最 高 行 政 法 院 判 決
112年度上字第472號
上 訴 人 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 翁順衍
戴明哲
被 上訴 人 張金隆
上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國112年5月31日
高雄高等行政法院110年度訴字第60號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
二、被上訴人在第一審之訴駁回。
三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。 理 由
一、緣被上訴人所有坐落○○市○○區○○段（下稱○○段）538及539地 號土地（重測前為坐駕段296-16、296-15地號土地，下合稱 系爭土地），面積分別為73.41平方公尺、73.43平方公尺， 因位處於○○市○○區（即改制前○○縣○○鎮，下稱○○鎮）4-6號 都市計畫道路（即該區民生路）範圍內，被上訴人遂分別於 民國109年3月20日及同年6月19日委請律師向上訴人請求予 以徵收補償，案經臺南市政府工務局於109年7月2日以南市 工新三字第1090791318號函復被上訴人，因受限臺南市現有 道路仍屬私人所有眾多，取得所需經費過於龐大，且事涉通 盤性問題，爰先予錄案視上訴人財政狀況研議辦理。被上訴 人遂提起行政訴訟，聲明：上訴人應就被上訴人所有系爭土 地報請內政部核准徵收。經原審判決如被上訴人之起訴聲明 ，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原 判決所載。
三、原審為不利上訴人之判決，係略以：
㈠依照司法院釋字第400號解釋可知，人民的財產權因國家機關 為公益目的行使公權力而受有損害，已逾越其社會責任所應 忍受的範圍，而有失公平時，即形成個人的特別犧牲，基於 憲法第7條平等權、第15條財產權保障，國家應給予合理的 補償。另特別犧牲補償請求權源自憲法平等權及財產權保障 ，因具有防禦權之性質，其具體補償標準、內容及權利行使 方式，固以立法明定為妥適，但現實情況常常是法無明文， 此時如以「無法律，無補償」為由，一概否定人民源自憲法
的特別犧牲補償請求權，人民憲法權利的防禦功能即難以實 現，此為我國法學界普遍看法，是為避免因立法疏漏造成個 案不公平的情形，行政法院應得透過憲法基本權條款、司法 院的憲法解釋及法理，提供個案救濟。再參照詹森林大法官 在司法院釋字第747號解釋的協同意見書，亦認為所謂「無 法律，無補償」的見解，不應繼續採用，憲法第15條可為直 接賦與人民公法上補償請求權之依據。
㈡查被上訴人所有系爭土地，依據71年7月15日公告之「變更及 擴大○○都市計畫通盤檢討書」，係劃屬於○○鎮都市計畫4-6 號道路（民生路）範圍內，依○○鎮公所79年10月編製之「變 更及擴大○○都市計畫（第1期公共設施保留地專案通盤檢討 書）」之「事業及財務計畫」及表9「事業及財務計畫表」 內容所示，○○鎮公所預定於78年取得4-6號計畫道路用地， 並於78至90年完成開闢，該計畫道路範圍內之土地，○○鎮公 所原則上將採一般徵收方式取得。次查，○○鎮公所為闢建上 述4-6號計畫道路，曾於78年1月擬具徵收土地計畫書，計畫 徵收包含系爭土地在內之38筆土地，嗣於報請臺灣省政府徵 收時，將徵收清冊中忠孝路以東部分之民生路土地共21筆（ 包含系爭土地）畫線刪除，至系爭土地以東之○○鎮善進段78 及27地號土地，則於85年間納入「臺灣省第10期臺南縣○○市 地重劃區」範圍，而由○○鎮公所取得所有權並開闢為道路。 又查，系爭土地係於79年間因兩旁之建地為興建房屋申請指 定建築線，乃依當時尚未開闢之4-6號計畫道路（忠孝路以 東部分）指定建築線時自行預先留出，以供系爭土地兩旁住 戶對外通行，足見系爭土地於○○鎮公所78年辦理徵收前，並 非既成道路，並非因屬於既成道路而被排除於徵收範圍。再 查，與系爭土地同樣位於○○市○○區○○路段之其他土地，除相 鄰之○○段521、522、537、540及577地號等5筆土地（下稱52 1地號等土地）未列入徵收或重劃範圍，其餘均經徵收或重 劃完竣並闢為道路使用，復依上開證據顯示，○○鎮公所既曾 將系爭土地列入○○鎮都市計畫4-6號道路用地徵收土地清冊 ，事後卻因不明原因將系爭土地刪除而未辦理徵收，應可認 為系爭土地係可歸責於○○鎮公所之因素而漏未徵收，卻已實 際開闢成計畫道路供公眾通行使用，被上訴人因而喪失對系 爭土地的占有、使用、收益等權能，為公益而受有特別犧牲 。倘繼續維持系爭土地長期作為道路使用的現況，卻毋庸辦 理徵收補償，顯與平等原則相違，而與司法院釋字第400號 解釋關於違反平等原則所述情節，具有相當的類似性。在被 上訴人為公益受有特別犧牲，不予彌補顯失公平的情況下， 應認被上訴人享有補償請求權。
㈢復依羅昌發大法官在司法院釋字第747號解釋的協同意見書內 容，認為依舉輕以明重法理，僅是穿越土地上空或地下，土 地所有權人都享有地上權的徵收請求權，則侵害更為嚴重， 將私人之土地闢為道路供公眾通行使用，肇致土地利用可能 性完全喪失的情形，兩者相較，後者之土地所有權人犧牲更 大，已逾社會責任所應忍受的範圍，更應依個案情形或類型 賦予所有權的徵收請求權。是以，系爭土地因可歸責於行政 機關之原因，漏未於78年間併同鄰地辦理徵收，卻已闢為道 路供公眾通行使用，其實質效果與經辦理徵收無異，亦即與 需用土地人興辦事業徵收土地的情形相當，而可相提並論， 是秉持司法院釋字第747號解釋本旨，被上訴人應得類推適 用土地徵收條例第13條等相關規定，請求上訴人擬具詳細徵 收計畫書，報請核准徵收機關即內政部核准後，予以金錢補 償等詞，為其論據。
四、本院查：
㈠司法院釋字第400號解釋意旨以：「憲法第15條關於人民財產 權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其 自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人 之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。……。既 成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對 土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產 上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。各級 政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機 關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一 道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地 役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平 等原則相違。」係揭釋私有土地因符合既成道路要件而存在 公用地役關係時，有關機關應依據法律辦理徵收或給予相當 補償，並非賦予土地具公用地役關係之所有權人主動請求國 家為徵收之權利。
㈡另司法院釋字第747號解釋文謂：「人民之財產權應予保障， 憲法第15條定有明文。需用土地人因興辦土地徵收條例第3 條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權 人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵 收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求 需用土地人向主管機關申請徵收地上權。」且該解釋理由書 第3段明白揭示：「憲法上財產權保障之範圍，不限於人民 對財產之所有權遭國家剝奪之情形。國家機關依法行使公權 力致人民之財產遭受損失（諸如所有權喪失、價值或使用效 益減損等），若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之
特別犧牲者，國家應予以合理補償，方符憲法第15條規定人 民財產權應予保障之意旨（本院釋字第440號解釋參照）。 國家如徵收土地所有權，人民自得請求合理補償因喪失所有 權所遭受之損失；如徵收地上權，人民亦得請求合理補償所 減損之經濟利益。」依此可知，該號解釋係肯認國家機關「 依法行使公權力」（即國家公權力之合法作用）致人民之財 產遭受損失（諸如所有權喪失、價值或使用效益減損等）， 若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者， 國家應予以「合理補償」。因此，人民之財產遭受損失，若 非國家機關「依法行使公權力」所致，則不生徵收與補償問 題。
㈢經查，被上訴人所有之系爭土地，依據71年7月15日公告之「 變更及擴大○○都市計畫通盤檢討書」，係劃屬於○○鎮4-6號 都市計畫道路（即民生路）範圍內，○○鎮公所於78年1月所 擬具徵收土地計畫書，原計畫徵收包含系爭土地在內之38筆 土地，嗣於報請臺灣省政府徵收時，將徵收清冊中忠孝路以 東部分之民生路土地共21筆（包含系爭土地）畫線刪除；系 爭土地係於79年間因兩旁之建地為興建房屋申請指定建築線 ，乃依當時尚未開闢之4-6號計畫道路（忠孝路以東部分） 指定建築線時自行預先留出，以供系爭土地兩旁住戶對外通 行；其餘與系爭土地同樣位於臺南市○○區民生路段（除相鄰 之521地號等土地外）之土地，均經徵收或重劃完竣並闢為 道路使用等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符 。基此可知，系爭土地雖係都市計畫指定之公共設施保留地 （道路用地），惟○○鎮公所於78年間報請臺灣省政府徵收時 ，已有意不將之列入徵收取得範圍，並無原審所指有遺漏而 未辦理徵收之情形。而依原審所確定之事實可知，系爭土地 係因兩旁之建地為興建房屋申請指定建築線時自行預先留出 ，以供系爭土地兩旁住戶對外通行，縱被上訴人因此對系爭 土地之自由使用收益受有限制，亦非因國家機關「依法行使 公權力」致其財產遭受損失，即不生得請求徵收補償之問題 。故被上訴人於本件個案之具體情況下，並無從比附援引前 揭司法院解釋意旨，據以主動請求需用土地人報請主管機關 徵收系爭土地所有權。原審未詳究上情，逕以本件個案具特 殊情況，應承認被上訴人享有因公益而特別犧牲的補償請求 權源自憲法平等權及財產權保障，並參照司法院釋字第400 號解釋關於平等原則、第747號解釋意旨與部分大法官協同 意見書，認被上訴人得類推適用土地徵收條例第13條等規定 ，請求上訴人就系爭土地報請內政部核准徵收的方式實現其 權利，據以為被上訴人勝訴之判決，揆諸前揭說明，自有適
用法規不當之違法，上訴意旨指摘原判決違法，即堪採取。
㈣綜上所述，原判決既有上述適用法規不當之違背法令情事， 並影響判決結論，上訴意旨執以指摘，求予廢棄，即屬有理 由。又因本件事實已臻明確，且兩造已就被上訴人是否有請 求上訴人向內政部申請核准徵收系爭土地的公法上請求權之 爭點，為充分攻防，本院自為判決，對兩造不致造成突襲， 故由本院將原判決廢棄，並本於原審確定之事實，駁回被上 訴人在第一審之訴。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 113 年 10 月 30 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 林 惠 瑜
法官 梁 哲 瑋
法官 李 君 豪
法官 林 淑 婷
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 10 月 30 日 書記官 徐 子 嵐