最 高 行 政 法 院 判 決
112年度上字第481號
上 訴 人 彰化縣伸港鄉公所
代 表 人 黃永欽
訴訟代理人 許介民
參 加 人 黃明子
林宗卿
被 上訴 人 陳世杰
上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國112年6
月15日臺中高等行政法院111年度訴字第293號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院高等行政訴訟庭。 理 由
一、爭訟概要：
被上訴人就其所有坐落彰化縣○○鄉○○段（下同）1234地號土 地，其中0.3885公頃（下稱系爭耕地）與訴外人林梓（於民 國110年7月7日死亡）、參加人林宗卿訂有三七五租約（租 約字號：彰○○字第60號，下稱系爭租約），租賃期間於109 年12月31日屆滿。被上訴人於110年1月25日以擴大家庭農場 經營規模為由，向上訴人申請收回系爭耕地自耕；林梓、參 加人林宗卿則於同年2月1日向上訴人申請續訂租約。林梓死 亡後，由參加人黃明子繼承申請租約變更登記，經上訴人以 110年10月20日伸鄉民字第1100013039號函核定在案。上訴 人計算參加人及其配偶與同一戶內之直系血親108年全年收 支明細，全部收支合併計算相抵為負數，不足以支付全年度 生活費用，核認被上訴人有耕地三七五減租條例（下稱減租 條例）第19條第1項第3款之情形，不得收回自耕，爰依同條 例第20條、第5條規定，以111年3月25日伸鄉民字第1110003 470號函（下稱原處分）准予承租人即參加人自110年1月1日 起至115年12月31日止續訂租約6年。被上訴人不服，循序向 臺中高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：⑴ 訴願決定及原處分均撤銷；⑵上訴人應依被上訴人110年1月2 5日之申請，作成准予被上訴人收回系爭耕地之行政處分。 經原審以111年度訴字第293號判決（下稱原判決）：⑴訴願 決定及原處分均撤銷；⑵上訴人就被上訴人110年1月25日收 回耕地申請案，應作成准由被上訴人收回系爭耕地之行政處 分。上訴人不服，提起本件上訴，並聲明：⑴原判決廢棄；⑵ 被上訴人在第一審之訴駁回或發回原審。
二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯及參加人之陳述均 引用原判決所載。
三、原審撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人就被上訴人110年1 月25日收回耕地申請案，應作成准由被上訴人收回系爭耕地 之行政處分，係以：
㈠被上訴人於訴願階段主張系爭耕地經承租人由南向北自行分 前、中、後三區，臨○○路「前區」私設圍籬障礙，「圍籬後 ，中區」由林梓承租，「圍籬後，後區」休耕。而參加人到 庭表示系爭耕地有分管，靠近1285地號土地有一條路約3、4 米寬，系爭耕地靠近路部分由參加人林宗卿耕作，再上面是 林梓耕作等語，可見參加人間對系爭耕地有分管契約，各自 按分管約定就系爭耕地各自收益，故參加人是否有減租條例 第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭 生活依據者」情事，應分別觀之。
㈡內政部編定之「私有出租耕地109年底租約期滿處理工作手冊 」（下稱109年底工作手冊）僅規定審核年度「所得收入」 ，完全不論承租人家內之「財產」價值狀況，難謂已適當評 價「承租人之家庭生活依據」。從而，109年底工作手冊雖 可作為下級機關鄉鎮公所辦理租約期滿收回耕地或續訂租約 之指引規範，但機關於辦理相關申請之審查時，自不能僅以 該工作手冊所列為限，甚僅以承租人之訪談紀錄為據，而應 當實質調查承租人實際之其他財產、收益情形，以核實衡量 其家庭經濟狀況是否合致減租條例第19條第1項第3款規定要 件。
㈢無論由參加人108年之家內所得或財產情形觀察，系爭耕地收 回後均不致使其等失其家庭生活依據，上訴人認定參加人將 因被上訴人收回耕地而失其家庭生活依據，而以原處分核准 參加人續訂租約並否准被上訴人收回耕地，應有違誤： ⒈參加人黃明子部分：
⑴依原承租人林梓除戶戶籍資料可知，108年間其戶籍內有 配偶即參加人黃明子、孫女林○慧、林○穎及寄居洪○絹 等4人，當中洪○絹非林梓之直系血親，亦非屬同居共財 之人，不予列算；而孫女林○慧、林○穎2人於108年間已 就讀大學，分別在外租屋、住學校宿舍，係由其母即洪 ○絹負擔學費、住宿費及生活費，且洪○絹108年度財產 資料25筆價值約新臺幣（下同）639萬元，顯有相當資 力足以扶養林○慧、林○穎2人；又林○慧於108年間有工 讀收入約20萬元。因此，林○慧、林○穎2人雖於林梓戶 籍內且為同一戶內之直系血親，但應認無受林梓、參加 人黃明子扶養事實，上訴人列入該2名孫女計算收支，
顯有誤會；何況林○慧於108年5月21日成年，有工作能 力，不待他人扶養。至林梓之次子林○榮雖有協助續訂 系爭租約，但住居臺中市且已成家，有獨立經濟能力， 與林梓間無同居共財，復無證據證明有經濟生活共通的 事實，自無須列計林梓之家庭人口，故林梓戶內人口應 僅以林梓、參加人黃明子2人列計。
⑵林梓及其配偶即參加人黃明子108年度未計入系爭耕地收 益之其他總收入約188,315元（黃明子所得3,252元＋林 梓老農津貼87,072元＋黃明子老農津貼87,072元＋黃明子 國民年金2,616元＋黃明子自耕地5,000元＋黃明子休耕3, 303元），減除其等於彰化縣最低生活費297,312元（12 ,388×12×2）後為負數；惟林梓及其配偶即參加人黃明 子名下尚有數筆存款共約150萬元，即便由被上訴人收 回系爭耕地，其等顯然仍有相當之財產得以維生，不該 當減租條例第19條第1項第3款之消極要件。且參加人黃 明子自102、103年起領有重大傷病卡，現況需助行器或 輪椅輔助行動，系爭耕地顯難作為其之家庭生活依據， 縱使日後可能需求更高之生活費用，亦應由第一順位扶 養義務人共同負擔。
⒉參加人林宗卿部分：
依參加人林宗卿戶籍資料，戶籍內有配偶洪○碧、長子林○ 誠及次子林○鴻，其中2子均已成年、未婚與父母同住，有 同居共財之事實，故該4人均應列入家庭人口，並據以計 算家庭生活支出。再者，參加人林宗卿一家於108年度未 計入系爭耕地之其他總收入合計約806,000元（林宗卿所 得10,720元＋次子所得325,500元＋長子所得324,000元＋休 耕3,303元＋自耕地6,554元＋林宗卿國民年金48,972元＋配 偶老農津貼87,072元），減除其等於彰化縣最低生活費59 4,624元（12,388×12×4）後，應為正數。另參加人林宗卿 及其配偶、2子名下尚有數筆農地、建地、存款及2輛汽車 、價值共計約29萬元之股票投資，即便由被上訴人收回系 爭耕地後，其等仍有相當之財產得以維生，不該當減租條 例第19條第1項第3款之消極要件。
㈣被上訴人提出擴大家庭農場經營之自耕地為其所有○○段1146 、1149、1395地號土地，經上訴人查明○○段1146地號土地與 系爭耕地距離約192.52公尺，即出租耕地與其自耕地距離未 超過15公里，確實位於鄰近地段；另上訴人雖主張111年勘 查上開自耕地時，其上雜草叢生與規定不符，但嗣經被上訴 人提出已整地及大面積植苗之證據，審酌土地耕作狀態係每 隔一段時間即會產生地貌變動，不應單以機關勘查當時之利
用狀態判斷有無擴大家庭農場經營規模之事實，亦不應排除 土地所有權人收回耕地後，與鄰近地段之其他自耕地進行整 體規劃家庭農場經營規模之可能，從而，被上訴人申請時提 出○○段1146地號自耕地作為擴大家庭農場經營規模之依據而 主張收回系爭耕地，應認符合減租條例第19條第2項規定要 件。基此，本件參加人不符減租條例第19條第1項第3款所定 消極要件，被上訴人亦無同條項第1款不能自任耕作之情事 ，則被上訴人請求上訴人對其110年1月25日之申請，作成准 予收回系爭耕地之行政處分，應認有理由等語，為其論據。四、本院的判斷：
㈠減租條例第19條規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列 情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕 作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租 人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。(第2項）出 租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰 近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。……」第2 0條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收 回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」準此， 耕地租約於租期屆滿時，如承租人願繼續承租，出租人以擴 大家庭農場經營規模為由收回自耕，須出租人能自任耕作具 擴大家庭農場經營規模之事實，且收回耕地未致承租人失其 家庭生活依據。
㈡109年底工作手冊係內政部基於耕地租佃主管機關地位，為協 助下級機關執行減租條例第19條規定，依行政程序法第159 條第2項第2款規定，所訂立作為事實認定準則之行政規則， 就出租人及承租人均適用同一標準判定，鄉（鎮、巿、區） 公所於處理相關案件時，固得予以適用。惟減租條例第19條 第1項第2款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活」，應 係以出租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範 圍；同條項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其 家庭生活依據者」，亦應以承租人永久共同生活為目的而同 居之親屬作為核算基礎，方符合其規範目的。109年底工作 手冊以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親前1年綜 合所得額為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的 而同居之親屬作為核算之範圍，與民法「家」之規定不合， 如於個案之適用上有不合之情，應不予適用，仍應依民法關 於「家」之規定予以核實認定。所謂家，民法係以永久共同 生活之目的而同居一家為認定標準，構成員間是否具家長家 屬關係，應取決於其有無共同生活之客觀事實，而非以是否 登記同一戶籍為唯一認定標準（司法院釋字第415號解釋參
照）。又所謂「以永久共同生活為目的而同居」，係指以永 久同居之意思，繼續的經營實質共同生活，而具有永久同居 之事實而言；若僅暫時異居，而仍有歸回以營實質共同生活 意思者，亦屬之。至於家屬係由何人負擔扶養義務，尚無涉 其是否為家屬之認定。原判決於核算參加人黃明子一家收入 及生活費部分，以其孫女林○慧、林○穎係由該2人之母洪○絹 負擔扶養義務，該2人並無受林梓、參加人黃明子扶養之事 實為由，認該2人不應列入參加人黃明子一家收支計算，而 未以是否「永久共同生活為目的而同居一家」作為認定標準 ，有適用法規不當之違誤。
㈢按耕地租賃為財產權之一種，承租人死亡後，應由其繼承人 共同繼承，又公同共有人間之權利義務，係基於公同關係， 具有不可分性。因此，數人因繼承而公同共有承租權下，承 租人因租期屆滿申請續訂租約，而出租人申請收回時，是否 有減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」，基 於公同共有人間之權利義務不可分性，應將繼承之全部承租 人收支合併計算，用以判斷是否有「失其家庭生活依據」之 情事。易言之，於計算公同共有承租人是否有同條項第3款 「失其家庭生活依據」時，就個別承租人部分仍係以上開民 法關於「家」的觀念為其準據，惟因公同共有承租關係之不 可分性，乃將全部公同共有承租人之收支合併計算；於計算 公同共有出租人是否有減租條例第19條第1項第2款「所有收 益足以維持一家生活」時，亦同。經查，系爭租約原係38年 間由林梓、參加人林宗卿之被繼承人林水池向出租人陳金鐘 承租，嗣出租人由陳金鐘變更為陳樵山，陳樵山再於92年10 月18日將系爭土地贈與其子即被上訴人陳世杰，承租人林梓 於110年7月7日死亡，由參加人黃明子繼承等情，為原審依 法認定之事實，經核與卷內證據相符。系爭租約既係參加人 繼承而來，參加人公同共有一租賃關係，且並未於系爭租約 載明各自耕作、各自繳租，足見被上訴人與參加人僅有一租 賃關係存在。被上訴人於訴願階段雖陳稱系爭耕地經參加人 由南向北自行分前、中、後三區，臨○○路「前區」私設圍籬 障礙，「圍籬後，中區」由林梓承租，「圍籬後，後區」休 耕；另參加人於原審表示系爭耕地有分管，靠近1285地號土 地有一條路約3、4米寬，系爭耕地靠近路部分由參加人林宗 卿耕作，再上面是林梓耕作等語，惟此僅為參加人內部間之 分管協議，對於其等係公同共有系爭租約之性質不生影響。 原判決僅以參加人間對系爭耕地有分管約定，各自按分管約 定就系爭耕地各自收益，故參加人是否有減租條例第19條第 1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據
者」情事，應分別觀之，而未基於公同共有人間之權利義務 不可分性，將參加人黃明子、林宗卿二家收支合併計算，據 以判斷是否有「失其家庭生活依據」，有適用法規不當的違 誤。
㈣綜上所述，原判決既有如上之違誤，且於判決結論有影響。 上訴意旨雖未指摘及此，惟本院不受上訴理由之拘束，仍應 認上訴有理由。又因本件事證尚有未明，有待原審調查審認 ，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄發回，由原審高等行 政訴訟庭更為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 11 月 14 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 王 俊 雄
法官 鍾 啟 煒
法官 林 秀 圓
法官 陳 文 燦
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 11 月 14 日 書記官 章 舒 涵