自得予以援用。
⒊中低收入老人生活津貼發給辦法具有社會救助性質，參考民法親屬編互負扶養義務規定，及我國重視倫理及親屬相互支援之傳統而訂定，並非僅以民法規定為依據，則「修正前」津貼發給辦法第7條第2款規定，縱與民法第1115條、第1116條有關扶養義務之順序關係不相同，亦難謂有何違反法律之情事。又「修正前」津貼發給辦法第7條第2款規定列入負有扶養義務子女之配偶，並未區分女婿或子媳，未有違反男女平等之情形，且原告2人亦未敘明有何其他違反憲法第7條平等權之處，故難認有何牴觸憲法第7條之情事。再者，「修正前」津貼發給辦法就家庭總收入應計算人口範圍，於第7條第2款規定：「二、負有扶養義務之子女及其配偶。」將子女之配偶一併列入，無非係考量民法第1115條規定「直系血親卑親屬」為第1順序之扶養義務人，及第1116條之1規定「夫妻互負扶養之義務」，故將「配偶」增列於該款中，而此項規定，在社會救助法第5條所定家庭總收入應計算人口範圍，亦將「配偶」列入，均係以扶養義務為考量，有以致之。核其內容，並未逾越老人福利法第12條第3項授權之範圍，從而直轄市、縣(市)政府於其職掌範圍，就有關中低收入老人生活津貼之發給，自得作為適用之準據。是原告2人主張應依民法第1115條、第1116條認定全家人口應計算範圍及指「修正前」津貼發給辦法第7條第2款規定列入負有扶養義務子女之配偶，違反民法第1115條、第1116條及憲法第7條平等權等語，尚無可採。 ⒋原告2人經被告審核符合「修正後」津貼發給辦法第3條第2項「本辦法中華民國一百十一年一月一日修正施行前已領取本津貼，且資格未曾中斷者，全家人口應列入及不列入應計算人口之範圍，修正施行前之規定較有利者，依原規定辦理」之規定，且因「修正前」津貼發給辦法有關全家人口應列入及不列入應計算人口之範圍，對於原告2人較為有利，業如前述（參前述理由欄四、㈠、⒊），是被告依「修正後」津貼發給辦法第3條第2項規定，適用「修正前」津貼發給辦法第7條、第8條作成原處分並無違誤。 ㈢經查，兩造不爭執如爭訟概要欄所載之事實，並有原處分暨 核定名冊（見本院卷第89至93頁）、訴願決定書（見本院卷 第21至29頁）、112年度臺東縣臺東市申請調查表（見訴願 卷第71至73頁）、戶籍資料（見訴願卷第83至88頁）等在卷 可稽，此部分事實應堪認定。
㈣依「修正前」津貼發給辦法第7條、第8條，原告2人之全家人
口應為6人，較有利原告2人生活津貼之核定： ⒈原告2人之次女林咨妤與原告2人雖無共同生活事實，但為未 婚並負有扶養義務之子女，依「修正前」津貼發給辦法第7 條第2款，應列入全家人口應計算範圍；原告2人之子林易儒 、林易儒之配偶林思嘉係對原告2人負有扶養義務之子及其 配偶，而林柏澄係林易儒所扶養之無工作能力子女，依「修 正前」津貼發給辦法第7條第2款、第3款，均應列入全家人 口應計算範圍。
⒉原告2人之長女林元元於105年2月2日與訴外人游惟哲結婚， 原設籍高雄市○○區○○里00鄰○○街000號（呂正輝戶内），嗣 於112年4月13入境並於該月15日遷入高雄三民區千歲里9鄰 三民街241號（呂宜婷戶内）等情，有林元元戶籍資料在卷 可查（見訴願卷第88頁，本院卷第160至163頁）。林元元既 為與原告2人無共同生活事實之已出嫁女兒，丙○○、乙○○2人 則均為林元元之子，故依「修正前」津貼發給辦法第8條第1 項第1款，林元元及丙○○、乙○○2人均不列入全家人口應計算 範圍。
⒊原告2人之長女林元元與次女林咨妤雖均未與原告2人共同生 活，然林咨妤未婚，有其戶籍資料在卷可查（見本院卷第15 9頁），故林咨妤依「修正前」津貼發給辦法第7條第2款列 入全家人口應計算範圍，而林元元則因已婚而依「修正前」 津貼發給辦法第8條第1項第1款不列入全家人口應計算範圍 ，上開差異係因其2人有無婚姻關係致生不同，但此部分有 關給付行政之規範，如前所述（參前述理由欄四、㈡、⒈）， 應認內政部於87年6月3日訂定發布「中低收入老人生活津貼 發給辦法」時（斯時該辦法第7條第2款即規定「出嫁之女兒 」不予列入全家人口計算範圍），得基於行政之積極性、公 益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，享有整體 性考量之自由形成空間，且出嫁之女兒需扶養其配偶（民法 第1116條之1參照），甚有扶養其配偶父母之義務（民法第1 114條第2款參照，故「修正前」津貼發給辦法第7條第2款亦 將負有扶養義務之子女之配偶列入全家人口計算範圍），未 婚之女兒則無需負擔上述扶養義務，故基於「等者等之，不 等者不等之」之法理，「修正前」津貼發給辦法第7條第2款 及第8條第1項第1款，難認與平等原則有違。況111年1月1日 修正施行之「修正後」津貼發給辦法第3條、社會救助法第5 條亦已修正此部分差異，使一親等之直系血親，限縮為除未 共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬不列入外， 均計入全家人口計算範圍。而原處分係比較「修正前」、「 修正後」津貼發給辦法，適用對原告2人較為有利之「修正
前」津貼發給辦法（參前述理由欄四、㈠、⒊），自難據此認 原處分有何不當或違法。
㈤綜上所述，被告依「修正前」津貼發給辦法第7條及第8條規 定計算原告2人全家人口範圍為6人，並以原告2人最近一年 度之財稅資料，作成原告2人符合「1.5倍-2.5倍」中低收入 老人生活津貼資格核定之原處分，並無違法，訴願決定予以 維持，核無不合，原告2人仍執前詞訴請撤銷，為無理由， 應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必 要，一併說明。
八、結論︰原告之訴為無理由。
中 華 民 國 113 年 12 月 19 日 審判長法官 吳文婷
法官 顏珮珊
法官 李明鴻
以上正本與原本無異。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第3項、第4項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 113 年 12 月 19 日 書記官 吳 天