最 高 行 政 法 院 判 決
112年度上字第355號
上 訴 人 楊宗霖（具律師資格）
被 上訴 人 臺北市中山區戶政事務所
代 表 人 艾蕾
參 加 人 楊○○
輔助參加人 內政部
代 表 人 劉世芳
訴訟代理人 張嘉玲
吳燕婷
上列當事人間戶政事件，上訴人對於中華民國112年2月9日臺北
高等行政法院110年度訴字第1567號判決，提起上訴，本院判決
如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、輔助參加人代表人由林右昌變更為劉世芳，茲據新任代表人 具狀聲明承受訴訟，核無不合。
二、緣參加人（即上訴人父親）楊○○於民國110年7月9日填具戶 籍謄本（文件）申請書，向被上訴人申請上訴人含全戶動態 記事及個人記事之戶籍謄本，經被上訴人依戶籍法第65條與 申請戶籍謄本及閱覽戶籍登記資料處理原則（下稱處理原則 ）第2點第4款等規定，核發含上訴人記事之110年7月9日北 市中戶謄字第（甲）063135號戶籍謄本（下稱系爭戶籍謄本 ）予參加人（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願經決定 駁回，繼提起行政訴訟，聲明：㈠⒈先位聲明：訴願決定、原 處分均撤銷；⒉備位聲明：確認原處分違法。㈡⒈確認被上訴 人核發系爭戶籍謄本有通知上訴人之義務；被上訴人有應通 知而未通知之違法。⒉被上訴人應賠償上訴人新臺幣(下同)1 元。㈢被上訴人不得依處理原則第2點第4款規定核發上訴人 戶籍謄本予參加人。經臺北高等行政法院（下稱原審）110 年度訴字第1567號判決（下稱原判決）確認原處分違法，駁 回上訴人其餘之訴。上訴人就駁回部分不服，提起上訴，聲 明：㈠原判決廢棄。㈡訴願決定及原處分均撤銷。㈢確認被上 訴人核發系爭戶籍謄本予參加人後，有通知上訴人之義務； 被上訴人有應通知而未通知之違法，被上訴人應賠償上訴人 1元。㈣被上訴人不得依處理原則第2點第4款規定核發上訴人 戶籍謄本予參加人（被上訴人就原判決對其不利部分，並未 提起上訴）。
三、上訴人起訴主張、被上訴人在原審之答辯，參加人及輔助參 加人之陳述，均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨與調查證據之結果，以： ㈠人民依戶籍法第65條規定申請戶籍謄本，經戶政機關審查並 同意交付戶籍謄本予申請人之行政行為，乃機關就公法上具 體事件所為決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為， 為行政處分。處理原則第1點、第2點係輔助參加人本於戶籍 法第65條第3項授權，就該條所定利害關係人之範圍所為解 釋性行政規則，與法規原意並無不符。惟參酌個人資料保護 法（下稱個資法）第1條及第5條規定，戶政機關應依職權審 認申請人是否屬戶籍法第65條及處理原則第2點所定利害關 係人，及是否僅就有利害關係部分申請，資為准駁依據。則 處理原則第2點第4款（「第1點第2款所稱利害關係人，指與 當事人具有下列各款情形之一者：……㈣當事人之配偶、直系 血親。」）之修正理由「……至如係當事人之配偶或直系血親 得憑申請人之身分證明文件申請其戶籍資料及詳細記事。…… 」，逾越戶籍法第65條第2項之解釋範圍。再者，已成年之 直系血親或配偶，均屬獨立個體，其等之戶籍登記事關個人 隱私資料，均應受個資法保護，本不應以有處理原則第2點 第4款，即率由申請人具結之方式，將載有詳細記事之戶籍 謄本交付申請人，此不僅無法保護個人隱私資料，亦將戶政 機關對申請案件應盡之審查責任，轉嫁由申請人負擔。是被 上訴人就參加人110年7月9日之申請，未實際審查參加人除 係上訴人之父親，而為處理原則第2點第4款之利害關係人外 ，其以「自行保存」之事由申請含上訴人詳細記事在內之系 爭戶籍謄本，究竟如何符合戶籍法第65條第2項所定「僅得 提供有利害關係部分之戶籍資料或戶籍謄本」之要件，顯違 戶籍法第65條第2項規定。又原處分於被上訴人交付系爭戶 籍謄本予參加人時，即已執行完畢而無回復原狀可能，上訴 人理應依行政訴訟法第6條第1項後段規定提起確認訴訟，惟 經原審闡明後，上訴人仍堅持提起聲明第1項先位之撤銷訴 訟，已欠缺權利保護必要，應予駁回；惟被上訴人核發含上 訴人詳細記事之系爭戶籍謄本予參加人，既屬違法，上訴人 提起聲明第1項備位之確認原處分違法訴訟，即屬有據，應 予准許。
㈡上訴人以聲明第2項求為確認被上訴人應通知而未通知之不作 為違法，非行政訴訟法第6條第1項規定以行政處分或公法上 法律關係為確認訴訟之標的，與行政訴訟法容許之3種確認 訴訟類型不符，其此部分起訴不備合法要件，且不能補正。 況行政程序法第100條第1項、第110條第1項行政處分之送達
或通知，僅係行政處分發生效力之要件，處分機關可自主決 定是否送達或通知使之生效，尚難遽認相對人或利害關係人 有請求送達或通知行政處分之權，及據此推認處分機關於處 分作成後，即有通知已知利害關係人之義務，故上訴人請求 確認被上訴人核發系爭戶籍謄本予參加人，有應通知而未通 知上訴人之違法，亦無理由；上訴人合併提起之國家賠償之 訴，自得一併駁回。況上訴人知悉被上訴人核發系爭戶籍謄 本予參加人後所為行政救濟之損害，與被上訴人應通知而未 通知致其所受損害，無相當因果關係。上訴人據此請求被上 訴人賠償1元，亦屬無據，均應駁回。
㈢被上訴人對參加人申請核發上訴人之戶籍謄本，應依參加人 之申請事由及能否提出相關證明文件具體審查後而為准駁， 非一概認為參加人均不得依處理原則第2點第4款提出申請。 況上訴人未舉證或說明其有非提起預防性不作為訴訟，否則 權利無從及時受到保護之特殊情形，其以聲明第3項請求被 上訴人拒絕參加人依處理原則第2點第4款申請上訴人之戶籍 謄本，無權利保護必要，亦應駁回。
五、本院經核原判決駁回上訴人原審第1項先位及第2、3項聲明 之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論述如下： ㈠對於行政處分提起撤銷訴訟之目的，在於解除行政處分的規 制效力，是以，行政處分之規制效力仍然存在，始有提起撤 銷訴訟之實益。行政處分之執行與其規制效力之存續係屬二 事，已執行完畢之行政處分，如果其規制效力仍然存在，且 有回復原狀之可能者，行政法院固應准原告提起撤銷訴訟以 為救濟，惟若行政處分已執行，且無回復原狀之可能，或行 政處分之規制效力已因法律上或事實上之原因而消滅，應認 原告欠缺提起撤銷訴訟之實益，而於原告有即受確認判決之 法律上利益時，許其依法提起確認該行政處分違法訴訟。經 查，原處分係被上訴人就參加人於110年7月9日以利害關係 人身分，申請交付上訴人之戶籍謄本，予以核准，而依原審 確定之事實，被上訴人業已發給參加人系爭戶籍謄本。是原 處分准依參加人該次申請，交付上訴人戶籍謄本之規制內容 ，於被上訴人對參加人發給系爭戶籍謄本時已完全實現，且 系爭戶籍謄本所登載包括上訴人記事在內之戶籍資料已為參 加人知悉，乃無可回復原狀，上訴人自欠缺提起撤銷訴訟之 實益。原判決認原處分已執行完畢且無回復原狀之可能，上 訴人以原審第1項先位聲明訴請撤銷原處分及訴願決定，乃 欠缺權利保護要件，並無違誤。上訴人援引之本院101年度 判字第394號判決，係認為都市更新條例主管機關對於實施 都市更新事業計畫及權利變換計畫予以核定之處分，因屬形
成處分，無是否執行完畢問題，故受處分人仍有對之提起撤 銷訴訟之實益，與原處分係就參加人特定一次之交付戶籍謄 本申請予以准許，其規制內容因被上訴人依參加人所請發給 系爭戶籍謄本而實現，且無回復原狀可能者，情形不同，無 從比附援引，上訴意旨執以主張系爭戶籍謄本授權參加人有 保管、閱覽之權利，為授益行政處分，無執行問題，原判決 認為系爭戶籍謄本於被上訴人交付予參加人時即已執行完畢 ，與本院101年度判字第394號判決見解相違，自屬判決違背 法令云云，為其一己主觀見解，並非可採。
㈡次查：
⒈行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公 法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決 之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀 可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。 」是以，提起確認訴訟，限於以行政處分無效，或行政處分 違法，或公法上法律關係成立與否為其訴訟標的。所謂行政 處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其 他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行 政程序法第92條參照）。所謂公法上法律關係，係指公法上 主體之一方與他方間就具體事件之公法上權利義務關係，或 權利主體基於物之利用所產生之公法上權利義務關係，且基 於法令規定或行政處分或行政契約或事實行為發生具體之權 利義務效果者，始足當之。至於法規、行政行為及事實行為 並非法律關係之本身，無從作為確認訴訟之程序標的。故當 事人提起確認訴訟之程序標的，若非行政訴訟法第6條所許 者，其起訴即不備程序要件，顯非合法，且無從命其補正， 應以裁定駁回。另按「當事人或利害關係人不服行政機關於 行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服 時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法 或其他法規另有規定者，不在此限。」行政程序法第174條 定有明文。是以，行政機關在行政程序進行中所為各種程序 行為或決定，因欠缺完全、終局之規制效力，不得對其獨立 進行行政爭訟，依行政程序法第174條前段規定，應與終局 之實體決定，一併聲明不服，以避免行政程序因程序行為之 爭訟而延誤，或因程序行為及本案決定併行二救濟程序，致 發生不能調和之歧異。上訴人於原審係主張其為系爭戶籍謄 本之利害關係人，依行政程序法第100條第1項規定，被上訴 人應於核發系爭戶籍謄本予參加人後通知上訴人，惟被上訴 人並未通知，乃以第2項聲明前段，求為確認被上訴人核發 系爭戶籍謄本有通知上訴人之義務；被上訴人有應通知而未
通知之違法等情，為原審所是認。核其此部分聲明，並非對 被上訴人就參加人申請交付其戶籍謄本案件之實體終局決定 表示不服，而純係就被上訴人未依行政程序法第100條第1項 對其為通知之程序上處置，爭執其合法性，自與前揭行政程 序法第174條前段規定不符，亦無合於同條但書可單獨救濟 之容許性。且該部分聲明係以法規（行政程序法第100條第1 項）規範內涵及過去之事實（被上訴人未將對參加人發給系 爭戶籍謄本之事通知上訴人），作為確認訴訟之程序標的， 既非確認行政處分無效或違法，亦非就公法上之特定權利義 務關係成立與否為確認，核諸前開規定及說明，其起訴自非 法所許。原判決以上訴人提起原審聲明第2項之確認訴訟， 因與行政訴訟法第6條所定確認訴訟類型不符，不備起訴合 法要件，且不能補正，應予駁回，並無違誤。又上訴人原審 聲明第2項前段之請求內容既與行政程序法第174條前段規定 不合，不論提起何種類型之訴訟，其結果均應駁回，自不生 原審審判長未善盡協助上訴人選擇正確訴訟類型之闡明義務 問題。上訴意旨援引與本件不同事實之本院109年度判字第1 28號判決（該案原審原告未對被告機關於行政程序中之處置 表示不服），主張：其將個人資料提供被上訴人蒐集、處理 、利用，因而與被上訴人間成立法律關係，被上訴人應於核 發系爭戶籍謄本予參加人後通知上訴人，屬被上訴人因該法 律關係而派生之義務，依本院109年度判字第128號判決意旨 ，上訴人提起確認訴訟並無違誤，縱認不得提起確認訴訟， 惟原審未就其第2項聲明闡明應提起何種類型訴訟始為適當 ，逕以非屬法定確認訴訟類型而予駁回，有違反闡明義務之 違法，並無足取。
⒉上訴人以原審聲明第2項前段所提確認訴訟既因不合法而應駁 回，其依行政訴訟法第7條規定，依國家賠償法規定，以原 審聲明第2項後段請求被上訴人賠償損害1元部分，因屬附帶 請求性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所依附，應併 予駁回（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議參照 ），原判決認上訴人合併提起之國家賠償訴訟，因確認訴訟 不應准許而得一併駁回，核無違誤。上訴意旨指摘原審未依 職權將純屬國家賠償之第2項後段聲明移送民事法院為違法 云云，與為本院一致見解之上開決議意旨不符，無足採取。 ㈢再查，人民向行政法院請求判命行政機關未來不得作成損害 其權利之行政行為之不作為訴訟，稱為預防性不作為訴訟， 以此行政訴訟禁止之行為，除行政機關之事實行為外，也包 括將作成之行政處分。預防性不作為訴訟具有事前審查性質 ，為免司法權過早介入行政權的決定空間，規避訴願前置程
序的可能，故僅在人民將因行政機關作成之行政處分或其他 公權力行為，而有發生重大損害之虞（或無可回復之重大不 利益），且須在事後救濟已無實益或無可期待人民等到行政 行為作成後再循行政救濟情形下，具特別權利保護必要性， 司法權始可事前介入審判。換言之，只有在訴願及撤銷訴訟 不能達成有效權利保護，如不許可人民預防地發動行政訴訟 程序以阻止行政處分或事實行為的作成，權利無從及時受到 保護時，才例外的允許提起此類訴訟。而預防性不作為訴訟 性質上屬於依行政訴訟法第8條提起之消極性給付訴訟，亦 屬一般給付訴訟，故依一般給付訴訟之要件，仍須以其對該 行政機關享有公法上之請求權（主觀公權利）始得為之。上 訴人原審聲明第3項係請求被上訴人不得依處理原則第2點第 4款規定核發上訴人戶籍謄本予參加人，核其性質，係提起 預防性不作為訴訟，而非請求判命被上訴人作成特定內容之 行政處分，性質上屬一般給付訴訟，依前揭說明，須以其對 被上訴人具有公法上之請求權為前提，始得據以對被上訴人 請求。上訴人雖援引戶籍法第65條第1項為其此項聲明之請 求權基礎，惟按戶籍法第65條規定：「（第1項）本人或利 害關係人得向戶政事務所申請閱覽戶籍資料或交付戶籍謄本 ；申請人不能親自申請時，得以書面委託他人為之。（第2 項）利害關係人依前項規定申請時，戶政事務所僅得提供有 利害關係部分之戶籍資料或戶籍謄本。（第3項）戶籍謄本 之格式及利害關係人範圍，由中央主管機關定之。」係賦與 本人或利害關係人得親自或以書面委託他人申請閱覽戶籍資 料或交付戶籍謄本之權利，另授與輔助參加人訂定戶籍謄本 格式及界定利害關係人範圍之權限，並課予戶政事務所於受 理利害關係人閱覽戶籍資料或交付戶籍謄本之申請時，僅得 提供與其利害關係相關之資料或謄本之注意義務。又輔助參 加人依戶籍法第65條第3項規定，以處理原則第2點第4款明 定直系血親為利害關係人，衡諸直系血親相互間因互負扶養 義務（民法第1114條第1款規定參照），本可能基於請求履 行扶養義務等原因，而有向戶政機關申請閱覽或交付其他直 系血親戶籍資料或謄本之需要，則前揭處理原則條文將直系 血親列為利害關係人，符合立法意旨，與母法規定亦無牴觸 。從而，參加人既為上訴人之父親，其本於利害關係人之身 分，向被上訴人申請交付上訴人之戶籍謄本，合於戶籍法第 65條第1項及處理原則第2點第4款之規定，被上訴人對於參 加人各次交付上訴人戶籍謄本之申請，固均應注意遵守戶籍 法第65條第2項規定，不得對參加人提供與其利害關係無關 之戶籍資料，惟同條第1項既未賦予為戶籍資料申請對象之
本人，於戶政事務所受理直系血親以利害關係人身分提出交 付其戶籍謄本之申請時，得請求戶政事務所不依循同條第2 項辦理而逕予拒絕之權利，自不得認為上訴人有依該條第1 項規定，請求被上訴人就參加人未來申請交付其戶籍謄本， 應一律不予准許之公法上請求權。原審認為處理原則第2點 係輔助參加人依戶籍法第65條第3項規定，就該條項所定利 害關係人之範圍所為解釋性行政規則，處理原則第2點第4款 規定與法規原意並無不符，被上訴人對參加人申請核發上訴 人之戶籍謄本，應依參加人之申請事由及能否提出相關證明 文件具體審查後而為准駁，非一概認為參加人均不得依處理 原則第2點第4款提出申請，因將上訴人以原審聲明第3項所 提預防性不作為訴訟駁回，並無違誤。上訴意旨主張：其已 敘明非提起原審聲明第3項之預防不作為訴訟，其權利即無 從及時受到保護之特殊情形，原審未令上訴人敘明或補充， 即予駁回，所踐行訴訟程序有重大瑕疵。又處理原則第2點 第4款僅因直系血親與本人之身分關係，即列直系血親為利 害關係人，逾越戶籍法第65條第3項之授權，且該戶籍法條 文未授權輔助參加人得再授權戶政事務所審認利害關係人之 地位，原判決未說明處理原則第2點第4款是否逾越法律授權 及於個案上應否適用，且認被上訴人應依參加人申請事由及 能否提出相關證明文件具體審查，乃判決不備理由且違反權 力分立原則云云，無非其個人主觀意見，及就其已於原審提 出，而為原判決論駁不採之主張，重複爭議，並非可採。六、綜上所述，原判決關於駁回上訴人於原審之訴部分，核無違 誤。上訴意旨仍執前詞，指摘此部分原判決違背法令，求為 廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 113 年 11 月 14 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 李 玉 卿
法官 王 俊 雄
法官 陳 文 燦
法官 鍾 啟 煒
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 11 月 14 日 書記官 廖 仲 一