臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭
111年度訴字第752號
113年11月28日辯論終結
原 告 東森電視事業股份有限公司
代 表 人 林文淵(董事長)
訴訟代理人 林奕辰 律師
梁超迪 律師
何方婷 律師
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 陳崇樹（代理主任委員）
訴訟代理人 李元德 律師
邱瀚生
郭雅琳
上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國111
年4月20日通傳內容字第11148011160號函關於說明四之負擔及說
明五全部，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
被告機關代表人於起訴時為陳耀祥，訴訟繫屬中依序變更為 翁柏宗、陳崇樹，業據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（ 本院卷二第493頁及第699頁），核無不合，應予准許。二、事實概要：
緣原告於民國109年9月30日向被告提出所屬「東森新聞台」 評鑑申請，經「衛星廣播電視事業、境外衛星廣播電視事業 及他類頻道節目供應事業評鑑諮詢會議」（下稱諮詢會議） 審查並提出初審建議後，案經被告第952次、第980次及第98 2次委員會議審議，並請原告到會陳述意見後，被告乃於111 年4月6日第1009次委員會決議評鑑結果合格，嗣以111年4月 20日通傳內容字第11148011160號函（下稱原處分）通知原 告評鑑結果為合格，惟原處分說明四列有5項附加負擔，說 明五列有15項應執行事項。原告不服原處分說明四之附加負 擔㈠至㈤全部，以及原處分說明五之應執行事項㈠至全部，乃
提起本件行政訴訟。又原告執照有限期限至112年8月2日， 嗣於本件訴訟繫屬中，經被告於112年7月21日以通傳內容字 第11200049180號函（下稱112年許可換照函）核准換照。三、原告起訴主張及聲明：
㈠原告仍有提起本件訴訟之權利保護必要：
依最高行政法院104年度判字第146號判決意旨，原處分說明 四及說明五課予原告繼續性之作為或不作為義務，不因原告 曾一次履行而告消滅，亦不因被告作成112年許可換照函而 消滅，如原告嗣後不再履行，被告除得廢止原處分外，亦得 課予怠金要求原告履行，被告並未提出經委員會審核討論之 佐證資料，尚無從認定被告所稱其已確實停止或放棄原處分 說明四及說明五之規制力屬實，原告訴請撤銷原處分說明四 及說明五仍具權利保護必要。
㈡原處分為羈束處分，或為裁量處分但裁量縮減至零，應受行 政程序法第93條第1項後段規定之拘束：
⒈評鑑制度之法令依據、規範意旨、要件、效果等，與申設、 換照制度不同；依本院109年度訴字第690號判決意旨，評鑑 制度為換照之配套，係評鑑業者營運整體表現是否符合當初 申設目的，被告雖可藉評鑑為期中管制，但僅得在其認為業 者之營運不符既有營運計畫書之情況下命其改善，倘評鑑結 果為合格，即表示過去3年之整體表現符合申設目的，自不 得再行增列負擔，始不致影響業者對既有營運計畫之穩定運 作，亦符合結構管制不可密度過高而侵蝕廣電媒體表現自由 之立法管制原則。
⒉評鑑究屬羈束或裁量處分應以其法律效果是否存在裁量空間 及是否給予人民利益為斷；依衛星廣播電視事業及境外衛星 廣播電視事業評鑑審查辦法（下稱評鑑審查辦法）第9條、 第12條，行政機關就評鑑結果並無裁量空間，僅於評鑑分數 在60分以上時給予合格處分、未達60分時給予不合格處分， 不得額外添加負擔或要求改善。故被告對於營運計畫執行情 形是否符合營運計畫雖有判斷餘地，惟就評鑑結果並無裁量 權。且評鑑之結果僅合格或不合格，並未如申設或換照給予 人民特別利益，其性質與換照不同，僅係羈束處分。 ⒊縱認評鑑為裁量處分，惟被告已依評鑑審查辦法第9條規定， 針對原告過去3年營運計畫執行情況審酌所有應考慮事項， 已別無其他可斟酌事項，僅得給予評鑑合格結果；如欲就此 無裁量權之行政處分另設負擔，應受行政程序法第93條第1 項後段限制。原處分說明四之各項負擔及說明五之各項重點 審查項目實與評鑑合格處分之作成並無關連，而無為確保評 鑑合格處分法定要件之履行而以該要件為附款之必要，自不
得任意增設附款。原處分說明四之各項負擔及說明五之應執 行事項均違反行政程序法第93條第1項規定，應予撤銷。
㈢原處分將原告既有營運計畫所無之內容列作原處分之負擔， 於法有違：
依衛星廣播電視法(下稱衛廣法)第17條第1項、評鑑審查辦 法第2條第1項、第9條第1項，被告應對原告106年東森新聞 台許可換照時提出之營運計畫執行情形為審查，孰料被告屢 要求原告提出營運計畫所無之要求與承諾。依衛廣法第17條 規定，被告於申設許可時已行使其裁量權，同意原告依原營 運計劃書執行後續年度營運，該原營運計畫書即屬申設許可 處分之實質確定力範圍，被告亦應受其拘束，其後被告辦理 評鑑時，應以原營運計畫執行報告作為評鑑基準；原告於評 鑑程序中提出之資料僅係說明原營運計畫之執行情形，不得 視為營運計畫之變更申請；被告於原處分說明五中記載「旨 揭頻道相關補正資料及到會面談承諾事項均視為營運計畫之 一部分，應確實執行」，逕變更原告營運計畫之內容，與衛 廣法第15條規定之法定程序不符；原告並未申請營運計畫變 更，被告自不得以原處分說明五記載「均視為營運計畫之一 部分」逕行取代變更營運計畫之法定程序，不僅誤解衛廣法 第17條第1項規定意旨，其認定發生營運計畫變更亦無法律 依據，違反法律保留原則；尤有甚者，原告於評鑑時所提補 正資料及到會說明，並無被告所指承諾之情事，被告辯稱多 項負擔與審查項目係依原告補正資料、到會說明而增列云云 ，顯與事實不符。
㈣原處分說明五各項應執行事項已創設原告作為或不作為義務 ，具有規制力，即屬附負擔之附款，並非行政指導： 原處分說明五各項應執行事項均設定一定作為義務之負擔， 且不乏設有履行期限，具有規制效果，應屬負擔；被告雖稱 其為行政指導，卻不斷來函命原告於期限內履行各應執行事 項之作為義務，稱「未及時履行，將致生法令疑義」，原告 若拒絕辦理或配合，下次換照審查時極可能受被告不利處置 ，故原處分說明五顯係課予原告作為、容忍或不作為之義務 ，屬附負擔之附款，與不具法律拘束力之行政指導迥異。被 告辯稱未遵守原處分說明五不必然影響將來換照處分；惟原 處分說明五是否屬負擔，與人民倘違反此規制，後續行政機 關是否另外作成不利處分，係屬二事，況原告申請換照後， 被告先後以112年2月22日通傳內容決字第11248004460號函 、112年5月2日通傳內容決字第11248011260號函及112年6月 9日通傳內容決字笫11248014830號函命原告補正說明原處分
說明五執行情形，足見原告申請換照時確實受到規制，且可 能受不利處分，原處分說明五並非行政指導。
㈤原處分說明五之全部，包括其所附加之下次換照重點審查項 目，其內容未經決議，又無法補正，應予撤銷： 觀諸被告第1009次委員會議紀錄記載，其決議並無原處分說 明五所臚列15項下次換照重點審查項目，故原處分說明五及 所列之下次換照15項重點審查項目顯未由被告機關委員會作 成決定，違反國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織 法）第9條第1項及衛星廣播電視事業境外衛星廣播電視事業 及他類頻道節目供應事業申設換照諮詢會議審議規則(下稱 審議規則)第6條第3款規定，有重大明顯瑕疵，應予撤銷。 ㈥茲就原處分說明四負擔（一）至（五）說明如下： ⒈負擔（一）違反法律保留及法律明確性原則： 衛廣法並無明定衛星廣播電視事業應制定編輯室公約，負擔 （一）已增加法律所無之限制；再以，原告已按照原營運計 畫內容制定編輯室公約，負擔（一）要求將之納入勞動契約 條款，違反法律保留原則及法律明確性原則。被告辯稱添加 負擔（一）係為落實內部新聞自由云云，惟新聞自由係屬人 民對國家侵害得主張防禦之基本權，媒體經營者與勞動者間 衝突僅能由私法自治解決。原告已按既有營運計畫書承諾將 制定編輯室公約，該編輯室公約所保障內部新聞自由之內涵 已透過編輯代表共同協定之程序獲得保障。
⒉負擔（二）係基於錯誤之事實，且已侵害新聞媒體經營者之 財產權、營業自由、言論自由及新聞自由，違反法律保留原 則：
⑴原告於評鑑程序所提說明或補正資料僅係就評鑑項目之現 狀說明，未有申請變更營運計畫之意思，自不得據以認定 原告有變更營運計畫之意思或承諾。原告從未承諾於3個 月內設置6名專職編審，而係應被告要求，對「關鍵時刻 」增聘1名專責編審，非規劃或承諾「東森新聞台至少配 置6名專責編審」；且專職編審員額須視原告公司營運需 求而定，負擔（二）恣意限原告於文到3個月內完成此規 劃，違背或曲解原告真意，與事實不符，原處分負擔（二 ）所為之規制顯係基於錯誤事實，且違反衛廣法第15條規 定。
⑵是否違反衛廣法與專職編審人數多寡並無必然關係，編審 工作應著重專業及經驗之累積傳承，非以人數即可取勝， 被告僵化要求東森新聞台應有6位編審人數，即非允洽。 再者，評鑑是對評鑑期間營運計畫執行情形所為，被告自 承原告於110年至111年間因「關鍵時刻」之播出而遭被告
要求改善等情形，均非發生於本件評鑑期間，非本件評鑑 程序所得審酌，負擔（二）違反不當聯結禁止，要無可採 。
⑶負擔（二）侵害原告身為新聞媒體經營者之財產權及營業 自由，而屬侵害新聞自由：
原告原5位專責編審已足達成新聞編審流程及自律機制且 取得評鑑合格，被告於評鑑處分設此負擔洵無依據。專責 編審是否能獨立行使其職務、確保方式，乃新聞自律規範 機制功能正常發揮之前提，原告自律規範機制已依衛廣法 第22條第2項報被告備查，被告已藉由期中評鑑確認原告 營運整體表現符合既有營運計畫書、並無自律規範機制失 靈而給予合格處分，自不得再介入原告確保專責編審行使 職務獨立性之方式。
⒊負擔（三）增加原營運計畫所無之義務，且係基於錯誤事實 ，違反法律明確性原則，侵害原告新聞自由、言論自由，違 反法律保留原則：
⑴原告已按原營運計畫所訂自律機制進行自律組織之運作， 並獲得合格之評鑑結果，則評鑑處分自不得再以附款增加 原有營運計畫所無之要求。被告辯稱負擔（三）之規制內 容係依據原告於評鑑過程時承諾事項所為云云；惟被告所 提證據記載「委員們討論後同意會議紀錄得更詳實地記載 委員們的討論內容，但不逐字細載，亦不直接標示發言者 之個人身分，本台尊重委員們以上意見。」等語，並無原 處分所稱承諾事項，故負擔（三）係基於錯誤事實，應予 撤銷。
⑵原告到會陳述意見時，被告要求會議紀錄應表明個別委員 姓名及發言，有會議紀錄可稽，被告臨訟改稱僅需記載個 別委員發言，未要求記載個別委員姓名云云，足見負擔（ 三）規制內容有欠明確，致受規制對象無法立即知悉應遵 守內容為何，有違明確性原則。
⑶依衛廣法第22條及其立法理由，事業應建立自律規範機制 ，並定期向被告提出具體工作報告，該報告列為公開資訊 ；被告藉由公權力規制，要求原告自律委員會之會議紀錄 「應逐字或詳細記載」，此規制內容違反法律保留及明確 性原則；況須受到人民監督之政府資訊尚且無須逐字或詳 細記載（政府資訊公開法第7條參照），審視被告第1009 次委員會議紀錄，亦無逐字或詳細記載個別委員之發言， 顯見逐字或詳細記載後揭露，有礙與會者暢所欲言之議事 功能，存在實行之困難。
⑷再依本院109年度全字第43號裁定意旨，政府對新聞媒體之
管制手段原則上應採結構性管制，不涉及言論或表意內容 之管制措施；原告規劃之自律內控制度，包括倫理委員會 組織章程與運作情況等，均屬原告自主提報之規劃與內容 ，被告應予尊重，不得介入干涉或指定運作情況。被告增 加原告自律內控制度所無之規劃與內容，已非屬結構性管 制手段，而高度介入原告之自律內控機制，違背衛廣法尊 重媒體自律先行之立法意旨。
⑸原告新聞自律委員會係為獨立受理視聽眾有關播送內容正 確、平衡及品味之申訴所設，為使委員能自由表達意見， 自不應以個別委員之身分逐字記載發言內容並公告，否則 將產生寒蟬效應，最終導致自律委員會無法忠實受理視聽 眾申訴、侵害個別委員言論自由，而使新聞媒體自律規範 機制失靈，侵害原告新聞自由。
⒋負擔（四）逾越衛廣法第22條規定範圍，增加人民法律所無 之義務，違反法律保留原則：
由衛廣法第22條及其立法理由可知，原告自律委員會應受理 之申訴範圍僅限於「有關播送內容正確、平衡、品味」之申 訴，且公開之標的為「具體工作報告」；負擔四要求原告每 季公布東森新聞台受理觀眾申訴之處理情形及回覆報告，其 範圍係針對觀眾對於頻道內容之申訴，已超過衛廣法第22條 第1項「正確、平衡、品味」之範圍，亦逾「具體工作報告 」之範疇，顯逾越法律規定意旨；蓋部分民眾申訴之內容係 針對原告所屬電視台主持人、記者、員工或新聞事件當事人 之個人隱私事項，或申訴內容與原告電視台營運事務無涉； 負擔（四）未區別申訴事項為何，一昧要求原告將申訴項目 全數刊載於官網，將使原告有違法之虞。且負擔（四）係要 求原告將原告已有之公告「再為獨立公告」，已增加法律所 無之義務，仍有違法律保留原則。
⒌被告於評鑑時已審認原告確有落實自律規範，並予評鑑合格 ，即無命限期改正之法律授權，自無「為確保行政處分法定 要件之履行」之情況；負擔（五）違反行政程序法第93條第 1項後段規定，已如前述，茲不贅述。
⒍原處分說明四所列各項負擔，均未見被告適用於其他頻道， 有違平等原則；以負擔（二）為例，有關專職編審人數，其 他新聞頻道如民視、TVBS、三立等，於評鑑期間之違規次數 較原告多，但渠等之評鑑合格處分僅要求設置專職編審2-5 人，被告卻要求違規較少的東森新聞台配置專責編審至少6 位，而未能具體說明差別待遇之理由，顯有違平等原則。原 處分說明四所為各項負擔，均未見被告一體適用於其他頻道 ，復未能說明差別待遇之理由，有違平等原則，應予撤銷。
㈦茲就原處分說明五各項重點審查項目說明如下： ⒈被告就其他頻道換照或評鑑，並未對各頻道一體為本件重點 審查項目相同之要求，有違平等原則。
⒉審查項目（一）已逾越被告法律權限，且有違法律保留原則 、不當聯結禁止原則：
⑴勞動契約之基本構成要件及其他勞動條件相關項目非屬被 告職權，被告要求制定基本勞動條件，已逾越其法律權限 。被告辯稱原告於評鑑期間有4次違反勞動法令情形，涉 及原告營運計畫之執行及經營，為避免原告透過影響新聞 工作者勞動權益進而影響內部新聞自由形成，故命原告提 出平均薪資云云。惟前述4次違反勞動法令紀錄業經主管 機關處理結案，與營運計畫之執行、內部新聞自由無涉， 審查項目（一）命原告就業經主管機關結案之勞動違規案 件再為檢討改進，已逾越被告法律權限；審查項目（一） 命原告提出非主管人員之平均薪資，包括與新聞編採無涉 之人員，惟勞動契約之基本構成要件及其他勞動條件相關 項目非屬被告職權，薪資水平更屬公司營業秘密及員工個 人隱私，被告要求制定基本勞動條件事項已逾越其法律權 限，被告要求原告報送「並新聞及其他新聞性節目非主管 人員平均薪資」，欠缺法律依據，有違法律保留原則。 ⑵原告經被告評鑑審查合格，且原告並無須向被告提報非主 管人員平均薪資之事由。審查項目（一）「手段」與本次 評鑑「目的」並無合理關聯，亦非審查辦法第11條第1項 明定之審查項目，審查項目（一）違反不當聯結原則。 ⒊審查項目（二）要求原告秉持多元原則製播節目，惟多元原 則標準為何未見具體說明，有違明確性原則。
⒋審查項目（三）侵害原告表現自由、新聞自由與營業自由， 違反法律保留原則：
⑴審查項目（三）要求原告「每週製播台語、客語節目至少 半小時」，其規制在時間及履行內容上具體、特定，應屬 負擔而非行政指導。
⑵依國家語言發展法第13條，僅政府捐助從事傳播之財團法 人（如公共電視台）始有提供國家語言多元服務之義務， 原告並不屬之，被告以審查項目（三）施以法律所無之限 制，實限制原告營運及新聞自由，有違法律保留原則。 ⑶原告之營運計畫中並未載明製播台語、客語節目，未來亦 無此項規劃，被告逕要求原告製播台語、客語節目，已違 反原告營運計畫所載內容，高度介入原告內容規劃與新聞 製播，已屬「涉及言論或表意內容的管制措施」，非屬結 構性管制手段，不僅無法律依據而違反法律保留原則，亦
實際侵害原告之新聞自由與營業自由甚鉅。
⒌審查項目（四）違反明確性原則：
審查項目（四）要求原告提出事實查證、公平原則、編業分 離之執行措施中，須含如何避免政媒不分相關規範。惟被告 核准東森新聞台原營運計畫時，並未有「避免政媒不分」之 要求，且所稱「政媒不分」所指為何，未見具體說明，原告 無從知悉被告具體要求為何，遑論擬定執行措施，審查項目 （四）顯有違明確性原則。
⒍審查項目（五）逾越法律規定，其中「節目主持人」部分增 加原告額外義務，違反比例原則、法律保留原則： ⑴衛廣法第22條及中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會 新聞自律執行綱要（下稱衛廣公會自律執行綱要）參、分 則十五等規定，並未就自律規範中涉己事務之範圍為明確 之規定，亦未授權被告針對涉己事務之範圍自為認定，審 查項目（五）要求原告涉己事務範圍應增加節目主持人乙 節，已逾越法律權限，亦有違自律之精神與原則。 ⑵原告於自訂之自律規範中已將自身公司、公司相關企業、 負責人、主要股東、所屬員工（其中已包含有員工身分之 節目主持人）等與原告有密切法律關係之人納入涉己範圍 ，但不包含不具備員工身分之節目主持人。原告與不具備 員工身分之節目主持人之關係，和原告與其他節目來賓之 關係類似，且節目主持人多僅為串場及調控節目節奏，其 他節目來賓反係新聞內容之實際討論者，故被告僅以稱謂 或辯稱節目主持人常為報導涉己事務時之實際報導者，認 應將節目主持人納入涉己新聞處理原則規範範圍，未能說 明何以不具備員工身分之節目主持人亦應屬涉己事之規範 範圍，無限擴張涉己定義，有違比例原則。
⑶原告之自律規範為原告自主規劃訂定，衛廣法未授權被告 得干涉或指定修正原告之自律規範。審查事項（五）已違 反法律保留原則。
⒎審查項目（六）命原告於片尾加註文字，已限制原告表現自 由，違反法律保留原則：
依釋字第577號解釋意旨，人民雖有遵循法令之義務，但有 消極不表意之自由，審查項目（六）已限制原告之表意自由 ，有違法律保留。被告雖稱審查項目（六）僅係促請原告將 已依法採取之措施於片尾加註提醒觀眾，並未額外增加原告 義務云云；然「片尾加註」本身即是增加原告額外之義務， 且已限制原告之表現自由，違反法律保留原則，應予撤銷。 ⒏審查項目（七）命原告制定網路新聞自律原則，逾越被告權 限且違反法律保留：
審查項目（七）規制內容已使原告負具體特定作為義務，顯 非行政指導。再以，衛廣法適用之範圍限衛星廣播電視，原 告製播影片於網路或新媒體播送，並非利用衛星頻道，被告 就此應無管轄權限。衛廣法未規定衛星廣播電視事業兼營網 路與新媒體內容時，應將該內容視為衛星廣播電視節目之延 伸，該網路及新媒體內容即不受衛廣法監理，審查項目（七 ）強加衛廣法之限制於原告網路或新媒體製播之影音節目， 增加法律所無之限制，違反法律保留原則。
⒐審查項目（八）命原告對經營階層授課，此規制內容出於錯 誤事實認定，欠缺合理理由，違反法律保留原則： ⑴審查項目（八）命原告將經營階層納入教育訓練課程學員 範圍，其規制內容使原告負有具體特定之作為義務，已屬 負擔，並非僅行政指導。原告於評鑑時所提教育訓練課程 規劃，上課成員為全體記者、編輯、節目製作人員，不含 經營階層，審查項目（八）規制內容係出於錯誤事實認定 。況依衛廣法第22條規定，自律規範機制並不包含「教育 訓練課程應對經營階層授課」，且原告之自律規範機制僅 須報請被告備查，被告並無指定原告規劃特定教育訓練之 權。
⑵審查項目（十四）命原告董監事不得參與新聞部、東森新 聞台及東森財經新聞台之會議，將經營階層排除於新聞製 播領域之外，卻又於審查項目（八）要求原告應聘請外部 講師針對新聞製播所須遵循之事實查證、公平原則等分別 對經營階層授課，其規制內容矛盾；經營階層既被排除於 新聞製播之外，審查項目（八）要求教育訓練課程應對經 營階層授課即欠缺合理理由。
⒑審查項目（九）命原告公開參與政府標案資訊，逾越法律權 限，違反法律保留及比例原則：
審查項目（九）命原告於每年6月30日前將參與政府標案資 訊公開，其規制時間及內容已使原告負具體特定作為義務， 已屬負擔，非僅行政指導。原告參與政府採購案均依政府採 購法及合約執行，依合約負有保密之責，且有關政府採購案 均已由政府機關依法公告於政府電子採購網，故審查項目（ 九）所欲達成「為使閱聽大眾辨認節目內容有無涉及政府購 案」之目的，已有其他法規明定之方法可以達成，審查項目 （九）違反比例原則。況衛星廣播電視事業參與政府標案， 均受政府採購法、預算法等相關限制，該等法規均未要求衛 星廣播電視事業應將參與政府標案資訊公布，審查項目（九 ）違反法律保留原則。
⒒審查項目（十）有違明確性原則：
被告辯稱審查項目（十）係依據原告評鑑時之說明而促使原 告持續維持頻道區隔云云；然東森新聞台與原告所營其他頻 道之內容向來均有明顯區隔，從未有區隔不清之情事，觀眾 亦均能清楚分辨；且何謂有所區隔、其標準、內容皆未具體 說明，審查項目（十）規制內容有違明確性原則，應予撤銷 。
⒓審查項目（十一）「依到會陳述及補正資料，於111年底前， 每週多元節目製播比例提升為1小時」非屬行政程序法第93 條第1項行政處分法定要件之履行事項，侵害原告之節目自 主權，有違法律保留原則、明確性原則及不當聯結禁止原則 ：
⑴原告雖於評鑑補正資料時提及規劃每周多元節目製播比例 提升1倍，從半小時至一小時，惟該陳述之重點僅係表明 原告已履行營運計畫之內容，審查項目（十一）卻將原告 優於營運計畫之執行情況，轉換為營運計畫之義務，並限 期原告於111年底前完成此規劃，明顯違背或曲解原告真 意，依錯誤事實作出違法規制內容，且未經原告申請即違 法變更原告之營運計畫。
⑵再以，衛廣法相關法規均無「提升每周多元節目製播比例 為1小時」之規定，被告究竟依據何項法律規定，及以何 種行政目的為此等要求，均未見說明。審查項目（十一） 已同時侵害原告之節目自主權（表現自由）並對原告節目 製播內容有所干涉，已屬涉及言論或表意內容的管制措施 ，非結構性管制手段，不僅違反法律保留原則，亦實際侵 害原告之新聞自由與營業自由；且何為「多元節目」？為 何製播比例為須1小時？期限為何係111年底前？原處分均 無說明，有違明確性原則。
⒔審查項目（十二）侵害原告新聞自由，且有違法律保留原則 及行政行為內容明確性原則：
⑴原告之營運計畫對於節目製播已有明確說明，並已實際執 行製播，符合營運計畫所載內容，原告於評鑑程序中說明 新聞專題及深度報導製播執行情形，僅係說明原告已符合 營運計畫所載內容，孰料被告卻於評鑑程序中不斷來函要 求原告就「評鑑期間以外」之項目為說明，甚至將之轉換 為原告之營運計畫內容，增加為原告之義務，要求原告執 行原營運計畫所無之內容，並作為原告下次換照之重點審 查項目，屬未經原告申請而變更原告之營運計畫，並誤解 評鑑程序之本質，非屬適法。
⑵審查項目（十二）要求原告於111年底前將新聞專題及深度 報導製播占比提升1至2成，惟被告並未說明增設此等規制
之原因及所欲達成之行政目的為何，以及限制原告新聞自 由之合憲性基礎內容為何；被告高度介入原告內容規劃與 新聞製播，已屬涉及言論或表意內容的管制措施，非結構 性管制手段，不僅違反法律保留原則，亦侵害原告之新聞 自由與營業自由。
⑶被告要求原告「新聞專題」及「深度報導」製播占比提升 「1至2成」。然「新聞專題」與「深度報導」定義為何？ 界定「一般新聞」與「新聞專題及深度報導」明確標準為 何？被告要求製播占比(時間或則數)應提升至「1至2成」 ，究竟為占比提升至1成或是2成？計算占比上究係以「時 間」或「則數」為主？抑或是兩者均須納入考量？若原告 將占比提高至1成，被告有無可能主張其針對最低占比限 制為1成或2成有裁量權?原處分有違明確性原則。 ⒕審查項目（十三）命原告不得於新聞報導及新聞節目為置入 性行銷，惟衛廣法第31條第2項及「電視節目廣告區隔與置 入性行銷及贊助管理辦法」已有規範，衛廣法第54條並定有 相關罰責，審查項目（十三）並無必要重申相關法令；衛廣 法第54條已有違反之法律效果，被告復列為下次換照重點審 查項目，違反者除將受有行政罰，更可能受到不予換照處分 ，明顯增設法規以外之其他法律效果，有違法律保留原則。 ⒖審查項目（十四）命原告「董監事、股東不參與新聞部、東 森新聞台或東森財經新聞台相關會議，股東不參與日常營運 」，違反法律保留原則、逾越權限：
⑴依東森新聞台現況作業流程，其他部門人員或大股東並無 參與之可能；惟原告之董監事及股東雖確實未參與各該會 議，然編輯室公約並未約定「董監事及股東不得參與新聞 製播會議」，且法律亦無此限制，審查項目（十四）之規 制有違法律保留原則。況本件受評鑑對象為東森新聞台， 原告之東森財經新聞台為另一獨立頻道，該頻道如何確保 新聞自主與本件無涉，被告未予區別而將東森財經新聞台 納入原處分射程，即有逾越權限之違法。
⑵衛廣法並無限制股東擔任公司之董事、監察人，亦未限制 股東不得任職於公司，公司法更鼓勵員工持有任職公司之 股份，審查項目（十四）要求股東不得參與日常營運，無 異於剝奪股東任職於公司之權利，係屬對人民權益之重大 限制，違反法律保留原則。且所謂「日常營運」定義及範 圍未明，與明確性原則顯有未合。
⒗審查項目（十五）命原告依被告107年1月31日第786次委員會 議決議、107年5月23日通傳內容字第10700076790號函及110 年10月27日通傳內容字第11000647080號函附加之負擔內容
，並命原告依規劃落實前揭決議及函文之負擔，分年定期將 相關負擔執行情形向被告陳報，違反不當聯結禁止原則： ⑴審查項目（十五）中，「落實」與「陳報」均屬具體之規 制內容，並使原告負有作為義務，應屬負擔，而非僅行政 指導。
⑵依被告107年1月31日第786次委員會議紀錄，本次委員會議 決議係依外國人投資條例規定，同意茂德國際投資股份有 限公司（下稱茂德公司）受讓原告股份，該次委員會議之 申請人並非原告，亦與原告所屬東森新聞台之營運計畫無 關，原處分係對原告所屬東森新聞台之營運計畫評鑑合格 ，卻將原告以外之第三人茂德公司對被告所為之承諾，聯 結為原告所屬東森新聞台下次換照之重點審查項目，違反 不當聯結禁止原則。
⑶被告107年5月23日通傳內容字第10700076790號函命原告應 將受讓人茂德公司履行承諾之情形向被告定期陳報。該次 委員會議之決議係許可原告之董事、監察人變更，並僅要 求原告將茂德公司對被告之承諾執行情形陳報被告；惟茂 德公司對被告之承諾，尚涉及戲劇、綜藝節目等製播預算 規劃，凡此均與原告所屬之東森新聞台營運計畫無涉，然 審查項目（十五）逕將前揭許可處分之附加負擔，列為原 告所屬之東森新聞台下次換照重點審查項目，即違反不當 聯結禁止原則。
㈧聲明：原處分說明四之負擔（一）至（五）及原處分說明五 全部均撤銷。
四、被告答辯主張及聲明：
㈠原告業經許可換照，其提起本件撤銷訴訟已無權利保護必要 ：
原處分說明四係被告於評鑑程序中所附負擔附款，於未被撤 銷前，效力固然存在；但被告於作成112年許可換照函時已 審酌原處分說明四履行情形，原處分說明四之「本次期中評 鑑程序」與「本次112年換照程序」即已落幕，下次評鑑或 換照審查程序，即不會再對過去評鑑程序即原處分說明四加 以審酌，更不至於強制執行或廢止原處分，原告提起本件訴 訟顯然欠缺權利保護必要。
㈡被告依衛廣法第17條所為之評鑑屬裁量處分，本件並無裁量 收縮至零情形，被告自得依行政程序法第93條第1項本文規 定為附款：
⒈衛廣法對於衛星廣播電視業者之管制方式，係採行申請許可 制，被告依法裁量決定是否許可申請；業者提出申設申請時 ，應依衛廣法第6條規定提出營運計畫，被告則應依衛廣法
第10條第1項第3款及第4款規定，就營運計畫是否違反法律 強制或禁止規定之虞或對國家安全、產業整體發展、公共秩 序或善良風俗有不利影響及是否有實現營運計畫之資金及執 行能力等項目進行審查；申請經許可後，被告即發給衛星廣 播電視業者有效期間為6年之衛星廣播電視事業執照；於執 照有效期間，被告依法對業者進行之營運管理，包含於取得 執照屆滿3年時辦理期中評鑑，以及於執照有效期間屆至時 辦理期末換照。期中評鑑結果如不合格且無法改正，前開許 可將廢止，執照將註銷，而期末換照如未通過，將駁回換照 申請，於執照有效期間屆至後即不得繼續經營。 ⒉衛廣法對於業者之管制及監理，自申請許可、發給執照、期 中評鑑，至執照有效期間屆滿前進行換照等各階段，被告均 有使業者進入或退出市場之不間斷連續管制手段，被告對於 各階段皆有評價及裁量之形成空間。依最高行政法院102年 度判字第75號判決意旨，換照許可處分屬裁量處分，被告於 不違反處分目的及具有正當合理關聯下，自得依其裁量權限 於換照許可處分附加條款。原告提出之本院109年度訴字第6 90號判決意旨亦不否認評鑑制度係針對業者營運的整體表現 是否符合當初申設之目的，故評鑑制度具有確保業者營運表 現符合申設目的之作用，被告對原告期中評鑑之表現是否符
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