最 高 行 政 法 院 判 決
113年度上字第59號
上 訴 人 陳坤生
訴訟代理人 涂榮廷 律師
被 上訴 人 經濟部水利署第五河川分署
代 表 人 吳明華
訴訟代理人 張顥璞 律師
田欣永 律師
上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國112年11月22日
高雄高等行政法院111年度訴更一字第32號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要
㈠緣經濟部水利署（下稱水利署）依水利法第78條、第78條之1 、河川管理辦法第3條、第4條、行政執行法第27條、第29條 、第32條及行政程序法第75條規定，以民國105年4月13日經 水政字第10553079030號公告：「為維護河防安全，凡於急 水溪斷面22-1（臺19線宅港橋）至54斷面（臺1線急水溪橋 ）間河川區域內，違規種植植物、施設工廠、房屋、建造物 使用者，請於105年5月30日前自行移除回復原狀，逾期視為 廢棄物逕行拆（鏟）除，不另通知，特此公告。」上訴人因 其所有○○市○○區○○○段607、○○○○段160、159（104年10月31 日重測前為○○○段35、35-3）及○○區○○○段648、651、653、6 55、654、720（重測前為○○段86、87、87-2、88、88-1、10 4）地號等9筆土地（下稱系爭土地），位於上述公告急水溪 河川區域內，且未經申請許可即種植桑椹樹，乃於105年8月 9日向被上訴人陳情暫緩鏟除以協商補償價格。經被上訴人 以105年10月26日水五管字第10502103260號函（下稱105年1 0月26日函）及105年10月31日水五管字第10502105110號函 （下稱105年10月31日函；與105年10月26日函下合稱原處分 ）通知其於河川區域內未經許可所種植之桑椹樹，已造成妨 礙水流致影響他人權利並違反水利法相關規定，歉難再暫時 保留，請其儘速領取農林作物救濟金，並訂於105年11月8日 鏟除桑椹樹。上訴人不服原處分，隨即於105年11月1日、2 日、3日提出異議，並向原審聲請停止原處分之執行，嗣又 於105年11月15日準備程序中撤回。
㈡被上訴人再以105年11月24日水五管字第10502115470號函通
知上訴人略謂：因上訴人當庭撤回停止執行之聲請，被上訴 人仍將依據原處分執行鏟除作業，若不服原處分，請於30日 內提出訴願等語。上訴人隨即於105年11月24日提起訴願， 遭訴願機關經濟部以原處分乃依行政執行法予以強制執行所 為之通知，而作成訴願不受理之決定後，遂提起行政訴訟， 經原審法院106年度訴字第324號判決略以：105年10月26日 函文實質內容，顯係作成確認上訴人在系爭土地種植桑椹樹 已該當足以妨礙水流而影響他人權利之情事，除否准上訴人 暫緩鏟除之申請外，亦訂期日執行鏟除工作，並將其決定結 果通知上訴人，已屬具行政處分性質之執行命令，上訴人於 執行程序終結前向被上訴人就105年10月26日函聲明異議， 法定管轄機關應為水利署，應由水利署作成相當於訴願決定 之異議決定，故上訴人訴請撤銷經濟部作成之訴願決定為有 理由；至上訴人訴請撤銷原處分之實體主張，因其異議決定 程序尚未完成，尚無審究之必要等由，而將前述經濟部之訴 願決定撤銷，兩造均未上訴而告確定。
㈢嗣水利署依該確定判決意旨，以107年9月10日經水政字（原 判決載為經水政訴字）第10706095410號異議決定（下稱異 議決定）駁回上訴人之聲明異議，上訴人不服，遂提起行政 訴訟，並聲明：原處分及異議決定均撤銷。惟因上訴人所種 植之桑椹樹於108年5月間前審審理中，已經被上訴人鏟除， 是原處分已執行完畢，而無回復原狀之可能，上訴人乃於10 9年10月14日前審言詞辯論時，主張基於國家賠償或信賴利 益補償請求權，變更訴之聲明為：⒈確認原處分違法。⒉被上 訴人應給付上訴人新臺幣（下同）14,783,040元及自本訴狀 繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。經原審 107年度訴字第448號判決（下稱前審判決）駁回上訴人之訴 。惟上訴人仍不服而提起上訴，經本院110年度上字第42號 判決廢棄，發回更審，並指明「由本件原審判決理由以觀， 乃認定被上訴人105年10月26日函、10月31日函為行政處分 ，其法律上效果為上訴人於其所有位於河川區域內之系爭土 地上，『未經許可種植桑椹樹，已造成妨礙水流，違反水利 法相關規定，而應鏟除，觀之前述水利法第93條之4規定， 即無違誤』（見前審判決第19頁），係以之為下命上訴人應 容忍被上訴人鏟除地上桑椹樹之行政處分，而進行合法性之 審查，無關何等執行程序侵害上訴人之權益。復從本件上訴 人循訴訟途徑請求保護之目的以觀，其初於提出異議書3份 中，雖有暫緩執行之請求，另爭執其樹株有妨害水流、影響 他人權益之情事，並主張被上訴人之處分侵害其財產權，要 求立即『廢止』該處分等節（見原審106訴324號案卷第67-72
頁附異議書），核其真意乃主張原處分為違法請求撤銷，非 對執行程序有所違法之主張。是以，原審以105年10月26日 、10月31日函為具有執行名義性質之行政處分所為之合法性 審查，較之原審另案106訴324號判決理由以105年10月26日 函、10月31日函為具行政處分性質之執行命令，對之提起撤 銷或確認違法之訴，並無法消滅被上訴人105年10月26日、1 0月31日函為執行名義之給付內容，當屬有效之權利保護途 徑，應予肯認；並應將異議程序看待為訴願程序 。」嗣上 訴人於112年11月1日原審言詞辯論時，變更訴之聲明為：⒈ 確認原處分違法。⒉被上訴人應給付上訴人13,893,085元， 及自109年10月15日起至清償日止，按年息5％計算之利息。 經原審予以准許，並以判決駁回上訴人之訴。上訴人仍不服 ，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決 所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略謂： ㈠92年2月6日修正前之水利法舊法規期間，係以「行水區內」 為禁止種植之土地範圍，並以是否「足以妨礙水流」為限制 標準。在此舊法規期間，依水利法授權，臺灣省政府訂定發 布之臺灣省河川管理規則（下稱省訂河川管理規則；於88年 11月9日廢止）第17條第1項第4款及第34條第1項第1款、88 年6月30日經濟部訂定發布之臺灣省河川管理規則（下稱部 訂河川管理規則；於91年8月7日廢止）第15條第1項第4款及 第31條第1項第1款規定，另區分「行水區內」、「河川區域 內」2種類之土地範圍，各有寬嚴不同之種植限制標準。而9 2年2月6日修正後之水利法新法規，則不再以「行水區內」 為禁止種植之土地範圍，而改以「河川區域內」為限制範圍 ，並以「應經許可」為限制條件。又上述規定所稱「行水區 」，僅係「河川區域」之一部分土地範圍。亦即位於舊法規 所稱「行水區」範圍之土地，即符合新法規所稱「河川區域 」範圍之土地。而「行水區」因其位於尋常洪水到達之區域 ，須更注重河水流動之暢通及防洪功能，故關於禁止堆置及 種植農作物之標準，通常有較為嚴格之要求。系爭土地均屬 修法前水利法第78條之1第4款規定之「行水區內」，亦符合 現行水利法第78條之2第4款規定之「河川區域內」。上訴人 於急水溪河川區域內之系爭土地上種植桑椹樹，迄於原處分 作成時，仍未向河川管理機關申請取得許可。上訴人未經許 可之種植行為，違反水利法第78條之1第4款規定，被上訴人 依水利法第93條之4第1項規定以原處分命上訴人鏟除系爭土 地上桑椹樹，並無違誤。
㈡上訴人主張自82年至89年間陸續取得系爭土地後，旋於系爭 土地上種植桑椹樹，且於汛期來臨前之每年4、5月間，進行 植株低割矮化之修枝作業等情，縱認屬實。然在92年2月6日 修正水利法第78條之1第4款規定之新法規施行後，上訴人仍 有繼續使用系爭土地之種植行為，迄於原處分作成時，尚未 申請取得許可，亦即上訴人於系爭土地種植桑椹樹之使用行 為，橫跨新舊法期間，並非於新法規生效前即已終結。是以 ，不論上述新法規施行前，上訴人於系爭土地之種植行為是 否違反當時法規，被上訴人所為原處分係針對新法規施行後 ，上訴人繼續種植桑椹樹而存在之事實予以規制，並非針對 新法規施行前已終止之事實為規制，性質上與「真正之法律 溯及既往」尚有不同。從而，被上訴人審認上訴人未經申請 許可於系爭土地之種植行為，已該當上述新法規之要件，適 用上述規定作成原處分，尚無涉禁止法律溯及既往原則之違 反。
㈢原處分並無違反信賴保護原則：
⒈依102年12月27日刪除前之河川管理辦法第61條第1項規定 （為配合92年2月6日修正水利法第78條之1第4款規定而修 正訂定）意旨，可知立法者考量符合舊法規行水區種植標 準者，於新法規施行後，可能因未及時申請許可而變成違 法行為，惟恐因此受有既存利益之減損。故要求河川管理 機關於95年12月31日之法定期限前，清查並通知種植植物 之土地使用人，給予使用人得於上述過渡期間內補正申請 許可之機會，以平衡保護使用人之信賴利益與水利安全之 公共利益，立法者已設有上述過渡期間之緩衝規定，足供 舊法規期間合法種植之使用人採取適當之調整措施，以減 輕新法規施行可能發生之損害。況自92年2月6日修正水利 法第78條之1第4款規定施行後，算至被上訴人作成原處分 命上訴人清除地上植物之105年10月間止，已逾13年之久 ，上訴人應有足夠之緩衝時間，藉以調整適應新法規之法 秩序。準此，上訴人實質上已獲有足夠之緩衝期間，惟仍 未依新法規申請許可，被上訴人始適用新法規對上訴人予 以裁處，原處分尚無違反信賴保護原則。
⒉上訴人於行水區內種植桑椹樹，足以妨礙水流，係違反舊 法規之違法行為，顯非信賴舊法規之「信賴表現」，自不 受信賴保護：
⑴上訴人在「行水區內」種植木本植物之桑椹樹，依舊法 規之狀態，係足以妨礙水流之行為：
①依舊法規狀態，即92年2月6日修正前水利法第78條第1 項第1款規定，「在行水區內，係禁止『足以妨礙水流
』之種植行為」。而省訂河川管理規則第17條第1項第 4款、部訂河川管理規則第15條第1項第4款，亦有相 同之規定。
②臺灣省政府水利處87年5月5日（87）水政字第A875019 362號函（下稱臺灣省政府水利處87年5月5日函）： 「主旨：屏東縣政府函請釋示臺灣省河川管理規則第 17條第2項之足以妨礙水流之農作物種類或高度為何 案……說明：……三、為考量事實需要，對種植案件之處 理，因本省地理環境氣候因素，致生長、收成期各有 不同，植物種類及高度限制規定尚難予作統一規定， 在省管理機關會同農業主管機關擬訂報省府核定公告 前，處理原則如次：……（二）長年生之植物（指收成 後無需再播種繼續生長者）及棚架植物（需棚架作支 柱之植物）應予禁止栽植，否則應予取締。（三）短 期植物收成期在汛期期間內（每年5月1日至同年11月 30日）以種植高度不超過50公分之植物，而軟莖植物 對水流不影響者為限。（四）汛期將結束前1個月內 （每年11月1日後）播種，而收成期在翌年汛期開始 前（4月30日前）視植物類別並就生長期、收成期自 行認定，但仍以種植不超過50公分之軟莖作物為主， 如有超過50公分以上之硬莖植物，則應於汛期開始前 收成完妥，並自行砍除者為限。」等語，係依農作物 之種類屬「長年生」或「短期植物」，而區別「足以 妨礙水流」之判斷標準，並明白釋示於行水區種植之 「長年生作物」，即屬「足以妨礙水流之農作物」， 核係考量長年生作物多屬硬莖、高莖植物，因認足以 妨礙水流，與省訂（原判決載為部訂）河川管理規則 第17條第1項第4款、第2項規定之本旨尚無不合。 ③嗣經濟部就部訂河川管理規則第15條第1項第4款「足 以妨礙水流之植物」之判斷標準，於89年9月6日依同 規則第15條第2項規定公告「河川區域種植規定」（ 下稱89年河川區域種植規定），其第4點明白規定「 長年生植物」一律禁止種植；至於短期作物，須「收 成期在汛期期間內、種植高度不超過50公分之草本作 物、且對水流不妨礙者」始得種植，核係明白釋示於 行水區種植之長年生植物，係屬「足以妨礙水流之植 物」。經濟部為水利法之中央主管機關，亦為部訂河 川管理規則之立法機關，其依同規則第15條第2項核 定公告之89年河川區域種植規定，係就同規則第15條 第1項第4款規定、修正前水利法第78條第1項第1款規
定在行水區域內所種植者，是否屬「足以妨礙水流之 植物」之適用疑義，闡明其法規原意，藉以協助下級 機關統一解釋法令所為之解釋性行政規則，被上訴人 為其下級機關，自應遵照適用。
④經濟部89年河川區域種植規定為解釋性行政規則，依 司法院釋字第287號解釋意旨，應自解釋標的之法規 生效日起有其適用，亦即應自修正前水利法第78條第 1項第1款於52年12月10日發布生效日開始適用，至少 應自79年8月29日省訂河川管理規則第17條第1項第4 款規定發布生效日起有其適用。上訴人係82年至89年 間陸續取得系爭土地之後，始開始於系爭土地上種植 桑椹樹而使用系爭土地。準此，上訴人種植桑椹行為 時，修正前水利法第78條第1項第1款及省訂河川管理 規則第17條第1項第4款規定已發布生效，則上訴人之 種植行為，應有「河川區域種植規定」之適用。又上 訴人種植之桑椹樹，係木本植物之多年生喬木，枝條 年生長量可達1.5至2公尺。每年初採果後（5月初） 進行修剪，高度距地面120公分，促使重新生長新梢 培育結果枝等情，有苗栗改良場官方網站介紹資料、 農業世界雜誌所刊登「果桑（桑椹）生育與栽培管理 」在前審卷可參。依此專業文獻資料，足認桑椹樹係 屬長年生（多年生）之植物，而非高度不超過50公分 之草本短期作物，應無疑義。再者，系爭土地位於急 水溪之「行水區內」，已如前述，則上訴人於行水區 種植長年生桑椹之行為，適用上開「河川區域種植規 定」，自屬足以妨礙水流之行為，核係違反修正前水 利法第78條第1項第1款規定之違法行為，顯非客觀具 體信賴上開法規之信賴表現行為，不生因信賴上開法 規而受損之信賴利益存在，應無信賴保護原則之適用 。
⑵上訴人主張被上訴人92年2月6日修正水利法第78條之1規 定改採事先許可制後，迄於原處分作成前，未依102年1 2月27日修正刪除前河川管理辦法第61條規定，完成清 查並通知上訴人申請補辦許可。因被上訴人於上開10餘 年期間怠為通知，使上訴人因而信賴在系爭土地上種植 桑椹係屬合法，為免妨礙水流而每年於汛期前積極進行 植株矮化，構成信賴表現，因此受損之信賴利益，自應 受信賴保護云云。惟按因行政法規廢止或變更之信賴保 護，須受規範對象在因法規施行而產生信賴基礎之存續 期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行
為，始受信賴之保護（司法院釋字第525號解釋意旨參 照）。上訴人主張之信賴基礎為92年2月6日修正前之水 利法第78條第1項第1款規定，然所主張「被上訴人於上 開10餘年期間怠於依河川管理辦法第61條第1項規定通 知上訴人限期提出申請許可」之構成信賴要件事實，係 發生於為信賴基礎之舊法規已不存在時，亦上訴人所主 張之上開信賴要件事實並非發生於產生信賴基礎之存續 期間內，則其嗣後所為即非信賴表現，核與信賴保護之 要件不合。
㈣依水利法第93條之2第6款規定，對行為人施予罰鍰之不利處 分，係就過去所為之不法行為予以個人懲罰；依水利法第93 條之4第1項規定命行為人清除種植於河川區域之植物，係為 保護水道暢通，預防未來發生水災，造成公共安全之預防性 管制措施。上訴人於系爭土地上種植桑椹樹，倘未及時清除 ，恐妨礙水流暢通，進而影響水道防護，危害公共安全，此 攸關河川沿岸全體民眾之生命財產安全，兩相比較，保護公 眾安全應重於對行為人之懲處。從而，被上訴人考量有儘早 鏟除系爭土地上植物，維持汛期河川水流暢通之必要，遂逕 行依水利法第93條之4第1項規定命上訴人清除種植系爭土地 上桑椹樹，核係以保障公共安全為重之適切手段，核與比例 原則無違。
㈤被上訴人所為原處分並無違誤，則被上訴人依原處分所為之 執行，並非「不法侵害」上訴人之權利，核與國家賠償法第 2條第2項規定要件不合，上訴人請求國家賠償，並無理由。 又上訴人之種植行為，係屬違法行為，非屬信賴表現，不生 應受信賴保護之信賴利益，不符合信賴保護之要件。況就新 法規之施行，已設有過渡期間之規定，上訴人請求信賴利益 之損失補償，亦無理由等語，判決駁回上訴人於原審之訴。四、經核原判決駁回上訴人之訴之結果尚無違誤，惟所持理由則 有部分未當，茲論述如下：
㈠上訴人自82年至89年間陸續買受系爭土地，為經公告之急水 溪河川區域範圍內之土地，因未經許可而於系爭土地上種植 桑椹樹，屬於長年生植物，經被上訴人以原處分通知其於河 川區域內未經許可所種植之桑椹樹，已造成妨礙水流致影響 他人權利並違反水利法相關規定，請其儘速領取農林作物救 濟金，並將於105年11月8日鏟除桑椹樹等事實，為原審所確 定，核與卷證資料相符，本院自得採為裁判之基礎。上訴人 種植桑椹樹之情事，始自82年至89年間，依當時可為上訴人 信賴之法規狀態為①72年12月28日修正公布之水利法第78條 第1項第1款規定：「主管機關為保護水道，應禁止左列各事
項：一、在行水區內建造、種植……足以妨礙水流之行為。」 第92條之1第1項規定：「違反第78條第1項各款情形之一者 ，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處6,000 元以上30,000元以下罰鍰；……」②臺灣省政府基於水利法第1 0條之授權，於79年8月29日修正發布（88年11月9日廢止） 省訂河川管理規則第17條規定：「（第1項）為保護河防安 全禁止左列事項：……四、在河川行水區域內種植，足以妨礙 水流之農作物者。……（第2項）前項第4款足以妨礙水流之農 作物種類或高度由省管理機關會同糧食主管機關擬訂報本府 核定公告之。」③嗣因精省政策，水利法第10條本文修正為 ：「主管機關辦理水利事業，於不牴觸本法範圍內，得訂定 單行章則。」經濟部因而於88年6月30日發布（91年8月7日 廢止）之部訂河川管理規則第15條規定：「（第1項）為保 護河防安全，禁止下列事項：……四、在行水區域內種植，足 以妨礙水流之植物者。……（第2項）前項第4款足以妨礙水流 之植物由中央管理機關會同農業主管機關擬訂報本部核定公 告之。」④嗣經濟部於89年9月6日依前述部訂河川管理規則 第15條第2項規定，訂定89年河川區域種植規定，其第4點規 定：「河川區域內種植農作物之處理方式如下：……（二）長 年生……作物禁止種植。（三）收成期在汛期期間內(每年5月 1日至同年11月30日)之短期作物，以種植高度不超過50公分 之草本作物，且對水流不妨礙者為限。……」等。即上訴人82 年至89年間在系爭土地上種植行為期間，相關法令禁止在河 川區域內種植之標的為「足以妨礙水流之農作物」，惟迄89 年9月6日始有89年河川區域種植規定第4點明示「長年生作 物」為禁止種植之作物。而作成原處分所依據之法律，則係 92年2月6日經總統公布增修之水利法，其第78條修正訂定填 塞河川水路等7款禁止行為；另第78條之1第4款規定：「河 川區域內之下列行為應經許可：……四、種植植物。……」第93 條之2第6款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣100,000 元以上500,000元以下罰鍰：……六、違反第78條之1第4款…… 規定，未經許可種植植物者。」（110年5月26日修正罰鍰金 額），第93條之4第1項規定：「違反……第78條之1……規定者 ，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處 分其設施或建造物；……。」（110年5月26日酌為文字修正） 從以上水利法修正前後之規定可知，對於行水區內種植行為 之管制，由以裁處手段禁止種植妨礙水流農作物（下稱舊制 ），改採為種植植物應經事前許可，未得許可即予裁處（下 稱新制）。本件上訴人於舊制時，即有種植桑椹樹之情事， 迄92年2月6日水利法修正改採新制後，並未提出申請獲得許
可，經被上訴人作成原處分命將拆除，所涉者即有無新法溯 及適用而生原處分違反禁止法律溯及既往原則之違誤，及上 訴人於舊制時期之種植行為有無信賴保護原則之適用？如何 適用？
㈡關於原處分有無違反禁止法律溯及既往原則？ 原審依卷證資料認定上訴人自82年至89年間陸續取得系爭土 地後，旋陸續於系爭土地上種植桑椹樹，在92年2月6日修正 水利法第78條之1第4款規定之新制施行後，仍有繼續使用系 爭土地之種植行為，惟未經申請取得許可。其於系爭土地種 植桑椹樹之使用行為，橫跨新舊制期間，上訴人於新制施行 後未申請獲得許可而有種植之事實，被上訴人依處分時之法 律予以處分，並無法律溯及既往之違誤，原處分並無不當， 自不生國家賠償責任等節，核其所為論斷，於法律不溯及既 往原則之適用，並無不符，可資肯認。上訴主張，桑椹樹之 種植，自土地挖掘植穴將桑椹樹苗植入其內即告完成，上訴 人之種植行為均於水利法第78條之1第4款規定修正前業已完 成，並無種植行為跨越新、舊法規施行期間之情事，原判決 未就種植行為何時完成一節，曉諭上訴人補充並為辯論，違 反闡明義務，並有判決未備理由之違誤云云。查水利法關於 水道維護之立法目的之一，在於維持河川區域之水流正常宣 洩，以避免氾濫成災，其管制重在河川區域之使用狀態持續 對於水流之影響。狹義之栽植行為固於樹苗植入植穴而告完 成，惟於樹苗成長過程尚有定植、施肥、修剪等培育之種植 作為，且實質於水流之影響乃其成長狀態，上訴人於系爭土 地上種植桑椹樹之行為一直存續至新制時期，並持續為影響 水流順暢與否之重要因素，自無卸其應踐行申請以獲種植許 可之義務。前開上訴意旨難以成立。
㈢關於上訴人於舊制時期之種植行為有無因信賴而生之實體法 上利益受損失？及應如何減輕其損失？
⒈按司法院釋字第525號解釋文闡釋：「信賴保護原則攸關憲法 上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護 之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法 第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或 變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之 機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利 益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適 用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改 內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受 損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾 減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」理由書第2段
進一步申論：「制定或發布法規之機關基於公益之考量，即 社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法 定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴 先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害 者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵 法第48條之3等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機 關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損 害。」即從法安定性原則及誠實信用原則出發，指出國家之 行政作為包括行政法規（法規命令、解釋性或裁量性行政規 則）之廢止或變更，應注意保障人民之信賴利益；如經衡量 人民之信賴利益難認重於公共利益時，國家對於人民值得保 障之信賴利益，應採取訂立過渡條款期間或給予合理補救措 施，以為衡平。以下就本件所涉信賴保護之爭點，即有無發 生信賴利益之損失、應否予以補償、有無提供過渡條款期間 ，及如何予以補償等節，逐一論究。
⒉本件有無發生信賴利益之損失？應否予以補償？ ⑴按90年1月1日施行之行政程序法第159條規定：「（第1項 ）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官 對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所 為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第 2項）行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之 組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規 定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實 、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」第 2項所定義之行政規則之種類，大別可分為解釋法律或其 他法規之行政規則，與適用法律或其他法規之行政規則。 同法第160條第2項規定：「行政規則應下達下級機關或屬 官。行政機關訂定前條第2項第2款之行政規則，應由其首 長簽署，並登載於政府公報發布之。」
⑵查，79年8月29日修正發布之省訂河川管理規則第17條第1 項規定，以足以妨礙水流之農作物為禁止種植之標的，並 於第2項明文由省管理機關會同農業主管機關擬訂「妨礙 水流之農作物」之種類及高度標準，報省府核定公告，惟 依該規定要求應訂定之標準遲未經訂定公告。迄87年方有 臺灣省政府水利處87年5月5日函稱：「……因本省地理環境 氣候因素，致生長、收成期各有不同，植物種類及高度限 制規定尚難予作統一規定，在省管理機關會同農業主管機 關擬訂報省府核定公告前，處理原則如次：……（二）長年 生之植物（指收成後無需再播種繼續生長者）及棚架植物 （需棚架作支柱之植物）應予禁止栽植，否則應予取締……
」；迄89年9月6日始經經濟部依部訂河川管理規則第15條 第2項規定，公告發布89年河川區域種植規定作為判斷標 準，第2點規定：「本規定用詞除台灣省河川管理規則另 有規定外，其含義如下：……（16）長年生作物：指農作物 收成後無需再播種即可繼續生長之作物。……」第4點規定 ：「河川區域內種植農作物之處理方式如下：……（2）長 年生……作物禁止種植。」
⑶以上各該函釋、規定雖係發布於行政程序法施行前，惟本 於同一法理，審視各該內容非在對於「足以妨礙水流」一 詞進行釋疑，而係頒布判斷「足以妨礙水流」之標準及處 理方式，屬適用法規之判斷基準，應自發布時發生效力， 尚非解釋性行政規則可比，而謂得依司法院釋字第287號 解釋意旨自水利法生效之日起有其適用。況參諸臺灣省政 府水利處87年5月5日函說明三表明：「因本省地理環境氣 候因素，致生長、收成期各有不同，植物種類及高度限制 規定尚難予作統一規定」之植栽生長情形難以精確預見之 法制困境；及89年河川區域種植規定第13點規定：「河川 管理機關對於河川區域植物，應定期評估其妨礙水流程度 ，其有以下情形者，得不受其他各點限制逕行砍伐：……」 並該規定自89年公告以來，關於植物分類及種植限制經過 多次修正，以本件桑椹樹為長年生之木本植物為例，初次 公告之規定對長年生植物之種植概予禁止（見89年訂定之 第4點），迄95年3月23日全文修正改採有條件放寬（在種 植區域等級為第1級區域、最大高度150公分、種植區域單 一岸累計寬度與單一岸高灘地寬度比例最大值為1/6之限 制下，允許種植，見95年修正規定第4點附表2），又於10 3年3月17日修正刪除長年生之種類，而改依木本植物類有 條件許可種植（見103年修正規定第5點附表3），足見「 河川區域種植規定」固係協助下級機關執行舊制時水利法 第78條第1項第1款規定、新制時同法第78條之1第4款規定 之判斷參考，惟尚非絕對標準，自不因而排除可能因個案 特殊性，有捨判斷標準而應進行是否「足以妨礙水流」之 覈實審認之可能。原審論斷臺灣省政府水利處87年5月5日 函，及89年河川區域種植規定，係在闡明法規所稱「足以 妨礙水流之植物」之原意，為解釋性行政規則，自修正前 水利法第78條第1項第1款於00年00月00日生效日開始適用 ，或至少應自79年8月29日省訂河川管理規則第17條第1項 第4款規定發布起有其適用，進而以上訴人所種植之桑椹 樹為長年生植物，屬足以妨礙水流之農作物，認定其種植 為違法行為而不值得保護云云，其適用法規顯有未當。從
而，上訴人於82年至89年於系爭土地上種植桑椹樹是否足 以妨礙水流而屬禁止行為，關係其信賴水利法而為種植是 否值得保護之判斷，即有必要覈實調查認定。
⑷又按關於信賴利益之補償原則，通說認為應具備信賴基礎 、信賴行為及信賴值得保護等3要件。司法院釋字第525號 解釋理由書第2段尚指明：「有下列情形之一時，則無信 賴保護原則之適用：一、經廢止或變更之法規有重大明顯 違反上位規範情形者；二、相關法規（如各種解釋性、裁 量性之函釋）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不 正確資料而發布，其信賴顯有瑕疵不值得保護者；三、純 屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之 事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修 改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上 具體表現信賴之行為，始足當之。」上訴人主張其信賴舊 制以不妨礙水流為原則種植桑椹樹，因而於每年汛期前， 進行植株矮化以避免水患；嗣水利法改採新制而發生法規 變動，108年間經被上訴人以其種植未得許可而悉數鏟除 等語（見原審卷第116、117頁），核其主張已具體敘明其 信賴舊制法規基礎、從事種植及防汛作為之信賴行為，除 其種植情形是否不致妨礙水流而合於舊制規定，具有信賴 值得保護一節，尚有未明外，被上訴人並未抗辯主張上訴 人有其他信賴不值得保護之情事，則上訴人於舊制時期之 種植究如何妨礙水流，其餘不妨礙水流部分因新制施行經 被上訴人基於公益必需而予以鏟除，即屬其信賴而生之損 失，就此即有覈實判斷之必要。原審以上訴人主張之信賴 基礎為舊制規定，然所主張被上訴人於10餘年期間怠於依 已廢止之河川管理辦法第61條第1項規定，通知上訴人限 期提出申請許可之構成信賴要件事實，並非發生於產生信 賴基礎之存續期間內，則其嗣後所為即非信賴表現，核與 信賴保護之要件不合云云，亦有認定事實未依證據之違誤 。
⑸關於上訴人於82年至89年間種植桑椹樹，如何之種植狀態 始得謂為不妨礙水流？上訴人主張前審依其聲請，提出經 苗栗農改場派員至系爭土地現場實地會勘，確認於汛期間 桑椹樹冠寬150公分、冠高125公分、枝下高60公分、樹高 185公分、胸高直徑0公分之數據，函請接受被上訴人委託 執行「急水溪種植區域等級分級劃設計畫」（下稱劃設計 畫）之成功大學重新計算其於系爭土地上可得種植無妨礙 水流之桑椹樹株樹，經該校以109年5月6日成大工院字第1 092301761號函復，略以：「……二、葉樹之實際種植情況
，視現場種植環境考量、栽培法、修剪情形等與桑樹一般 生長情形可能會有所不同。若有冠寬、樹高、樹冠高、胸 高直徑、枝下高等資料，可依河川區域種植規定附表三（ 附件二）計算每公頃可種植株數。」並以附件二表列依前 審所提供之參數計算，得出在河川區域種植規定之要求下 ，每公頃可種植株數為744株（見前審卷第393頁、第407 頁）。則上訴人主張其種植在744株之範圍內不致妨疑水 流，即尚非全然無據，此關係上訴人信賴利益之損失，自 有就上開事證加以調查之必要。
⒊如上訴人發生信賴損失，且其信賴值得保護，被上訴人有無 提供過渡期間，以供其適用新制取得種植之許可，保護其利 益？
⑴按原於91年5月29日基於水利法第10條之授權而訂立發布之 河川管理辦法，因水利法修正而於92年12月3日依水利法 第78條之2授權修正全文，當時訂有第61條第1項規定：「 管理機關應於本法修正施行後1年內，對於河川區域內之 私有土地於本辦法本次修正施行前有本法第78條之1第4款 之種植植物行為者，擬定清查計畫，並於完成清查後通知 使用人限期提出申請。」再於94年10月27日修正為「管理 機關應於中華民國95年12月31前，對於河川區域內之私有