臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭
111年度訴字第22號
113年10月17日辯論終結
原 告 林宗正
張益祥
詹帛霖
共 同
訴訟代理人 籃健銘 律師
被 告 原住民族委員會
代 表 人 曾智勇Ljaucu‧Zingrur（主任委員）
訴訟代理人 林開福 律師
上列當事人間有關補償事務事件，原告不服行政院中華民國110
年11月3日院臺訴字第1100191358號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠被告機關代表人於起訴時為夷將‧拔路兒，訴訟繫屬中變更為 曾智勇Ljaucu‧Zingrur，業據被告新任代表人具狀承受訴訟 ，核無不合，應予准許。
㈡行政訴訟法第111條第1項本文規定：「訴狀送達後，原告不 得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適 當者，不在此限。」原告提起本件訴訟時，原係聲明求為判 決：「一、被告110年2月24日原民土字第11000098321號行 政處分（下稱原處分一）及訴願決定均撤銷（原告林宗正97 -1地號土地部分）。二、被告110年2月24日原民土字第1100 0098323號行政處分（下稱原處分二）及訴願決定均撤銷（ 原告張益祥124地號土地部分），並命原處分機關補償新臺 幣351萬5,714元之處分。三、被告110年2月24日原民土字第 11000098325號行政處分（下稱原處分三）及訴願決定均撤 銷（原告詹帛霖165地號土地部分），並命原處分機關補償 新臺幣1,733萬2,892元之處分。」惟原告林宗正未聲明請求 金額，嗣經本院闡明，原告追加「被告應作成補償原告林宗 正88,436,609元之處分」，復經變更擴張追加，本件原告聲 明如下：「一、訴願決定及原處分一均撤銷；被告應作成補
償原告林宗正88,436,609元之處分。二、訴願決定及原處分 二均撤銷；被告應作成補償原告張益祥16,747,064元之處分 。三、訴願決定及原處分三（詹帛霖165地號土地之部分） ；被告應作成補償73,334,359元之處分。」（本院卷二第32 5頁、第355至362頁附表2-1、3-1、4-1。原處分一、二、三 以下合稱原處分。）核原告請求之基礎不變，依據前開規定 ，其訴之變更追加，本院認為尚屬適當，應予准許。二、事實概要：
㈠緣原告林宗正、張益祥、詹帛霖3人（以下合稱原告）分別向 財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處(102年1月1日改 制為財政部國有財產署北區分署花蓮辦事處，下稱花蓮辦事 處)承租花蓮縣卓溪鄉新生段97-1、124、165地號等3筆國有 土地（下稱系爭土地），租期自93年間至103年間。嗣被告 於94年11月3日申請無償撥用包含系爭土地在內之花蓮縣卓 溪鄉新生段1地號等228筆國有土地，經行政院准予撥用，並 辦竣土地管理機關變更登記，將管理者變更登記為被告，花 蓮辦事處乃以94年12月16日臺財產北花三字第0940015719號 函（下稱94年12月16日終止租約函）通知原告終止雙方租賃 關係，惟原告仍繼續占用系爭土地。行政院爰於99年間跨部 會組成花蓮縣卓溪鄉新生段國有土地保安專案小組，經召開 多次會議決議，就原告占用之土地全數收回，並於99年4、5 月間，清除相關地上物。
㈡嗣原告於100年2月14日請求被告作成給付補償金之行政處分 ，並於被告作成處分前即逕行提起訴願、行政訴訟，訴訟繫 屬中，被告以100年9月13日原民地字第1001049411號函(下 稱100年9月13日函)拒絕原告請求系爭土地之補償，行政院 則以原告係本於私權關係為請求，應循民事訴訟程序解決為 由，認原告之訴願不合法，以100年9月21日院臺訴字第1000 103507號訴願決定不受理、本院以100年度訴字第1380號判 決原告之訴駁回、最高行政法院以101年度判字第848號判決 廢棄本院前開判決，發回本院更為審理，經本院101年度訴 更一字第134號判決撤銷上開訴願決定及100年9月13日函， 並命被告就原告原承租之系爭土地地上物應作成准予補償之 處分。被告不服，提起上訴，經最高行政法院103年度判字 第133號判決（下稱原確定判決）駁回被告上訴而告確定。 被告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款再審事 由提起再審，經最高行政法院103年度判字第439號判決再審 之訴駁回。
㈢之後，被告為地上物查估補償案於105年6月4日作成查估報告 （本院卷1第325頁。下稱105年查估報告），茲因105年查估
報告係以99年4、5月間清除地上物時之地上物為補償標的計 算補償金額，而非以94年12月16日終止租約時之地上物情形 予以計算，被告遂以106年8月29日函（本院卷1第185頁）通 知原告及其他承租人，將另案重新估算補償金額。嗣被告於 106年10月3日以原民土字第1060062900號函（下稱被告106 年10月3日函）請原告提供系爭土地於耕地租約終止時（即9 4年12月16日）之地上農作物種類及其規格與數量，以辦理 估算補償金額事宜，經被告多次與原告公文往返函退補正， 被告終以本件耕地租約終止時之地上農作物種類及其規格與 數量之相關證據資料不足，尚難逕為估算地上物補償金額， 乃於委託專業估價師辦理系爭土地估價作業，並依天易不動 產估價師聯合事務所110年2月19日天易公字第11002190001 號函送系爭土地之地上農作物估價報告書(下稱天易事務所 估價報告書)，分別以原處分一、二、三核算應補償原告原 承租系爭土地地上物金額均為新臺幣(下同)0元。原告不服 ，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠被告就原告張益祥、詹帛霖所種植之茶樹應給予補償： ⒈依被告105年查估報告，其報告內容原應補償原告張益祥茶樹3,462,530元、灌溉設施53,184元，共3,515,714元；應補償詹帛霖茶樹17,084,239元、灌溉設施248,653元，共計17,332,892元。上開查估補償報告，雖然其認定種植茶樹之數量不及原告計算之數量，但至少可證明原告張益祥、詹帛霖確實有於新生段124、165地號土地種植茶樹之事實，依花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償救濟自治條例（下稱花蓮縣拆遷補償自治條例）第2條第4款、第6、29條等規定，自有補償之必要。 ⒉被告提供判讀之94年7月空照圖距系爭土地租約終止日94年12 月16日，尚有5個月期間，該段期間原告仍得種植各項農作 物，包含茶樹在內，且空照圖會因氣候、陽光、雲層等因素 影響畫面解析度，並非全然精準，原告張益祥、詹帛霖自93 年7月承租後已有種植茶樹，距94年12月16日租約終止日已 超過1年，應有「未滿3年」之每株85元價格得為查估補償， 故張益祥至少應受補償金額為142萬8,714元（依查估補償報 告所載數量為計算基準，計算式：140.07*120*85=1,428,71 4）、詹帛霖至少應受補償金額704萬9,322元（依查估補償 報告所載數量為計算基準，計算式：767.90*108*85=7,049, 322）。
⒊縱認原告張益祥、詹帛霖自94年8月始種植茶樹，至少亦有「 未滿1年」之每株36元價格得為查估補償，則張益祥至少應 受補償金額為60萬5,102元（依查估補償報告所載數量為計 算基準，計算式：140.07*120*36=605,102）、詹帛霖至少 應受補償金額298萬5,595元（依查估補償報告所載數量為計 算基準，計算式：767.90*108*36=2985595），從而原告張 益祥、詹帛霖請求茶樹補償費用，實屬有據。
⒋被告本有查估補償之義務，且原告張益祥、詹帛霖原有之茶 樹，均遭被告全數清除，無法再至現場確認，而受有舉證不 易之不利益，倘在事隔多年後，始要求原告張益祥、詹帛霖
就上開茶樹存在乙事，負完全舉證責任，顯然有失公平，依 行政訴訟法第136條規定，準用民事訴訟法第277條但書規定 ，非不得減輕原告張益祥、詹帛霖之舉證責任，並依表見證 明方式（即法院基於由一般生活經驗而推得之典型事象經過 ，由某一客觀存在事實而推斷另一待證事實之證據提出過程 ），藉由客觀上原告張益祥、詹帛霖確實有種植茶樹之事實 ，進而推定原告張益祥、詹帛霖係因受被告撥用系爭土地， 而受有損失之事實存在，故原告張益祥、詹帛霖就上開請求 茶樹補償及所列請求金額，應為合理。
㈡原告張益祥、詹帛霖除有上開茶樹應予補償外，渠等與原告 林宗正就系爭土地之耕地租約遭提早終止所受之損失，其補 償範圍應包含「建築改良物」及「農作改良物」預期使用利 益與收益之損失，以及土地徵收條例第32條之「土地改良費 」：
⒈依土地徵收條例第5條、第6條及土地法第5條等規定可知，撥 用補償準用徵收補償規定之補償範圍，應包含「建築改良物 」及「農作改良物」2種，而非被告所稱僅以「現存」農作 改良物為補償範圍，在具同性質之財產犧牲損失及認定上， 其補償範圍除「建築改良物」及「農作改良物」2種外，亦 應包含土徵條例第32條規定之「土地改良費」，且土地徵收 條例關於徵收補償之各項規定，亦無特別規定排除撥用補償 之適用，足見土地徵收條例在無特別排除適用且具有相同性 質之特別犧牲情形下，徵收補償與撥用補償之標的應得完全 適用，不因土徵條例第6條係規定「得」準用非「應」準用 而有所差異。
⒉又依農業發展條例第22條之立法理由：「本條之增列係鑒於 耕地租賃關係終止時，除當事人依民法第431條、第461條及 土地法第119條有未收穫之孳息及其他合理之費用以及訂約 時己另有約定，固應適用民法、土地法規定予以補償外，應 以無償收回耕地為原則。故除於修正條文第17條規定排除耕 地三七五減租條例之適用外，爰增列本條明確排除平均地權 條例第11條、第63條、第77條、農地重劃條例第29條及促進 產業升級條例第27條另有需支付承租人三分之一地價之規定 ，以因應農村實際需要。」等語，對於平均地權條例第11條 規定之適用，僅排除給付三分之一地價之規定，並無排除補 償承租人為改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作改良物 。
⒊退步言之，縱使農業發展條例第22條規定有排除平均地權條 例第11條、77條等補償規定(原告否認)，但其於89年1月4日 新增修法理由明確表示，因耕地租賃關係終止時當事人已有
民法第431條、461條及土地法119條規定足資適用，故特別 增列規定排除民法及土地法以外的特別法。從此立法意旨出 發，耕地租賃契約終止後之補償，至少仍應有適用民法第43 1條、土地法119條等規定，而得請求「土地改良費用」。 ⒋再參酌財政部國有財產署科長侯瓊林所撰擬「我國現行公有 土地撥用制度相關問題之探討」及前大法官廖義男所著〈第 十三講土地法案例研究（貳、公地撥用之法律效果）〉 亦表 示：「公有耕地被撥用者，如有適用國有財產法第44條向原 承租人（案例中的乙）表示終止租約並請求返還土地者，則 原承租人（乙）可依平均地權條例第11條第3項，向申請撥 用之機關（案例中之丙）請求補償，包括（一）改良土地所 支付之費用、（二）尚未收穫的農作改良物及（三）因租約 終止而喪失耕作權之損失（依平均地權條例第77條）。」是 依上開實務學者及大法官之見解，即便不能主張平均地權條 例第11條、國有財產法第44條，但仍然可以主張民法第431 條及第461條規定請求補償，並且獨立於國有財產法以外之 請求補償。
⒌況平均地權條例第11條目前仍規定：「依法徵收或照價收買 之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支 付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權 人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一 ，補償耕地承租人。前項補償承租人之地價，應由主管機關 於發放補償或依法提存時，代為扣交。公有出租耕地依法撥 用時，準用前2項之規定，補償承租人；所需經費，由原管 理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔 。」此規定應為損失補償之具體規範，至少可為本件損失補 償請求內容之依據，故可證明「土地改良費用」仍在撥用補 償之範圍內，原告請求被告補償為土地改良所支付之必要費 用，非無依據。
㈢退步言之，原告本件舉證責任實有困難而應有減輕之情形， 應考量依平均地權條例第11條「補償地價」之金額作為原告 損失金額之認定，其補償範圍自應以「租賃權提前終止所受 之損失」為準，審酌減輕原告舉證責任之情況下，應得類推 適用平均地權條例第11條「補償地價」之金額，作為本件原 告所受損失金額之認定：
⒈按依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償 承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物 外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增 值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。前項補償承租人 之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交
。公有出租耕地依法撥用時，準用前2項之規定，補償承租 人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償 費用，由需地機關負擔。平均地權條例第11條定有明文。 ⒉平均地權條例第11條規定形式上具補償租賃權損失之性質。 依土地徵收例第35條規定，被徵收土地應有之負擔，指他項 權利價值及依法應補償耕地三七五租約承租人之地價。換言 之，耕地三七五租約承租人之地價，為出租耕地之負擔，如 同耕地上之他項權利。另釋字第579號解釋文前半段「國家 依法徵收土地時，對該土地之所有權人及該土地之其他財產 權人均應予以合理補償，惟其補償方式，立法機關有一定之 自由形成空間，耕地承租人之租賃權，係憲法上保障之財產 權，於耕地因徵收而消滅時，亦應予補償。為此，就形式上 而言，平均地權條例第11條規定，係補償耕地承租人之租賃 權損失。
⒊平均地權條例第11條規定實質上具補償生存權損失之性質： 按釋字第579號解釋意旨可推論，耕地租賃權為耕地之負擔 ，此負擔係為保障農民之生活。因而，由耕地出租人以所得 補償地價補償承租人，似隱含「補償耕地承租人之生活」； 該解釋大法官廖義男於不同意見書認為，「耕地所有權人因 其耕地供設置公共設施等公用之目的被徵收而喪失所有權， 已為該公共利益而受特別犧牲，如在其所得補償地價中，另 為『保護農民』之目的，須再扣除一部分給予耕地承租人，即 表示須再為該公共利益以外之其他社會政策之目的二度忍受 特別犧牲。」由此可知，對於承租人之補償具有「保護耕地 承租人之目的」；再由釋字第208號解釋：「為貫徹憲法上 扶植自耕農與自行使用土地人及保障農民生活，以謀計民生 均足之基本國策，平均地權條例第11條、76條及第77條規定 ，徵收私有出租耕地……私有土地所有權人、公有耕地原管理 機關或需地機關，應就扣除土地增值稅後補償價餘款之三分 之一，補償耕地承租人，以避免佃農因耕地喪失不能從事農 作物之種植而生活失據。」綜上，由耕地出租人以所得補償 地價補償承租人，似隱含有補償耕地承租人之生活及保護耕 地承租人之目的。然由釋字第208號解釋文，更明示係為避 免佃農因耕地喪失不能從事農作物之種植導致生活失據。故 就實質上而言，對耕地承租人之補償實具有生存權損失之性 質。
⒋原告就系爭土地耕地租約之「期待利益」、「履行利益」以 及為系爭土地所支出之土地改良成本、農業設施等損失，應 得以平均地權條例第11條規定之「補償地價」之金額，作為 上開損失之一次性補償金額：
⑴按土地徵收條例第5條、第6條之規定：「（第1項）徵收土 地時，其土地改良物應一併徵收。……（第2項）前項應徵 收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵 收公告之日起3年內徵收之。但土地改良物所有權人於需 用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時 ，需用土地人應同時辦理一併徵收。……。」「需用土地人 取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之 私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」
⑵最高行政法院101年度判字第848號之判決要旨已認「公地 撥用亦屬依法行使公權力造成特別犧牲之損失補償之一種 態樣」，而依上開規定，撥用補償既有準用徵收補償之規 定，則在具同性質之財產犧牲損失及認定上，其範圍自應 與徵收補償規定相同（包含土徵條例第32條之土地改良費 ），而非被告所稱「僅有終止租約時土地上私有農作改良 物，且補償之損失係指農作改良物之價值」云云。 ⑶又依前開平均地權條例第11條規定，依法徵收或照價收買 之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所 支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所 有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三 分之一，補償耕地承租人。前項補償承租人之地價，應由 主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。公有出租 耕地依法撥用時，準用前2項之規定，補償承租人；所需 經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用， 由需地機關負擔。
⑷而依農業發展條例第20條、第22條之規定，耕地租約在89 年1月28日前所訂定，仍有平均地權條例第11條規定之適 用，承租人仍可向撥用機關請求改良土地所支付之費用， 及尚未收或之農作改良物，因此在撥用補償範圍之認定上 ，無論土地徵收條例或平均地權條例，均有土地改良費用 之補償，暫不論系爭土地耕地租約有無平均地權條例第11 條規定之適用，但在撥用補償尚無訂定具體規範，且平均 地權條例第11條規定亦未刪除前，就補償所得請求之數額 仍應有參考酌認有補償地價及土地改良費用之必要。 ⑸再者，被告已表明系爭耕地租約並無限制原告等人僅能種 植甘薯，亦即原告亦可種植其他具有經濟價值之作物如番 茄、高麗菜、生薑等，而系爭耕地位處高海拔地區，原告 為種植作物，必須對系爭耕地依據將來承租期間之長短， 進行一定程度之沃土、設置灌溉水線、簡易水土保持、設 置農機具室等農業作為，出租機關即國產署既認為系爭耕 地非僅得種植甘薯而得種植其他具有較高經濟價值之農業
作物，則出租機關在簽約時即得預見承租人承租後將有進 行上開農業作為之可能，因此對於承租人即原告請求將土 地改良費用及進行上開農業作為列入撥用補償之範圍，並 無逾越承租人及出租機關之合理期待。
⑹實務上亦有部分固定農業設施無須申請執照（如面積45平 方公尺以下農業資材室），但該設施卻是與農業作為息息 相關，也因此系爭自治條例第30條第2項規定：「未領有 第6條第2項規定證照之農業生產固定設備者，依前條規定 標準以百分之50給予救濟。」亦即對於無法取得執照或無 庸申請執照之固定農業設施，仍給予一定之救濟金予以補 償，以減少合法承租人之財產損失。
⑺是以，原告確實有於系爭耕地種植農作物，並無任何違反 租約之情形，且原告於系爭耕地進行沃土、設置水線灌溉 設備等農業作為等，並無逾越出租機關於出租時所能預見 之範圍，考量被告撥用迄今已長達10餘年，原告原有之地 上物及相關證物，均已遭被告及其他機關全數清除，致原 告受有舉證不易之不利益，於此情形下，基於舉證責任倒 置及減輕原告舉證之責任，就請求數額應得類推適用平均 地權條例第11條規定「補償地價」之金額，以作為本件原 告所受損失之一次性補償金額。
⒌綜上，有關剝奪人民財產權相關法令程序之解釋及適用，應 盡量朝有利人民之方式為之，此實為現代法治國家從事侵害 行政時，所應遵守法治國原則最基本之核心內涵。以本件而 言，系爭土地於94年11月15日經行政院核准被告辦理撥用後 ，被告至今仍未依撥用目的使用系爭土地，無論其所欲達成 之行政目的為何、有無達到，其行政行為已事實上長期侵害 原告之財產權，故其在辦理撥用補償時，應採取對原告最有 利之方式為之，亦即在審酌舉證責任倒置或減輕之情況下， 應得類推適用平均地權條例第11條「補償地價」之金額，作 為本件原告等人所受損失之一次性補償金額。
㈣聲明：一、訴願決定及原處分一（原告林宗正部分）均撤銷 ；被告應作成補償88,436,609元之處分。二、訴願決定及原 處分二（原告張益祥部分）均撤銷；被告應作成補償16,747 ,064元之處分。三、訴願決定及原處分三（原告詹帛霖之部 分）；被告應作成補償73,334,359元之處分。四、被告答辯主張及聲明：
㈠關於系爭土地地上農作物補償金額0元乙節： ⒈被告業以106年8月29日原民土字第1060053803號函（下稱被 告106年8月29日函）通知原告，系爭土地租約第5條特約事 項第5項已有「承租土地，承租人確係自任耕作，種植農作
物使用，無擅自變更使用情事，如有虛偽不實，願負法律責 任，並承認租約無效，交還土地，絕無異議」之約定；國有 財產法第44條第3項，對於應補償之範圍已明文規定，除出 租機關許可之增建或改良部分，得由承租人請求補償其現值 外，應無償收回。縱私有改良物亦應由需用土地人於取得撥 用之公有土地後徵收（為假設語），然該私有改良物亦應屬 合法可得存在者，亦即出租機關許可者，方有受補償之必要 。即承租人得請求原管理機關或繼受管理機關地位者補償其 為改良土地所支出之費用、尚未收穫之農作改良物等因終止 耕地租約而喪失租賃權之損失，惟承租人就不動產改良部分 雖得請求補償，然以其改良行為係經出租機關許可者為限， 始得請求。
2.本件系爭土地耕地租約期間並未約定種植農作物種類；依系 爭土地耕地租約第4條其他特約事項第6項約定，租賃耕地， 承租人應作種植農作物之用，如須興建相關之農業設施，應 先徵得放租機關同意，並續由承租人後續向土地所轄鄉(鎮 、市、區)公所申請容許使用後始為完備。復依卓溪鄉公所1 06年6月27日卓鄉農字第1060007816號函查復，原告並無申 請容許使用(興建相關之農業設施)等相關資料。是以，本件 僅有「農作物」方屬系爭土地上經出租機關許可之改良物， 而得作為原告於系爭租約終止後請求補償之範圍，其他之增 建、改良，除非原告事前業已依法取得出租機關之許可所為 者，且原告需提出其取得出租機關之許可等證明，否則不得 作為請求補償之範圍。
3.經被告於106年至109年間多次函請原告提供系爭土地耕地租 約終止時地上農作物種類、規格及數量相關資料，原告遲未 提出，復經原告張益祥申請強制執行，被告乃委託天易不動 產估價師聯合事務所辦理估價，該估價結果屬估價單位之專 業判斷，惟經被告審閱並簽奉核定採用，由被告依該估價結 果作成核算補償金額之原處分，非由估價單位逕代替行政機 關為行政處分，被告無裁量怠惰之情事。
4.原告起訴狀附件1清冊，無地上物之資料日期，且無農作物 之規格與數量。又該附件1清冊，其中94年撥用前清冊所列 農作物，核與原告109年2月17日附表清冊資料所列農作物有 所不符，如：附表二於97-1地號（林宗正）列番茄、青椒、 高麗菜、玉米、生薑，附件1清冊資料記載除草中；附表四 於124地號（張益祥）列豌豆苗、蘿蔔、茶樹，附件1清冊資 料記載豌豆苗。又該附件1清冊，亦與原告104年3月10日撥 用補償請求書所列農作物有所不符，如：附表八於165地號 （詹帛霖）列茶樹，惟附件1清冊資料記載豌豆。本案地上
農作物補償被告係參酌系爭自治條例相關規定辦理，爰須查 明94年12月間租約終止時地上農作物種類之「規格」與「數 量」，原告所提供之相關資料欠缺規格與數量，且所主張應 補償項目所列於附表之地上農作物與附件1清冊所載農作物 多有不符，爰所主張應補償之附表所列地上農作物正確性顯 有疑義。退萬步言，縱有相符之地上農作物，該等地上農作 物多為短期作物（林宗正於94年間則無任何農作物），系爭 土地耕地租約終止時為94年12月間，惟被告清除系爭土地地 上物之時間則為99年4、5月間，其間原告仍持續占用系爭土 地，則租約終止時系爭土地上尚存之短期農作物應早已採收 (例如，生薑種植後約4個月至10個月可採收，豌豆苗種植後 約1個半月可採收)，且被告清除地上物前亦開放原承租戶入 山採收，故短期農作物實無補償必要。
5.關於原告林宗正請求補償喬木、櫻花之部分，被告否認系爭 租約於94年12月16日終止時，97-1地號土地上有喬木、櫻花 存在，應由原告林宗正負舉證之責；縱有喬木、櫻花存在（ 僅為假設語，被告否認之），惟依國有財產法第44條第3項 規定，無論係建築改良物、相關農業設施或農作改良物，均 需得出租機關之許可，方有補償終止租約時之現值可言，若 未經出租機關之許可，均無補償之問題。是以，原告林宗正 主張喬木、櫻花亦在本件補償範圍云云，自屬無據。 6.關於原告張益祥請求補償喬木、櫻花及茶樹部分：被告否認 124地號土地於耕地租約終止時，其上有喬木、櫻花之存在 ，原告應予舉證；退步言之，原告張益祥於124地號土地上 造林未經花蓮辦事處同意，該等喬木、櫻花即非屬補償範圍 ；又依110年12月19日系爭土地地上農作物估價報告書，124 地號土地於94年12月16日之土地使用現況為雜樹林、雜草地 ，並無茶樹存在，原告張益祥主張其自93年7月承租後已有 種植茶樹，距94年12月16日終止租約之日已超過1年，應有 「未滿3年」之每株85元價格得為查估補償；或主張縱認原 告張益祥自94年8月始種植茶樹，至少亦有未滿1年之每株36 元價格得為查估補償云云，均與事實不符，亦無所據，自無 足採。
7.關於原告詹帛霖請求補償喬木、茶樹部分：被告否認165地 號土地於耕地租約終止時，其上有喬木存在，原告應予舉證 ；退步言之，原告詹帛霖於165地號土地上造林未經花蓮辦 事處同意，該等喬木即非屬補償範圍；又依110年12月19日 系爭土地地上農作物估價報告書，165地號土地於94年12月1 6日之土地使用現況為雜草林、整地中，並無茶樹存在，原 告張益祥主張其自93年7月承租後已有種植茶樹，距94年12
月16日終止租約之日已超過1年，應有「未滿3年」之每株85 元價格得為查估補償；或主張縱認原告張益祥自94年8月始 種植茶樹，至少亦有未滿1年之每株36元價格得為查估補償 云云，均與事實不符，亦無所據，自無足採。 ㈡原告主張撥用補償範圍準用徵收補償之規定、本件「租賃權 提前終止之損失」範圍包含土地徵收條例第32條之土地改良 費、農業設施云云，為無理由：
由土地徵收條例第6條規定可知，需用土地人取得經核准撥 用之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，係「得」 準用而非「應」準用土地徵收條例第5條之規定。亦即，需 用土地人自得斟酌是否準用上開法文，徵收該公有土地上之 私有土地改良物。土地徵收條例第6條並未規定「經核准撥 用之公有土地」除得準用同條例第5條外，得一併準用同條 例第32條規定，何況被告並未依土地徵收條例第6條規定徵 收撥用土地上之私有土地改良物，自無土地徵收條例第5條 規定之適用，遑論土地徵收條例第32條當然亦無適用之餘地 。本件應適用者為國有財產法第44條，原告主張有土地徵收 條例第32條之適用云云，已屬無據。
㈢本件租約為農業發展條例（下稱農發條例）89年1月4日修正施行後所訂立之租約，而農發條例第22條已明確將本件租約排除適用平均地權條例第11條有關補償改良土地所支付之費用及補償三分之一地價之規定。故原告主張本件應依平均地權條例第11條補償土地改良費用云云，顯無理由。 ㈣本件租約係因公共所需，依國有財產法第38條申請撥用土地 而提前終止，租約終止後補償之法律依據，已有國有財產法 第44條第2項及第3項、土地徵收條例第6條準用同條例第5條 等之規定（惟本件並無上開土地徵收條例之適用，已如前述 ），是原告謂撥用補償全無訂定具體規範云云，應有誤解。 本件就未經許可或不合於法令規範興建之農業設施不得請求 補償一節，既無法律漏洞，自無原告所主張系爭自治條例第 30條第2項規定之適用。
㈤關於可得請求補償之租約終止時土地上之「農作改良物」， 其補償標準，依國有財產法第44條第2項後段規定，原應依 財政部核定之標準認定之，然因財政部並未核定相關標準， 而發生法律漏洞之情形。故依另案最高行政法院109年度判 字第268號判決之見解，得參考土地所在各縣市政府訂定之 拆遷補償標準；復參酌系爭自治條例之附表六可知，其補償 農作改良物損失之方式，係查估土地上於租約終止時已存在 之農作改良物之種類、株數、單價等定補償金額。然依卷內 資料，原告張益祥、詹帛霖種植地上物均為短期作物(如豆 苗、豌豆等) ，原告林宗正於94年間則無任何農作物，而原 告既自94年12月16日租約終止後持續占用土地至99年4、5月 間，且在機關清除地上物前亦已開放租戶入山採收，則在94 年12月16日租約終止時縱有短期作物，原告早已採收完畢，
並無損失亦即無補償之必要。
㈥無論建築改良物、相關農業設施或農作改良物，均需於系爭耕地租約94年12月16日終止時即存在，且均需已得出租機關之許可，方有是否補償終止租約時之現值可言；若於系爭耕地租約終止時不存在，或未經出租機關之許可，均無補償之問題： 1.無論係建築改良物、相關農業設施或農作改良物，均需得 出租機關之許可，方有補償終止租約時之現值可言，若未 經出租機關之許可，均無補償之問題。而依出租機關花蓮 辦事處106年5月23日台財產北花三字第10603059650號函 、花蓮辦事處106年6月6日台財產北花三字第10603065080 號函及卓溪鄉公所106年6月27日卓鄉農字第1060007816號 函，因查無原告申請興建農業相關設施資料，則原告於系 爭租約終止時，縱有興建所謂建物或農業相關設施（僅為 假設語，被告否認之），亦不在本件之補償範圍內。 2.關於原告林宗正申請補償水保工程疊石堤、農路整治費用 、噴灌設施、水力發電（含水管配置）、倉庫、鐵皮木造 平房、曬場、發電設備、水力發電設施等，於系爭租約94 年12月終止時均未存在，縱使存在，亦未經花蓮辦事處或 卓溪鄉公所許可容許使用，不得請求補償；原告林宗正請 求補償小耳朵電視接收器、無線電話及超高長波對講機等 ，如屬相關農業設施，因未經花蓮辦事處許可或未經卓溪 鄉公所容許使用，不得請求補償，如非屬相關農業設施， 則依國有財產法第44條第3項席系爭土地耕地租其他約定 事項㈥規定，因未經出租機關花蓮辦事處許可，仍無終止 租約時現值可言。至於原告林宗正主張應類推適用民法第 431條償還有益現值乙節，所請求補償之小耳朵電視接收 器、無線電話及超高長波對講機等均與系爭土地無涉，自 非出租耕地之有益費用，況系爭土地耕地租約其他約定事 項㈥已明文約定興建相關農業設施應先徵得放租機關同意 ，自無再適用民法第431條規定之餘地。是以，被告否認 原告林租正就系爭土地有支出有益費用，縱有支出，亦否 認於系爭土地耕地租約終止時尚有現存之增價額。至於原 告林宗正請補償99年至103年間每年收成效益乙節，依最 高行政法院92年度判字第1709號、93年度判字第210號等 判決意旨可知，行政上損害賠償與損失補償不同，損失補 償係針對行政機關適法行為所生之補償，以彌補相對人損 失，不包括所失利益，原告請求補償所失利益自屬無據。 3.關於原告張益祥、詹帛霖請求補償農路整治、排水設施、 水土保持疊石堤、噴灌設施等等，以及99年至103年每年 收成效益之部分，該等設施於系爭租約94年12月終止時均 未存在，縱使存在，亦未經花蓮辦事處或卓溪鄉公所許可 容許使用，不得請求補償；所請每年收成效益亦屬所失利 益，不得請求補償。
㈦聲明：駁回原告之訴。
五、本件事實經過略以：
㈠原告3人分別與花蓮辦事處簽訂「國有耕地放租租賃契約書」 ，約定如下：1.原告林宗正簽約租賃97-1地號土地（租用面 積10.2435公頃）、租賃期間自93年7月1日起至103年6月30 日止（本院卷1第135頁）。2.原告張益祥於簽約承租124地 號土地（租用面積約3.7279公頃）、租賃期間自93年11月1 日起至102年10月31日止（本院卷1第139頁）；又簽約承租1 24地號土地（租用面積約1.088公頃）、租賃期間自93年7月 1日起至103年6月30日止（本院卷1第137頁）。3.原告詹帛 霖簽約承租165地號土地（租用面積約7.679公頃）、租賃期 間自93年7月1日起至103年6月30日止（本院卷1第141頁）。 ㈡94年11月15日，行政院以院授財產接字第0940034564號函被 告，略以：「主旨：貴會為保障原住民基本權利、恢復原住 民部落傳統領域土地之人文、自然生態規劃及國土保育政策 需要，申請撥用花蓮縣卓溪鄉新生段1地號等228筆國有土地 ，合計面積1,328.3867公頃乙案，准予撥用。」等語（本院 卷1第171頁）
㈢94年12月16日，財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處 以台財產北花三字第0940015710號函通知原告等人略以：「