臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭
111年度訴字第1281號
113年10月17日辯論終結
原 告 紀正時
葉日安
共 同
訴訟代理人 籃健銘 律師
被 告 原住民族委員會
代 表 人 曾智勇Ljaucu‧Zingrur（主任委員）
訴訟代理人 林開福 律師
上列當事人間有關補償事務事件，原告不服行政院中華民國111
年8月11日院臺訴字第1110183330號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠被告代表人於起訴時為夷將‧拔路兒，訴訟繫屬中變更為曾智 勇，業據被告新任代表人具狀承受訴訟（本院卷二第209、2 51頁），核無不合，應予准許。
㈡行政訴訟法第111條第1項本文規定：「訴狀送達後，原告不 得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適 當者，不在此限。」原告紀正時及葉日安（以下合稱原告） 提起本件訴訟時，原係聲明求為判決：「一、被告110年3月 4日原民土字第1110011411號行政處分（下稱原處分一）及 訴願決定均撤銷（原告紀正時12、18地號土地部分）。並命 原處分機關應作成補償適當金額之處分。二、被告110年3月 4日原民土字第11100114111號行政處分（下稱原處分二）及 訴願決定均撤銷（原告葉日安97地號土地部分），並命原處 分機關應作成補償適當金額之處分。」嗣於訴訟中變更追加 訴之聲明為：「一、原處分一及訴願決定（即甲證1原告紀 正時部分）均撤銷，被告應依原告紀正時之申請作成准予補 償新臺幣2,310萬3,958元之處分（參附表1-1，下稱附表1） 。二、原處分二及訴願決定（即甲證1原告葉日安部分）均 撤銷，並被告應依原告葉日安之申請作成准予補償1億8,867
萬8,876元之處分（參附表2-1，下稱附表2）。」（本院卷 二第189至192頁）核原告訴之變更追加，本院認為尚屬適當 ，爰依首揭規定，予以准許。
二、事實概要：
㈠緣原告紀正時及葉日安分別向財政部國有財產局臺灣北區辦 事處花蓮分處(102年1月1日改制為財政部國有財產署北區分 署花蓮辦事處，下稱花蓮辦事處)承租花蓮縣卓溪鄉新生段1 2、18、97地號等3筆國有土地（下稱12、18、97地號土地。 合稱系爭土地。原告紀正時承租12、18地號土地、原告葉日 安承租97地號土地），租期自93年至103年止。嗣被告於94 年11月3日申請無償撥用包含系爭土地在內之花蓮縣卓溪鄉 新生段1地號等228筆國有土地，經行政院准予撥用，並辦竣 土地管理機關變更登記，將管理者變更登記為被告，花蓮辦 事處乃以94年12月16日臺財產北花三字第0940015719號函（ 下稱94年12月16日終止租約函）通知原告終止雙方租賃關係 ，惟原告等仍繼續占用系爭土地，行政院爰於99年間跨部會 組成花蓮縣卓溪鄉新生段國有土地保安專案小組，經召開多 次會議決議，就原告占用之土地全數收回，於99年4、5月間 ，清除相關地上物。
㈡嗣原告於100年2月14日請求被告作成給付補償金之行政處分 ，並於被告作成處分前即逕行提起訴願、行政訴訟，訴訟繫 屬中，被告以100年9月13日原民地字第1001049411號函(下 稱100年9月13日函)拒絕原告請求系爭土地之補償，行政院 則以原告係本於私權關係為請求，應循民事訴訟程序解決為 由，認原告之訴願不合法，於100年9月21日以院臺訴字第10 00103507號訴願決定不受理，原告乃提起行政訴訟。案經本 院101年度訴更一字第134號判決撤銷訴願決定及100年9月13 日函，被告就原告承租之系爭土地地上物應作成准予補償之 處分，並經最高行政法院103年度判字第133號判決（下稱原 確定判決）駁回被告上訴確定。被告以原確定判決有行政訴 訟法第273條第1項第1款再審事由提起再審，亦經最高行政 法院103年度判字第439號判決再審之訴駁回。 ㈢之後，被告為地上物查估補償案於105年6月4日作成查估報告 （本院卷1第53頁。下稱105年查估報告），惟105年查估報 告係以99年4、5月間清除地上物時之地上物為補償標的計算 補償金額，而非以94年12月16日終止租約時之地上物情形予 以計算，被告乃以106年8月29日函（本院卷1第225頁）通知 原告等承租人，將另案重新估算補償金額。嗣被告於106年1 0月3日以原民土字第1060062900號函（下稱被告106年10月3 日函。本院卷1第259頁）請原告提供系爭土地於耕地租約終
止時（即94年12月16日）之地上農作物種類及其規格與數量 ，以辦理估算補償金額事宜。被告多次與原告公文往返函退 補正，被告終以本件耕地租約終止時之地上農作物種類及其 規格與數量之相關證據資料不足，尚難逕為估算地上物補償 金額，乃委託天易不動產估價師聯合事務所辦理本案估價作 業，並依該所110年2月19日天易公字第11002190001號函送 系爭土地之地上農作物估價報告書(下稱天易事務所估價報 告書)，分別以110年2月24日原民土字第1100009832號及第1 1000098322號函（以下合稱前處分）核算應補償原告原承租 系爭土地地上物金額均為0元，惟經行政院110年11月3日院 臺訴字第1100191358號訴願決定（下稱前訴願決定）撤銷前 處分，限期被告查明後另為適法處分，被告查認後仍認原告 無補償必要，乃以原處分一及原處分二函（以下合稱原處分 ）核算原告承租系爭土地應補償金額為0元。原告不服，提 起訴願，經決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠被告就原告種植之茶樹應給予補償：
⒈有關剝奪人民財產權相關法令程序之解釋及適用，應盡量朝 有利人民之方式為之，此為現代法治國家從事侵害行政時所 應遵守法治國原則最基本核心內涵。系爭土地於94年11月15 日經行政院核准被告辦理撥用後，被告至今未依撥用目的使 用系爭土地，無論其所欲達成之行政目的為何、有無達到， 其行政行為已事實上長期侵害原告之財產權，在辦理撥用補 償時，應採取對原告最有利之方式為之，此可參照土地徵收 條例施行細則第31條第2項規定立法本旨。
⒉依財政部國有財產局於93年11月15日勘查紀錄，原告紀正時 有於18地號土地栽種茶樹；又依財政部國有財產局於93年8 月2日之勘查照片，可見原告葉日安有於97地號土地栽種茶 樹，況依天易不動產估價師聯合事務所出具之100年估價報 告書第19、20頁三、農作物查估價格評估過程第1點，至少 可見原告紀正時於94年7月就12、18地號土地有整地情事， 但無法確認農作物有無及種類；另雖國產署北區辦事處於93 年11月15日之勘查照片顯示勘查18地號土地有耕作事實，耕 作物種為茶樹，但因比對前述空照圖資料後無法確認有茶樹 ，且地上物所有人亦無法提供94年度相關補充資料以資佐證 ，故綜合考量後均不予補償；原告葉日安97地號土地參酌94 年7月5日農林航測所測影圖號資料應為樹林為主，雖國產署 北區辦事處於93年8月2日之勘查照片顯示勘查顯示該土地有 耕作事實耕作物種為茶苗，但因比對前述空照圖資料後無法 確認有茶樹，且地上物所有人亦無法提供94年度相關補充資
料以資佐證，因此不予補償。
⒊然被告提供判讀之空照圖為94年7月，距系爭土地租約終止日 94年12月16日，尚有5個月期間，該段期間原告既有整地情 形，當然得隨時種植各項農作物，且空照圖會因氣候、陽光 、雲層等因素影響畫面解析度，並非全然精準，且前開國產 署北區辦事處之勘查報告及照片，均有記載18及97地號土地 上有種植茶苗，依前揭說明，應採取對原告最有利之方式為 之，即認定18及97地號土地上有種植茶苗之事實。 ⒋是依前揭國產署北區辦事處93年11月最後勘查日，距系爭土 地租約終止日94年12月16日，已超過1年，應有「未滿3年」 之每株85元價格得為查估補償，故原告紀正時至少應受補償 金額為444萬5,058元（若依105年6月4日補償報告所載計算 方法，計算式：435.79（承租面積／公畝）*120（株／公畝） *85（元／株）=4,445,058 ）、原告葉日安至少應受補償金 額2,036萬7,564元（若依甲證4補償報告所載計算方法，計 算式：1996.82（承租面積／公畝）*120（株／公畝）*85（元 ／株）=20,367,564）。
⒌再退步言之，縱認原告紀正時、葉日安係自94年8月始種植茶 樹，至少亦有「未滿1年」之每株36元價格得為查估補償， 則紀正時至少應受補償金額為188萬2,613元（若依105年6月 4日補償報告所載計算方法，計算式：435.79*120*36=1,882 ,613）、原告葉日安至少應受補償金額862萬6,262元（若依 甲證4補償報告所載計算方法，計算式：1996.82*120*36=8, 626,262），原告請求茶樹補償費用，實屬有據。 ⒍被告本有查估補償之義務，且原告原有之茶樹，均遭被告全 數清除，致無法再至現場確認，而受有舉證不易之不利益， 倘在事隔多年後，始要求原告就茶樹存在乙事負完全舉證責 任，顯然有失公平，依行政訴訟法第136條規定，準用民事 訴訟法第277條但書規定，非不得減輕原告之舉證責任，並 依表見證明方式（即法院基於由一般生活經驗而推得之典型 事象經過，由某一客觀存在事實而推斷另一待證事實之證據 提出過程），藉由客觀上原告確實有種植茶樹之事實，進而 推定原告係因受被告撥用土地，而受有損失之事實存在，故 原告就上開請求茶樹補償及所列請求金額，應為合理。 ㈡原告除有茶樹應予補償外，渠等就系爭土地之耕地租約遭提 早終止所受之損失，其補償範圍應包含「建築改良物」及「 農作改良物」預期使用利益與收益之損失，以及土地徵收條 例第32條之「土地改良費」：
⒈依土地徵收條例第5條、第6條及土地法第5條等規定可知，撥 用補償準用徵收補償規定之補償範圍，應包含「建築改良物
」及「農作改良物」2種，而非被告所稱僅有「現存」農作 改良物為補償範圍，在具同性質之財產犧牲損失及認定上， 其補償範圍除「建築改良物」及「農作改良物」外，亦應包 含土徵條例第32條規定之「土地改良費」，且土地徵收條例 關於徵收補償之各項規定，亦無特別規定排除撥用補償之適 用，足見土地徵收條例在無特別排除適用且具有相同性質之 特別犧牲情形下，徵收補償與撥用補償之標的應得完全適用 ，不因土徵條例第6條係規定「得」準用非「應」準用而有 所差異。
⒉又依農業發展條例第22條立法理由：「本條之增列係鑒於耕 地租賃關係終止時，除當事人依民法第431條、第461條及土 地法第119條有未收穫之孳息及其他合理之費用以及訂約時 己另有約定，固應適用民法、土地法規定予以補償外，應以 無償收回耕地為原則。故除於修正條文第17條規定排除耕地 三七五減租條例之適用外，爰增列本條明確排除平均地權條 例第11條、第63條、第77條、農地重劃條例第29條及促進產 業升級條例第27條另有需支付承租人三分之一地價之規定， 以因應農村實際需要。」對於平均地權條例第11條規定之適 用，僅排除給付三分之一地價之規定，並無排除補償承租人 為改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作改良物。 ⒊退步言之，縱使農業發展條例第22條規定有排除平均地權條 例第11條、77條等補償規定(原告否認)，但其於89年1月4日 新增修法理由明確表示，因耕地租賃關係終止時當事人已有 民法第431條、461條及土地法119條規定足資適用，所以才 特別增列規定排除民法及土地法以外的特別法。從此立法意 旨出發，耕地租賃契約終止後之補償，至少仍應有民法第43 1條、土地法119條等規定之適用，而得請求「土地改良費用 」。
⒋再參酌財政部國有財產署科長侯瓊林所撰擬〈我國現行公有土 地撥用制度相關問題之探討〉之碩士論文：「（一）依法撥 用後地上原有負擔之處理，涉及權利人之財產權，應以法律 直接規定，或至少應有授權目的、範圍及內容具體明確之法 律授權依據的法律保留，始符法律保留原則。……（三）公地 租賃契約，因撥用而解除時，除屬依耕地三七五減租條例訂 立之公有農業用地租賃契約，應依平均地權條例第11條及同 條例施行細則第9則規定補償承租人之損失外，其餘各種資 約，仍應依民法第431條規定償還承租人支出之有益費用、 同意承租人取回增設之工作物，及依同法第461條規定償還 承租人租賃關係終止時未及收穫之孳息、所支出之耕作費用 ，以及依訂約時之約定處理。如該公有土地為國有，承租人
得依國有財產法第44條第2項規定，請求補償解除租約所受 之損失。財政部應儘速訂定補償標準，如認為無補償之必要 ，亦應檢討刪除該條承租人得請求補償之規定，以杜絕爭議 。」前大法官廖義男所著〈第十三講土地法案例研究（貳、 公地撥用之法律效果）〉表示：「公有耕地被撥用者，如有 適用國有財產法第44條向原承租人（案例中的乙）表示終止 租約並請求返還土地者，則原承租人（乙）可依平均地權條 例第11條第3項，向申請撥用之機關（案例中之丙）請求補 償，包括（一）改良土地所支付之費用、（二）尚未收穫的 農作改良物及（三）因租約終止而喪失耕作權之損失（依平 均地權條例第77條）。」是依上開實務學者及大法官之見解 ，即便不能主張平均地權條例第11條、國有財產法第44條， 但仍然可以主張民法第431條及第461條規定請求補償，並且 獨立於國有財產法以外之請求補償。
⒌況平均地權條例第11條目前規定，應為損失補償之具體規範 ，至少可為本件損失補償請求內容之依據，故可證明「土地 改良費用」仍在撥用補償之範圍內，原告請求被告補償為土 地改良所支付之必要費用，非無依據。
㈢再退步之，如認原告就本件請求數額尚有舉證不足，然本件 舉證責任實有困難而應有減輕之情形，應考量依平均地權條 例第11條「補償地價」之金額作為本件原告損失金額之認定 ；原告就系爭土地之耕地租約本有明確之期待利益及履行利 益，卻因被告撥用而提早終止，其補償範圍自應以「租賃權 提前終止所受之損失」為準，審酌減輕原告舉證責任之情況 下，應得類推適用平均地權條例第11條「補償地價」之金額 ，作為本件原告損失金額之認定：
⒈平均地權條例第11條規定形式上具補償租賃權損失之性質。 依土地徵收例第35條規定，被徵收土地應有之負擔，指他項 權利價值及依法應補償耕地三七五租約承租人之地價。換言 之，耕地三七五租約承租人之地價，為出租耕地之負擔，如 同耕地上之他項權利。另釋字第579號解釋文前半段「國家 依法徵收土地時，對該土地之所有權人及該土地之其他財產 權人均應予以合理補償，惟其補償方式，立法機關有一定之 自由形成空間，耕地承租人之租賃權，係憲法上保障之財產 權，於耕地因徵收而消滅時，亦應予補償。」為此，就形式 上而言，平均地權條例第11條規定，係補償耕地承租人之租 賃權損失。
⒉平均地權條例第11條規定實質上具補償生存權損失之性質； 按釋字第579號解釋文：「……為保障農民生活而以耕地租賃 權為出租耕地上負擔並據以推估其價值之規定，應儘速檢討
修正，以符憲法意旨。」可推論耕地租賃權為耕地之負擔， 此負擔係為保障農民之生活。因而，由耕地出租人以所得補 償地價補償承租人，似隱含「補償耕地承租人之生活」。前 大法官廖義男於該號解釋不同意見書認為「耕地所有權人因 其耕地供設置公共設施等公用之目的被徵收而喪失所有權， 已為該公共利益而受特別犧牲，如在其所得補償地價中，另 為『保護農民』之目的，須再扣除一部分給予耕地承租人，即 表示須再為該公共利益以外之其他社會政策之目的二度忍受 特別犧牲。」可知，對於承租人之補償具有「保護耕地承租 人之目的」。再由釋字第208號解釋「為貫徹憲法上扶植自 耕農與自行使用土地人及保障農民生活，以謀計民生均足之 基本國策，平均地權條例第11條、76條及第77條規定，徵收 私有出租耕地……私有土地所有權人、公有耕地原管理機關或 需地機關，應就扣除土地增值稅後補償價餘款之三分之一， 補償耕地承租人，以避免佃農因耕地喪失不能從事農作物之 種植而生活失據。」更明示係為避免佃農因耕地喪失不能從 事農作物之種植導致生活失據。故就實質上而言，對耕地承 租人之補償實具有生存權損失之性質。
⒊原告就系爭土地耕地租約之「期待利益」、「履行利益」以 及為系爭土地所支出之土地改良成本、農業設施等損失，應 得以平均地權條例第11條規定之「補償地價」之金額，作為 上開損失之一次性補償金額：
⑴最高行政法院101年度判字第848號之判決要旨已認「公地 撥用亦屬依法行使公權力造成特別犧牲之損失補償之一種 態樣」，而依土地徵收條例第5條、第6條規定，撥用補償 既有準用徵收補償之規定，則在具同性質之財產犧牲損失 及認定上，其範圍自應與徵收補償規定相同（包含土徵條 例第32條之土地改良費），而非被告所稱「僅有終止租約 時土地上私有農作改良物，且補償之損失係指農作改良物 之價值」。
⑵依農業發展條例第20條、第22條之規定，耕地租約在89年1 月28日前所訂定，仍有平均地權條例第11條規定之適用， 承租人仍可向撥用機關請求改良土地所支付之費用，及尚 未收或之農作改良物，因此在撥用補償範圍之認定上，無 論土地徵收條例或平均地權條例，均有土地改良費用之補 償，暫不論本件系爭耕地租約有無平均地權條例第11條規 定之適用，在撥用補償尚無訂定具體規範，且平均地權條 例第11條規定亦未刪除前，就補償所得請求之數額仍應有 參考酌認有補償地價及土地改良費用之必要。
⑶被告於另案（本院111年度訴字第22號）已表明系爭耕地租
約並無限制承租人僅能種植甘薯，亦即原告亦可種植其他 具有經濟價值之作物（如番茄、高麗菜、生薑等），而系 爭耕地位處高海拔地區，原告為種植作物，須對系爭耕地 依據將來承租期間之長短，進行一定程度之沃土、設置灌 溉水線、簡易水土保持、設置農機具室等農業作為，出租 機關即國產署既認為系爭耕地非僅得種植甘薯而得種植其 他具有較高經濟價值之農業作物，則出租機關在簽約時即 得預見承租人承租後將有進行上開農業作為之可能，因此 對於承租人即原告請求將土地改良費用及進行上開農業作 為列入撥用補償之範圍，並無逾越承租人及出租機關之合 理期待。
⑷實務上亦有部分固定農業設施無須申請執照（如面積45平 方公尺以下農業資材室），但該設施卻是與農業作為息息 相關，也因此於花蓮縣拆遷補償自治條例第30條第2項規 定：「未領有第6條第2項規定證照之農業生產固定設備者 ，依前條規定標準以百分之50給予救濟。」對於無法取得 執照或無庸申請執照之固定農業設施，仍給予一定之救濟 金予以補償，以減少合法承租人之財產損失。
⑸是以，原告確實有於系爭土地種植農作物，並無任何違反 租約之情形，且原告於系爭土地進行沃土、設置水線灌溉 設備等農業作為等，並無逾越出租機關於出租時所能預見 之範圍，考量被告撥用迄今已長達10餘年，原告原有之地 上物及相關證物，均已遭被告及其他機關全數清除，致原 告受有舉證不易之不利益，基於舉證責任倒置及減輕原告 舉證之責任，就請求數額應得類推適用平均地權條例第11 條規定「補償地價」之金額，以作為原告所受損失之一次 性補償金額，即原告紀正時補償695,550元（計算式：259 ,760+435,790=695,550）、原告葉日安補償1,331,213元 。
㈣聲明：一、原處分一及訴願決定（原告紀正時部分）均撤銷 。被告應依原告紀正時之申請作成准予補償新臺幣23,103,9 58元之處分。二、原處分二及訴願決定（原告葉日安部分） 均撤銷。被告應應依原告葉日安之申請作成准予補償188,67 8,876元之處分。
四、被告答辯主張及聲明：
㈠關於系爭土地地上農作物補償金額0元乙節： ⒈被告業以106年8月29日原民土字第1060053803號函（下稱被 告106年8月29日函）通知原告，系爭土地租約第5條特約事 項第5項已有「承租土地，承租人確係自任耕作，種植農作 物使用，無擅自變更使用情事，如有虛偽不實，願負法律責
任，並承認租約無效，交還土地，絕無異議」之約定；國有 財產法第44條第3項，對於應補償之範圍已明文規定，除出 租機關許可之增建或改良部分，得由承租人請求補償其現值 外，應無償收回。
2.依花蓮辦事處106年5月23日台財產北花三字第10603059650號函，本件系爭耕地租約期間並未約定種植農作物種類；依系爭土地耕地租約第4條其他特約事項第6項約定，租賃耕地，承租人應作種植農作物之用，如須興建相關之農業設施，應先徵得放租機關同意，並續由承租人後續向土地所轄鄉(鎮、市、區)公所申請容許使用後始為完備。復依花蓮辦事處106年6月6日台財產北花三字第10603065080號函，依國產署國有非公用財產管理系統及文書檔管系統查詢結果，查無本件原告申請興建農業相關設施資料，並建請逕向花蓮縣卓溪鄉公所（下稱卓溪鄉公所）洽查。而依卓溪鄉公所106年6月27日卓鄉農字第1060007816號函查復，原告並無申請容許使用(興建相關之農業設施)等相關資料。是以，本件僅有「農作物」方屬系爭土地上經出租機關許可之改良物，而得作為原告於系爭租約終止後請求補償之範圍，其他之增建、改良，除非原告事前業已依法取得出租機關之許可所為者，且原告需提出其取得出租機關之許可等證明，否則不得作為請求補償之範圍。綜上，本件得補償之地上物為耕地租約終止時之地上農作物，花蓮辦事處前以94年12月16日終止租約函終止系爭土地耕地租約，被告將另案重新估算補償金額等語。 3.經被告於106年至109年間多次函請原告提供系爭耕地租約終 止時地上農作物種類、規格及數量相關資料，原告遲未提出 ，復經他案原告申請強制執行，被告乃委託天易不動產估價 師聯合事務所辦理估價，經該事務所於110年2月19日函送11 0年估價報告書，估價師依被告提供之資料(含國產署租約、 勘查表、承租人所提資料等)及航照圖等資料比對結果，因 終止租約94年12月當時農作現況無明確之證據資料顯示尚有 待補償之地上農作物，故系爭土地查估結果應補償原告地上 物金額均為0元，被告乃據以作成原處分。又行政機關辦理 地上物查估補償工作，本得委託專業機構辦理；被告礙於地 上物業已滅失、原告未提供租約終止時之地上農作物規格與 數量、原告所提供資料難以認定符合租約終止時之地上農作 物，以及查估工作有其專業性等因素，爰委託天易不動產估 價師聯合事務所辦理地上農作物估價作業。該估價結果屬估 價單位之專業判斷，惟經被告審閱並簽奉核定採用，由被告 依該估價結果作成核算補償金額之原處分，非由估價單位逕 代替行政機關為行政處分，被告無裁量怠惰之情事。 4.原告雖主張其等於系爭耕地租約終止時，在系爭土地上仍有 作物，應予補償云云：
⑴有關原告紀正時承租之12、18地號土地地上農作物補償乙 事，前訴願決定尚無請被告釐清12地號疑義，故12地號土 地前經查明尚無應予補償之地上農作物，並無疑義；至18 地號土地，依花蓮辦事處110年12月7日台財產北花二字第 11032015310號函（下稱花蓮辦事處110年12月7日函）、1 10年12月30日台財產北花二字第11003121950號函（下稱 花蓮辦事處110年12月30日函）等查復資料，該處93年11 月15日土地勘查表，18地號地上物為茶樹、雜木、整地除 草，94年6月14日土地勘查表，地上物為生薑，並無櫸木 、麻竹存在；依原告111年2月7日陳報函及111年2月17日 陳報函等查復資料，原告紀正時表示18地號地上物為工寮 、櫸木、麻竹、生薑、高麗菜云云，惟系爭耕地租約僅得 就「耕地租約終止時之地上農作物」予以補償，工寮及櫸 木未符得予補償項目；又被告前以106年11月3日原民土字 第1060068961號函（下稱被告106年11月3日函）復原告紀 正時略以：花蓮辦事處106年10月31日函復並無同意承租
人改訂造林地租約及約定造林使用之情事，故所請陸續補 植樹苗而成之人造林及撫育所再次生長之再生林應列入補 償項目一節，依法礙難同意辦理等語。
⑵前訴願決定係請被告釐清18地號是否有種植茶樹或茶苗等 農作物之事實，因系爭耕地租約終止時間為94年12月間， 經核對花蓮辦事處94年6月14日土地勘查表，地上物為生 薑，無種植茶樹或茶苗，且原告紀正時亦未主張地上物有 茶樹或茶苗等農作物；原告111年2月17日陳報函所列麻竹 、生薑、高麗菜等農作物，核無具體佐證資料；被告以11 0年1月10日原民土字第1100078782號函復原告紀正時略以 ：依前訴願決定，待釐清事項尚不含12地號，爰無須補正 12地號資料等語，被告復以111年2月9日原民土字第11100 07204號函重申被告111年1月10日函相關內容，請原告紀 正時無須補正12地號資料；惟原告111年2月17日陳報函復 仍併同補正12地號資料，致無法確認所述18地號上地上物 為何。退步言之，縱18地號有種植生薑、高麗菜或麻竹( 此為假設語氣，國產署資料並無顯示地上物有麻竹或高麗 菜)，惟均屬短期可收成之作物。系爭耕地租約終止時為9 4年12月間，惟被告清除系爭土地之地上物為99年4、5月 間，其間原告仍持續占用系爭土地，短期農作物應早已採 收(例如，生薑種植後約4個月至10個月可採收)，且於清 除地上物前亦開放原承租戶入山採收，故短期農作物自無 補償之必要。
⑶有關原告葉日安承租之97地號土地地上農作物補償乙事， 依國產署北區分署花蓮辦事處110年12月7日函及110年12 月30日函等查復資料，該處93年8月2日土地勘查表，地上 物為菜園，因當時勘查同仁已離職，尚無法釐清耕種作物 為何；依該處94年6月14日土地勘查表，地上物為雜草。 又依原告111年2月7日陳報函及111年2月17日陳報函等查 復資料，原告葉日安表示97地號地上物為喬木及櫻花樹云 云；惟系爭耕地租約僅得就「耕地租約終止時之地上農作 物」予以補償，喬木及櫻花樹未符得予補償項目。依前訴 願決定請被告釐清97地號土地是否有種植茶樹或茶苗等農 作物之事實，因系爭耕地租約終止時間為94年12月間，經 核對花蓮辦事處土地勘查表，地上物為雜草，無種植茶樹 或茶苗，且原告葉日安亦未主張地上物有茶樹或茶苗等農 作物，自無從予以補償。
㈡原告主張就系爭土地之耕地租約遭提早終止所受之損失，其 補償範圍應包含「建築改良物」、「農作改良物」預期使用 利益與收益之損失以及土地徵收條例第32條之「土地改良費
」云云：
⒈由土地徵收條例第6條之規定可知，需用土地人取得經核准撥 用之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，係「得」 準用而非「應」準用土地徵收條例第5條之規定，需用土地 人自得斟酌是否準用上開法文，徵收該公有土地上之私有土 地改良物。被告並未依土地徵收條例第6條之規定，徵收撥 用土地上之私有土地改良物，自無上開土地徵收條例第5條 規定之適用，遑論所謂土地徵收條例第32條，當然亦無適用 之餘地，本件應適用者，為國有財產法第44條。原告主張有 土地徵收條例第32條之適用云云，已屬無據。 ⒉次依國有財產法第44條規定，以及原告與花蓮辦事處簽訂之 系爭耕地租約其他約定事項㈥，無論係建築改良物、相關農 業設施或農作改良物，均需得出租機關之許可，方有補償終 止租約時之現值可言，若未經出租機關之許可，均無補償之 問題。依花蓮辦事處106年5月23日函、106年6月6日函及及 卓溪鄉公所106年6月27日函可知，因查無原告申請興建農業 相關設施資料，則原告系爭耕地租約終止時，縱有興建所謂 建物或農業相關設施（僅為假設語，被告否認之），亦不在 本件之補償範圍內。
⒊退萬步言，本件縱有土地徵收條例第32條規定之適用（假設 ，被告否認之）。惟該條補償之客體為已領有建築執照或於 農地上為合法改良土地之合法改良費用，不包括未領有建築 執照之非法改良物，此與土地徵收條例第5條第1項第3款規 定非法建築改良物不予補償之意旨相符。準此，原告於系爭 耕地租約終止時，縱有興建所謂建物或農業相關設施（僅為 假設語，被告否認之），但因該建物或農業設施均非合法， 不論依土地徵收條例第5條第1項第3款或第32條之規定，均 不得請求補償。
⒋系爭耕地租約係分別於93年11月4日、93年12月11日及93年11月10日訂立，均為農發條例89年1月4日修正施行後所訂立，則依本件租約終止時（即現行）農發條例第22條規定，已明確排除平均地權條例第11條之適用，足見原告稱本件仍應依平均地權條例第11條補償土地改良費用云云，並無理由。再者，因系爭耕地租約其他約定事項㈥已明文約定，承租人如須興建相關之農業設施，應先徵得放租機關同意，故自無再適用民法第431條、461條，及土地法第119條規定之餘地。。 ㈢原告主張「承租人得請求補償之農作改良物應非僅限經濟農作物，而應包括林木等農作改良物」云云，亦屬無據。被告否認系爭耕地租約94年12月16日終止時，系爭土地上林木存在，原告應負舉證之責，在原告舉證以明前，其之主張自屬無據。退步言之，系爭耕地租約終止時，系爭土地上縱有林木存在，惟依國有財產法第44條第3項規定，無論係建築改良物、相關農業設施或農作改良物，均需得出租機關之許可，方有補償終止租約時之現值可言，若未經出租機關之許可，均無補償之問題；花蓮辦事處106年10月31日函已明確回復該處於管理期間，並無同意承租人改訂造林租約及約定造林使用之情事，則原告主張「承租人得請求補償之農作改良物應非僅限經濟農作物，而應包括林木等農作改良物」云云，自屬無據。 ㈣關於原告紀正時請求補償12、18地號土地之內容，屬農作物 之部分已如前述，其他如鐵皮屋、灌溉設施、排水溝、沉砂 池及水土保持設施等部分，原告主張係依「99年10月20日花 蓮縣卓溪鄉新生段國有土地上違規工寮及灌溉設施拆除及清 運計畫成果報告」（下稱拆運成果報告），其上記載18地號 土地上有2棟鐵皮屋及灌（噴）溉設施，應予補償云云，惟 ：
⒈系爭耕地租約終止時點為94年12月16日，當時18地號土地上 是否有上開設施，尚非無疑，原告應予舉證；再以，上開設 施並未依國有財產法第44條第3規定取得放租機關花蓮辦事
處之許可，亦未經卓溪鄉公所容許使用，自不得請求補償。 原告雖稱其請求權據為系爭自治條例第1條、第2條及第21條 云云，惟本件所應適用者為國有財產法第44條，已如前述， 而依改制前國有財產局89年11月22日臺財產局接第89000316 76號函（下稱國產局89年11月22日函），系爭自治條例訂定 之拆遷補償標準僅係供參考之用，並非直接適用，原告以系 爭自治條例作惟本件請求依據，已屬無據，況該條例第1條 已明定其他法律或法規別無規定始得適用，本件已有國有財 產法第44條第3項明文「未經出租機關許可之增建或改良部 分，不在補償之列」，自無再參考系爭自治條例之餘地。 ⒉99年10月20日拆運成果報告就12地號土地，並無灌溉設施之 記載，故原告臆測應有所謂灌溉設施存在，已屬無據。 ⒊原告所提94年3月12、18地號土地緊急防災及改善計畫書（下 稱94年防災計畫），被告否認其真正；縱為真正，亦僅為原 告紀正時於承租12、18地號土地前，因違規使用該土地，遭 查獲後就所造成之破壞所為之回復；其上記載之排水溝、沉 砂池及水土保持設施等，縱為系爭耕地租約終止時已存在土 地改良物（假設，被告否認之），亦因未得放租機關之許可 ，亦未向卓溪鄉公所申請容許使用，而不得請求補償。系爭 自治條例、土地徵收條例第5條、第6條及土地法第5條等規 定均亦無從作為其請求補償之依據，已如前述。 ㈤關於原告葉日安請求補償97地號土地之內容，屬農作物之部 分已如前述，其他如灌溉設施、水土保持設施部分，依花蓮 辦事處110年12月7日函、110年12月30日函查復資料，該處 土地勘查表記載地上物為菜園，土地勘查表記載地上物為雜 草，均無灌溉設施、水土保持設施之存在，99年10月20日拆 運成果報告亦無灌溉設施、水土保持設施之存在，原告臆測 應有該等設施存在云云，已屬無據；縱有該等設施存在，原 告亦應舉證其於系爭耕地租約終止時已存在，況該等設施仍 未獲花蓮辦事處許可及卓溪鄉公所容許使用，仍非屬得予補 償項目。系爭自治條例、土地徵收條例第5條、第6條及土地 法第5條等規定均亦無從作為其請求補償之依據，已如前述 。
㈥關於原告請求補償每年收成效益部分，被告否認原告有99年 至103年收成效益存在，亦否認其之計算方式為正確、真正 ，就此自應由原告負舉證之責，於此之前，其主張自屬無據 ；又依最高行政法院93年度判字第210號、92年度判字第170 9號等行政裁判要旨，行政上之損害賠償與損失補償不同， 前者係以不法行為為前提，為公法上之侵權行為；後者係對 適法之行為而生之補償，以彌補相對人之損失，故補償與賠
償不同，補償並不包括「所失利益」在內。是以，原告請求 補償所失利益云云，自屬無據。
㈦聲明：駁回原告之訴。
五、本件事實經過略以：
㈠原告紀正時於93年9月1日、同年11月1日分別向與花蓮辦事處 簽訂「國有耕地放租租賃契約書」，租賃12地號土地（租用 面積2.5976公頃）、租賃期間自93年9月1日起至102年12月3 1日止（本院卷1第177頁）；租賃18地號土地（租用面積4.3 579公頃）、租賃期間自93年11月1日起至102年12月31日止 （本院卷1第179頁）。原告葉日安於93年10月7日簽約承租9 7地號土地（租用面積約19.9682公頃）、租賃期間自93年7 月1日起至103年6月30日止（本院卷1第181頁）。 ㈡94年11月15日，行政院以院授財產接字第0940034564號函被 告，略以：「主旨：貴會為保障原住民基本權利、恢復原住 民部落傳統領域土地之人文、自然生態規劃及國土保育政策 需要，申請撥用花蓮縣卓溪鄉新生段1地號等228筆國有土地 ，合計面積1,328.3867公頃乙案，准予撥用。」（乙證3） ㈢94年12月16日，財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處 以台財產北花三字第0940015710號函通知原告等人略以：「 ……二、先生所承租之旨述土地，經層奉行政院以前揭函核准