最 高 行 政 法 院 判 決
113年度上字第227號
上 訴 人 鄭偉鵬
訴訟代理人 周逸濱 律師
魯忠翰 律師
被 上訴 人 臺北市政府民政局
代 表 人 陳永德
上列當事人間傳染病防治法事件，上訴人對於中華民國113年2月
29日臺北高等行政法院112年度訴字第501號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、衛生福利部（下稱衛福部）為因應嚴重特殊傳染性肺炎流行 疫情，依傳染病防治法第8條第1項及第58條等規定，於民國 111年6月11日發布，自111年6月15日零時起，所有入境者需 進行3天居家檢疫及檢疫期滿後接續4天自主防疫之措施。上 訴人於111年6月22日由英國入境，經衛福部疾病管制署（下 稱疾管署）開立防範嚴重特殊傳染性肺炎入境健康聲明暨居 家檢疫通知書（下稱系爭居家檢疫通知書），並載明檢疫起 始日及檢疫結束日分別為111年6月22日及同年月25日24時， 居家檢疫地點為臺北市○○區○○○路000號00樓（下稱系爭地點 ）。嗣臺北市○○區公所於111年6月23日獲知上訴人疑有擅離 系爭地點之情事，乃於當日會同臺北市政府警察局○○分局○○ ○派出所員警至系爭地點訪查，經調閱電梯監視器畫面後， 查認上訴人自111年6月22日至23日擅離系爭地點8次【詳如 臺北高等行政法院（下稱原審）112年度訴字第501號判決（ 下稱原判決）附表所示】。被上訴人審認上訴人於居家檢疫 期間擅離居家檢疫地點，違反傳染病防治法第58條第1項第4 款規定，而上訴人8次擅離系爭地點之時間皆小於2小時，依 行政罰法第25條、嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別 條例（下稱系爭特別條例）第15條第2項、行為時「違反傳 染病防治法第48條第1項規定所為之隔離措施、第58條第1項 第2款及第4款規定所為之檢疫措施案件裁罰基準」（業於11 2年7月3日廢止，下稱系爭裁罰基準）第2點及其附表項次三 等規定，以111年12月6日北市民區字第1116028895號裁處書 （下稱原處分）各處上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰，共
計80萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回後，遂 提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原判 決駁回，上訴人仍未甘服，乃提起本件上訴，並聲明：原判 決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載 。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以： ㈠衛福部為因應嚴重特殊傳染性肺炎流行疫情，依傳染病防治 法第8條第1項、第58條規定，於111年6月11日發布，自111 年6月15日零時起，所有入境者需居家檢疫3天，及檢疫期滿 後接續4天自主防疫措施。上訴人於111年6月22日由英國入 境，經疾管署開立系爭居家檢疫通知書，並明確記載居家檢 疫地點為系爭地點、檢疫起始日為111年6月22日、檢疫結束 日為111年6月25日24時等節。上訴人已收受系爭居家檢疫通 知書，卻仍未依衛福部公告之「居家隔離及居家檢疫對象應 遵守及注意事項」為之，而係多次擅離系爭地點，足認主觀 上顯有違反傳染病防治法第58條第1項第4款規定隔離措施之 故意。又上訴人擅離系爭地點之時間固然短暫，然系爭裁罰 基準既已按擅離時間長短決定罰鍰金額，且上訴人復無其他 特別減輕事由，則被上訴人按系爭裁罰基準規定擅離時間小 於2小時之範圍，依罰鍰最低額即10萬元裁處，於法有據， 難謂有裁量瑕疵。
㈡上訴人8次擅離行為，已分別造成提高疫情擴散風險，對於系 爭地點之社區居民健康造成威脅，應認已多次違反系爭特別 條例第15條第2項之規範目的。況且，上訴人之擅離行為， 時間上明顯可分，且目的有別（例如下樓取餐、偕同友人上 樓、上頂樓等），可見上訴人歷次行為係出於不同之違規故 意，依社會通念自應評價為8行為，並應依行政罰法第25條 規定分別處罰。是以，被上訴人認定上訴人所為係8次違規 行為，並分別計算裁罰，難認有何違法等語，判決駁回上訴 人在原審之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴之結論，並無違誤， 茲就上訴意旨補充論述如下：
㈠按傳染病防治法第2條規定：「本法主管機關：在中央為衛生 福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政 府。」第3條第1項第5款、第2項規定：「（第1項）本法所 稱傳染病，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播 速度等危害風險程度高低分類之疾病：……五、第五類傳染病 ：指前4款以外，經中央主管機關認定其傳染流行可能對國 民健康造成影響，有依本法建立防治對策或準備計畫必要之
新興傳染病或症候群。（第2項）中央主管機關對於前項各 款傳染病之名稱，應刊登行政院公報公告之；有調整必要者 ，應即時修正之。」第8條規定：「（第1項）傳染病流行疫 情、疫區之認定、發布及解除，由中央主管機關為之；……。 （第2項）中央主管機關應適時發布國際流行疫情或相關警 示。」第58條第1項第4款規定：「主管機關對入、出國（境 ）之人員，得施行下列檢疫或措施，並得徵收費用：……四、 對自感染區入境、接觸或疑似接觸之人員、傳染病或疑似傳 染病病人，採行居家檢疫、集中檢疫、隔離治療或其他必要 措施。」第59條第3項規定：「……前條第1項檢疫方式、程序 、管制措施、處置及其他應遵行事項等規則；其費用徵收之 對象、金額、繳納方式、期間及其他應遵行事項之辦法，由 中央主管機關定之。」又衛福部依傳染病防治法第76條規定 授權訂定之傳染病防治法施行細則第5條規定：「本法所稱 疫區，指有傳染病流行或有疫情通報，經中央或地方主管機 關依本法第8條第1項規定發布之國際疫區或國內疫區。」另 衛福部109年1月15日衛授疾字第1090100030號公告新增「嚴 重特殊傳染性肺炎」為第五類法定傳染病。
㈡109年2月25日制定公布之系爭特別條例第1條規定：「為有效 防治嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19），維護人民健康，並 因應其對國內經濟、社會之衝擊，特制定本條例。」第15條 第2項規定：「違反各級衛生主管機關依傳染病防治法第58 條第1項第4款規定所為之檢疫措施者，處新臺幣10萬元以上 100萬元以下罰鍰。」第19條第1項規定：「本條例及其特別 預算施行期間，自中華民國109年1月15日起至111年6月30日 止。但第12條至第16條自公布日施行。」（立法院111年5月 27日第10屆第5會期第14次會議討論決議同意延長系爭特別 條例及其特別預算施行期間至112年6月30日，嗣衛福部於11 2年7月3日以衛授疾字第1120100886號公告施行期間於112年 6月30日屆滿，當然廢止）。
㈢衛福部依傳染病防治法第48條第2項及第59條第3項規定，於1 09年4月13日以衛授疾字第1090200293號公告（下稱109年4 月13日公告）「居家隔離及居家檢疫對象應遵守及注意事項 」，其內容如下：「壹、應遵守事項：一、居家隔離及居家 檢疫對象應遵守事項如下：㈠留在家中（或地方政府指定範 圍內），禁止外出，亦不得出境或出國。……二、違反上述居 家隔離、居家檢疫規定者，依嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓 困振興特別條例第15條規定，可裁處最高新臺幣100萬元罰 鍰。……。」嗣於110年7月22日再作成衛授疾字第1100200037 號公告（下稱110年7月22日公告），公告修正「居家隔離及
居家檢疫對象應遵守及注意事項」，惟關於居家檢疫對象應 留在家中（或地方政府指定範圍內），禁止外出，亦不得出 境或出國之規定，並未變更（上開110年7月22日公告業經衛 福部以111年10月3日衛授疾字第1110200856號公告自111年1 0月3日停止適用）。又前開109年4月13日公告及110年7月22 日公告均是衛福部依傳染病防治法第48條第2項及第59條第3 項規定之授權，對於應實施居家隔離或居家檢疫者，有關防 疫、檢疫所應遵循的具體管制措施及方式等，為細節性之規 範；由於是對多數不特定人民實施居家隔離或居家檢疫時所 應遵循事項的抽象性、一般性規範，核屬行政程序法第150 條第1項規定之法規命令，且已刊登於行政院公報，符合行 政程序法第157條第3項規定之生效要件，得為本院裁判所適 用。
㈣衛福部109年4月29日衛授疫字第1090005547號函釋略以：「 說明：……二、居家檢疫及居家隔離之目的，係為避免此類感 染高風險對象出入公共場所與同住者以外之人接觸，以降低 傳播風險……。三、居家檢疫及居家隔離之住所範圍定義，係 以住家（當戶）之大門為界線，且他人無法隨意出入為原則 （如住家圍牆內之庭院、住家陽台等），倘至社區之會客大 廳、公用電梯、樓梯間、頂樓、中庭花園等公共空間，即可 視為擅離住所……。」衡諸上開函釋為衛福部本於主管機關之 地位，就居家檢疫及居家隔離之住所範圍，所為闡明法規原 意之解釋，核與前揭衛福部109年4月13日公告、110年7月22 日公告之規定並無不合，亦符合前揭公告「留在家中（或地 方政府指定範圍內），禁止外出」，係為了避免此類感染高 風險對象出入公共場所與同住者以外之人接觸，以降低傳播 風險之立法目的，是本院自得援用。
㈤行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義 務之規定者，分別處罰之。」立法理由載謂：「行為人所為 數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或 數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為 貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院 釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」足見行 為人數個違反行政法上義務規定之行為，若不能視為同一行 為者，即應分別處罰。而行為人連續多次之違規行為，究應 評價為單一行為或數個行為，應兼顧達成規範目的之必要性 ，與違規行為構成要件該當性，不得有評價不足或重複評價 之情形。因此違規行為之個數判斷，必須就具體個案之事實 情節，從行為人主觀犯意、構成要件實現及受侵害法益、違 規行為發生時空之可分性與獨立性、違反行政法上義務規定
所欲達成之規範目的等因素，依社會通念綜合判斷之。 ㈥系爭裁罰基準第1點規定：「依據行政罰法第18條第1項規定 ，裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、 所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處 罰者之資力，為使主管機關於執行違反傳染病防治法第48條 第1項規定所為之隔離措施、第58條第1項第2款及第4款規定 所為之檢疫措施案件，裁處符合比例原則，特訂定本基準。 」第2點規定：「違反本法規定者，依附表所列情事裁處之 。」第5點規定：「違規案件依本基準裁罰如有顯失衡平之 情事，得斟酌個案情形，並敘明理由，依行政罰法規定，酌 予加重、減輕或免除處罰。」另第2點附表項次三乃規定： 「違反法條：傳染病防治法第58條第1項第4款……違反行為： 受檢疫者發生擅離住家（或指定地點）或其他具感染他人風 險之行為……裁罰依據：嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興 特別條例第15條第2項。罰鍰額度：處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰。裁罰基準：甲、一般期間【非屬110年12月1 4日至111年3月6日期間（航班抵臺時間）】，入境旅客違反 居家檢疫規定之裁罰基準如下：⒈依據擅離時間加重裁處：⑴ 擅離時間＜2小時，依罰鍰最低額裁處之。⑵2小時≦擅離時間＜ 6小時，處新臺幣20萬元罰鍰。⑶6小時≦擅離時間＜24小時， 處新臺幣30萬元罰鍰。⑷24小時≦擅離時間＜72小時，處新臺 幣60萬元罰鍰。⑸72小時≦擅離時間，依罰鍰最高額裁處之。 ……⒋前開擅離或其他具感染他人風險之行為，應衡酌其他具 體違規情節進行裁處：例如接觸人數多、活動範圍大、接觸 抵抗力較差之對象、出入公共場所、搭乘大眾交通工具、於 從事業務處所接觸民眾或其他類此嚴重影響防疫情事，從重 處以罰鍰。……」而系爭裁罰基準係中央主管機關衛福部為使 下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以 避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇，且 該基準主要按違規時間長短為原則性裁量基準，並選擇擅離 行為若干可能擴大感染層面之因素，作為加重裁罰之裁量事 由，核與法律授權目的並無牴觸，並具體實現行政罰法第18 條第1項規定之意旨，主管機關作成裁罰處分時自得予以援 用。倘被上訴人依系爭裁罰基準所示原則性裁量基準作成裁 罰，除非另有例外情事可認有失平等原則、誠信原則或比例 原則等一般法的規範外，即屬依法行政，核無裁量怠惰可言 。
㈦經查，上訴人於111年6月22日由英國入境，經疾管署開立系 爭居家檢疫通知書，並載明檢疫起始日及檢疫結束日分別為 111年6月22日及同年月25日24時，居家檢疫地點為系爭地點
。又上訴人已收受系爭居家檢疫通知書，明知其於111年6月 22日至23日仍在居家檢疫期間，不得擅自外出，卻仍於原判 決附表所示時間擅離系爭地點8次，且所為擅離行為，時間 上明顯可分，目的亦有別（例如下樓取餐、偕同友人上樓、 上頂樓等）等情，為原審依法所確定之事實，核與卷內證據 相符，原判決據以認定上訴人確有8次故意違反傳染病防治 法第58條第1項第4款之行為，該當系爭特別條例第15條第2 項規定之裁罰要件，並已詳為敘述其認定事實之依據與得心 證之理由，核與證據法則、經驗法則與論理法則均無違背， 自無違誤。
㈧上訴意旨雖稱：原處分對上訴人之違規行為分次處罰，且未 依系爭裁罰基準第5點規定酌減，不僅邏輯不合，且顯失衡 平，詎原判決就上訴人之質疑未予斟酌，亦未予說明，顯有 理由不備之違法云云。惟查，COVID-19於109年1月15日起經 衛福部公告為第五類法定傳染病後，各級主管機關均積極嚴 防COVID-19疫情在國內蔓延，其中依傳染病防治法第58條第 1項第4款規定，對自感染區入境者採行居家檢疫，即係為避 免疫情擴散，確保國人健康之重要措施，此為眾所皆知之事 實。然上訴人明知其於111年6月22日至23日仍在居家檢疫期 間，不得擅自外出，卻仍於原判決附表所示時間擅離系爭地 點8次，且上訴人所為擅離行為，時間上明顯可分，目的亦 有別。是以，原判決據此論明：上訴人所為8次之擅離行為 ，既已分別造成提高疫情擴散可能性之風險，對於系爭地點 所在社區居民健康造成威脅，應認已多次違反系爭特別條例 第15條第2項之規範目的。況且，上訴人所為擅離行為，均 係出於不同之違規故意，依社會通念自應評價為8行為，並 應依行政罰法第25條規定分別處罰。又上訴人每次擅離時間 固然短暫，惟系爭裁罰基準既已按照擅離時間長短決定罰鍰 金額，且上訴人復無其他特別應予減輕之事由（即無依系爭 裁罰基準第5點規定酌予減輕之必要），是被上訴人認定上 訴人所為係8次違規行為，並將其擅離系爭地點時間分別計 算後予以裁罰最低額，難認有何違法之處，亦無裁量瑕疵之 情事等節，經核並無違誤，亦無理由不備之違法，上訴人前 開主張，洵無足採。
㈨末按系爭特別條例屬「限時法」之性質，而所謂限時法通常 係為因應一時特殊情況所需而制定之法律，於特定期間內施 行，縱於此期間經過後因原特殊情況不復存在，立法理由已 失，且因廢止而向後失其效力，然此並非因法律觀念之改變 所為之法令修正，為貫徹該限時法之立法目的，對於限時法 有效期間內所為之違規行為，於限時法經廢止後，續行追究
處罰之公共利益並非當然喪失，故自仍應適用該限時法裁處 ，否則豈非鼓勵違規者藉由提起行政救濟，儘量延後裁罰處 分確定之時間，即可能因嗣後限時法廢止而獲減輕或免除裁 罰，如此不啻變相扭曲系爭特別條例之規範效力，更使系爭 特別條例為有效防治嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19），維 護人民健康，並因應其對國內經濟、社會之衝擊等立法目的 無法達成，故應認被上訴人所為原處分之裁罰，並未因系爭 特別條例之廢止而失其依據，是上訴意旨主張系爭特別條例 已經廢止，依行政罰法第5條規定及其修法理由之意旨，本 件自應回歸傳染病防治法第69條第1項第1款處1萬元以上15 萬元以下罰鍰之規定，惟原判決未交代不適用行政罰法第5 條及其修法意旨所揭示之從新從輕原則，顯有不適用法規、 理由不備之違背法令云云，亦無足取。
五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴 意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回 。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 10 月 30 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 王 俊 雄
法官 鍾 啟 煒
法官 陳 文 燦
法官 林 秀 圓
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 10 月 30 日 書記官 蕭 君 卉