高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
113年度訴字第155號
民國113年9月5日辯論終結
原 告 林○○
訴訟代理人 施志遠 律師
申惟中 律師
複 代 理人 吳維妮 律師
被 告 嘉義市東區戶政事務所
代 表 人 黃浩君
訴訟代理人 黃意琁
輔助參加人 內政部
代 表 人 劉世芳
訴訟代理人 張嘉玲
呂雅鈞
上列當事人間戶籍登記事件，原告不服嘉義縣政府中華民國113
年2月19日府行法訴字第1125031438號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告應依原告民國112年9月1日之申請，作成准予原告性別 登記變更為女性之行政處分。
三、訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
原告於民國112年9月1日檢附國立臺灣大學醫學院附設醫院 雲林分院(下稱臺大雲林分院)、嘉義長庚紀念醫院（下稱嘉 義長庚醫院）精神科專科醫生之診斷證明書等資料向被告申 請辦理性別變更登記，因未提具國內合格醫療機構開具已摘 除男性性器官手術完成之診斷書，經被告以其證明文件不齊 全為由，開立一次告知單請其補正後再行辦理。原告即委託 守諺法律事務所以112年9月1日(112)遠法字第0000000000號 函就被告否准其申請案提出異議，經被告以112年9月7日嘉 市東戶行字第0000000000號函復（下稱原處分）略以：依內 政部97年11月3日內授中戶字第0000000000號令釋（下稱內 政部97年11月3日令釋）意旨，申請男變女之變性者，除須 持經2位精神科專科醫生評估鑑定之診斷書外，尚須提具檢 附合格醫療機構開具已拆除男性性器官（包括陰莖及睪丸） 手術完成之診斷書，原告因欠缺後項完成拆除性器官之手術
診斷書，與上開令釋之要件不符，礙難同意辦理等語。原告 不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、內政部97年11月3日令釋逕以行政規則增加法所無之限制， 已違反法律保留原則；且規範內容不僅傷害原告身體健康之 完整性，尚嚴重侵害其人性尊嚴及人格權核心保障範圍，有 違比例原則及平等原則。
2、原告迄今性別認同為女性，日常亦做女性裝扮，業經2家醫 院為性別認同疾患之診斷證明，自得依戶籍法第21條、第46 條規定，請求被告作成性別登記變更之行政處分。 3、多國立法例及法院實務已指出，將變性手術作為性別變更登 記之要件，已嚴重侵害基本人權：若干國家憲法法院及歐洲 人權法院就跨性別者之性別認同案已經作出不少重要的裁判 ，並因而促使立法者訂定或修改相關規範之情形，有憲法法 庭112年憲裁字第4號裁定謝大法官銘洋提出之不同意見書可 參。將變性手術作為性別變更登記之要件已嚴重侵害基本人 權。從而，基於保障其人格自主決定，應肯認其個人之身體 自主權，被告應作成將原告性別登記變更為女性之行政處分 。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告112年9月1日之申請，作成准予原告性別登記 變更為女性之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、本於行政一體及權力分立原則，下級機關並無審查上級機關 所訂行政規則是否有違反法律保留原則之權限。內政部97年 11月3日令釋及內政部106年8月10日台內戶字第00000000000 號函補充釋示，均係中央主管機關依法協助下級機關統一解 釋法令、認定事實及行政裁量而訂，具有拘束訂定機關及其 下級機關之效力。
2、原告認其出具2位精神科醫師之診斷證明文件，即可申辦性 別變更登記。惟若生理男性僅需2位精神科專科醫師評估鑑 定之診斷書即可變更其法定上之性別，且不論臺灣精神醫學 會曾呼籲不該單以精神科醫師開立之證明做為換發國民身分 證之門檻，直言變更性別涉及法律相關問題，非其專業範疇 ，恐會引發不必要之爭議與困擾。而變更性別之影響層面涉 及甚廣，為避免不必要之風化糾紛、人身安全等重大公益事 項，至今仍有依生理性別分區使用之必要，對於跨性別但拒
絕手術者，進入女性私密領域等衍生之問題不可不重視。 3、再者，依原告出具之2份診斷證明書所示，就診期間均顯不 足半年。「性別認同」是否隨著年齡、風俗民情、個人經驗 、社會價值觀等內外在條件而浮動尚無定論，且隨著不同時 期之生活經驗、個人心性觀念之變動如何追蹤亦無定論，受 理性別變更登記之戶政機關無從審查。又性別意涵涉及生理 性別、心理性別、社會性別等範疇，究應採何者為宜或兼採 為適，目前尚無定論，事涉群居社會價值體系，且性別變更 與社會秩序安定極度相關，應當嚴謹審慎，兼顧我國風俗民 情、社會風氣與文化值價體系。中央法制化作業完成前，戶 政機關仍受內政部97年11月3日令釋拘束。(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、輔助參加人陳述要旨︰
參加人決議仍以97年11月3日令釋辦理。五、爭點︰
(一)內政部97年11月3日令釋是否可以援用？(二)原告112年9月1日申請性別變更為女性，有無理由？六、本院之判斷︰
(一)前提事實︰
事實概要記載之事實，有被告112年9月1日一次告知單（原 處分卷第5頁）、守諺法律事務所112年9月1日(112)遠法字 第0000000000號函（原處分卷第6至8頁）、原處分及訴願決 定附卷可稽，堪信為真實。
(二)應適用之法令︰
1、戶籍法：
(1)第1條：「中華民國人民戶籍之登記，依本法之規定。」 (2)第4條：「戶籍登記，指下列登記：一、身分登記：（一） 出生登記。（二）認領登記。（三）收養、終止收養登記。 （四）結婚、離婚登記。（五）監護登記。（六）輔助登記 。（七）未成年子女權利義務行使負擔登記。（八）死亡、 死亡宣告登記。（九）原住民身分及民族別登記。二、初設 戶籍登記。三、遷徙登記：（一）遷出登記。（二）遷入登 記。（三）住址變更登記。四、分（合）戶登記。五、出生 地登記。六、依其他法律所為登記。」
(3)第6條前段：「在國內出生未滿12歲之國民，應為出生登記 。……」
(4)第21條：「戶籍登記事項有變更時，應為變更之登記。」 (5)第51條第1項：「國民身分證用以辨識個人身分，其效用及 於全國。」
(6)第52條第2項：「國民身分證及戶口名簿之製發、相片影像
檔建置之內容、保管、利用、查驗及其他應遵行事項之辦法 ，由中央主管機關定之。」
2、戶籍法施行細則第13條第13款：「下列登記，申請人應於申 請時提出證明文件正本：十三、變更、撤銷或廢止登記。」 3、行為時國民身分證及戶口名簿格式內容製發相片影像檔建置 管理辦法（110年9月7日修正，下稱行為時管理辦法）： (1)第1條：「本辦法依戶籍法（以下簡稱本法）第52條規定訂 定之。」
(2)第3條第1項、第2項：「（第1項）國民身分證統一編號（以 下簡稱統一編號）由文字碼及數字碼組成，共計10碼，一人 配賦一號。（第2項）前項編號首碼以英文字母代表直轄市 、縣（市）別，第2碼至第10碼為數字碼，第2碼為性別碼， 第10碼為檢查碼。」
(3)第4條第1項：「戶政事務所辦理出生登記及初設戶籍登記， 應配賦統一編號。」
(三)性別變更登記涉及憲法保障之性別自主決定權 個人之性別歸屬，為其人格自由發展得以完整之基礎，故個 人持續自我的性別認同，應為憲法第22條保障人性尊嚴、人 格自由發展及人格權之保障範圍（司法院釋字第585、603號 、第689號等解釋參照）。個人性別歸屬不僅得依其出生時 的外部生理性別特徵來判斷，而且本質上還取決於其心理認 知及自我性別認同。如果個人自身的性別認同與其依法就外 部生理性別所決定之性別存在持久矛盾，則基於保障人性尊 嚴、人格自由發展及人格權，憲法要求應將人民之性別自主 決定權納入立法考量範圍。換言之，立法者有責任設計法律 制度以滿足這些要求，特別是對於性別歸屬的法規範不能設 定不合理的條件。戶籍法第21條規定，並未設定不合理的條 件，解釋上為了盡可能避免生物學與法律之間的分歧，且基 於性別對於權利和義務的分配具有決定性作用，應認為在有 合理事由的情況下才准許性別歸屬變更，行政機關可以要求 依據客觀標準來提供證據，當事人得證明目前登記的性別與 其自我認同相矛盾實際上是長期性的，且對其具有重要意義 。但行政機關不能增加法律所無之其他不合理限制，以法規 命令或函釋的方式侵害人民的性別自主決定權。故當個人本 於內在自我之理解與認識，展現於外之性別傾向，與法律上 之歸屬不一致時，國家就人民自主決定性別之自由權利，於 不妨害社會秩序與公共利益之前提下，應予尊重，承認個人 得透過性別自主決定權之外在發展實踐，變更其性別歸屬， 並得適用戶籍法第21條規定，申請變更戶籍登記上之性別。 由前揭規定可知，戶籍法雖未將性別登記明定為戶籍登記項
目之一，惟依同法第6條規定，在國內出生未滿12歲之國民 ，均有為出生登記之義務，且戶政事務所辦理出生登記時， 應依戶籍法第52條第2項授權訂定之行為時管理辦法第4條第 1項規定配賦國民身分證統一編號，其中第2碼即為性別碼， 可見出生登記所登載之事項包括性別在內，另性別亦為戶籍 法規定用以辨識個人身分之國民身分證應登載事項。從而， 戶籍法第21條所稱於變更時應申請變更登記之戶籍登記事項 ，應包括性別變更在內，依該規定申請性別變更登記者，依 同法施行細則第13條第13款規定，應提出證明文件正本。(四)內政部97年11月3日令釋違法侵害人民性別自主決定權，本 院拒絕適用
1、按人民之健康權，亦為憲法第22條所保障之基本權利，旨在 保障人民生理及心理機能之完整性，不受任意侵害，且國家 對人民身心健康亦負一定照顧義務（司法院釋字第785號解 釋參照）。人類的生殖能力也受健康權的保護，是身體完整 權的一部分。前述申請性別變更登記所應提出之證明文件， 戶籍法及其施行細則均未有明文，現行戶政實務，係依據內 政部97年11月3日令釋（原處分第3頁），要求申請人必須提 出「2位精神科專科醫師評估鑑定之診斷書」及「合格醫療 機構開具已摘除『女性性器官，包括乳房、子宮、卵巢（女 變男）；或男性性器官，包括陰莖及睪丸（男變女）』手術 完成診斷書」。如接受上開重大外科手術，不僅會造成身體 變化和功能喪失，而且會深刻影響人的自我形象。若性別變 更登記之申請人，需要接受上開重大外科手術才能獲得戶政 機關對其性別認同的許可，將導致申請人永久無法生育；迫 使申請人處於「放棄自己的性別認同」或是「捨棄生殖能力 」的兩難窘境。無論申請人作出何種決定，影響其心理或身 體人格完整的基本權利必定會受到不合理的侵害。 2、又憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由 及權利，於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至 何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂 規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限 制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民 身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為 之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定 ，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應 符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性 次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而 對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（司法院釋字 第443、614、658、707號解釋參照）。是行政機關依職權發
布之命令，僅得就執行法律之細節性、技術性事項予以規範 ，不得對人民自由權利增加法律所無之限制或干預。內政部 97年11月3日令釋，性質屬行政程序法第159條第2項第2款規 定，為協助下級機關統一解釋法令、認定事實而訂定之行政 規則，其中第1款、第2款要求變性者，必須施行摘除性器官 之變性手術後，始得行使戶籍法第21條所定性別變更登記請 求權部分，對於性別變更登記之申請，增加法律所無之限制 ，違背憲法第23條規定之法律保留原則，且違反比例原則而 嚴重侵害性別變更登記申請人之身體權、健康權、人性尊嚴 及人格權（憲法法庭112年憲裁字第4號由詹森林大法官提出 之協同意見書，最高行政法院110年度上字第558號判決參照 ），本院拒絕適用。
(五)申請性別變更登記者，應提出1份以上專業報告 性別認定為男、女或其他，與重大公共利益攸關，性別認定 影響公共社會生活層面甚廣，對公、私法權利義務關係均有 重大影響。為求平衡兼顧變更性別者受憲法保障之性別自主 權，及避免任意變更性別之案例發生，對上述公共利益造成 危害，並基於性別歸屬變更涉及個人隱私，相關資料皆在申 請人所得支配之範圍，如未經其提出，戶政機關調查不易， 應認為受理性別變更登記案件之戶政機關，得要求申請人提 出一定事證（最高行政法院110年度上字第558號判決意旨參 照）。佐以德國聯邦憲法法院西元2011年1月11日裁定分析 歐洲各國立法例後，亦指出在歐洲所有法律體系中，關於認 定感知上的性別決定必須基於醫學或精神科專業報告 （BVerfG, 11.01.2011 - 1 BvR 3295/07, Rn. 31.）。內 政部97年11月3日令釋中，要求申請性別變更登記者應提出 經2位精神科專科醫師評估鑑定之診斷書部分，經核與行政 院委託世新大學陳宜倩教授研究並建議之「弱醫療模式」立 法（參行政院111年研究案報告，本院卷第199至208頁）相 合，其意旨僅在確認申請人之性別認同已經穩固，如1份專 業報告已經足以證明，亦無不可。故本院認為因性別認同與 出生時登記之性別不合，而申請性別變更登記者，應提出1 份以上由專精於性別不安、變性領域之執業醫師，或精神、 心理學領域之專家學者，出具之鑑定報告、診斷證明書或其 他專業報告，以證明申請人因生理性徵與自己認同之性別不 符，而有性別不安、焦慮等情形，且此現象已長期存在等事 項。此等性別變更登記申請事件，應審查之重點在於申請人 本於自主性別感知，具有相當持續性，得認此性別歸屬趨於 穩定。在立法者目前並未為更具體規劃的情況下，以適當的 服裝、表現和舉止長期適應申請人所感知的性別，即足以證
明。至於是否必須接受荷爾蒙治療（並可能產生副作用）以 達到外觀樣貌的調整，司法權對此不宜增加更多限制，應由 立法者審慎評估並加以決定。
(六)原告提出之證明已經足夠，應准許其性別變更登記 查原告向被告申請性別變更登記時，已經提出臺大雲林分院 診斷證明書及嘉義長庚醫院診斷證明書（本院卷第37、39頁 ），其上載明原告經精神科專科醫師評估鑑定，均診斷有「 性別認同疾患」，並醫囑「個案目前經過近半年診追蹤與心 測評估」等語。本院另依職權向臺大雲林分院及嘉義長庚醫 院調閱原告病歷資料：「原告自述從小有隱睪症，但家人表 示正常，小學階段沒有特別覺得自己是什麼性別，但有發現 去買鞋時，自己都喜歡去看女鞋，高年級時有游泳課，會感 到不自在、也不喜歡，直到國中一、二年級，因為學校健康 檢查而接受隱睪症手術，並因而開始出現男性第二性徵，才 開始對於生理性別感到不自在，比較確定自己是女生。」「 111年6月間個案就開始著女裝、化妝、女性內衣，已進行身 體永久除毛的醫美，也將男裝全數清空，並著手進行跨性別 醫療相關程序。與男友有發生親密行為，個案是女生角色， 未來也希望透過自己的精子孕育下一代，因為個案認為生育 是個案的事情，也不打算改變生理特徵，認為改變性徵只是 迎合社會的眼光，實際上也沒有改變性別後的生理功能，個 案可以接受有男性性徵的身體。」「……目前都以女性裝扮生 活，感覺自在。目前聲音還在學習發音比較細。……」「個案 對於自己的狀況有充分了解，讀了很多相關資料，認為荷爾 蒙治療幫助不大且有副作用，也不想接受變性手術-->個案 知道目前法規仍無法，但個案想要去抗告爭取，不用做這些 流程就可以變更身分證上性別。之前已經在嘉義長庚醫院就 診半年，已經有診斷書目前要尋求第二個醫院的評估。個案 從小就想留長髮，但家人就會把個案剃光頭，但長期下來， 家人已經都能接受也支持。個案覺得自己就是女性，不希望 再做一些身體上的改變，因為那些都會對身體有影響。目前 打扮女性的外貌。」「個案表示自國中以來即清楚和想望成 為女生，但也不想去變更自己的性徵（不想動變性手術傷害 身體），僅想變動自己身分證性別和外觀，個案陳述目前清 楚和偏好自己性向傾向男性同性者，而今年也已下定決心了 ，而過去為了取得性別不安診斷證明書，也曾在嘉義長庚醫 院就醫半年，而為了更能表現出女生樣貌，曾嘗試過服用雌 激素藥、做過聲音訓練和醫美的永久除毛，未來計畫再做整 形外科的提脂體雕和隆乳手術、以及施打肉毒桿菌」等情， 有臺大雲林分院113年6月14日臺大雲分資字第1130005655號
函附病歷、心理衡鑑報告（本院卷第111、113至137、139至 141頁）、嘉義長庚醫院113年6月27日長庚院嘉字第1130650 201號函附病歷、臨床心理報告（本院卷第151、153至171、 173至176頁）等在卷可稽。本院審酌臺大雲林分院及嘉義長 庚醫院出具之診斷證明書、心理衡鑑報告，係由該等醫院具 精神醫學專業之醫師依精神科診斷流程，藉與原告會談、親 自觀察原告身心狀況及參酌原告生活史、疾病史等資料，本 於專業知識與臨床經驗，進而研判原告具有醫學上所稱「性 別認同疾患」之情形，是上開診斷意見，就關於醫師之資格 、理論基礎、診斷方法及過程，於形式及實質上均無瑕疵， 應值採信。上開診斷均是針對跨性別認同所為，就原告性別 認同為女性，並依此自我認同而展現與出生登記性別不同之 女性樣貌，已持續相當期間等情，意見一致，從而得以認定 原告確有明確的女性認同意識，對外在服裝、打扮、說話聲 態上，渴望以女性的樣貌展現，原告已經提出1份以上專業 報告，足以證明原告因生理性徵與自己認同之性別不符，而 有性別不安情形，自111年4月間至嘉義長庚醫院作變性評估 ，至113年6月間臺大雲林分院出具心理衡鑑報告，經專業報 告追蹤評估超過1年，可認為該現象已長期存在，達到變更 為女性性別歸屬的程度，應認原告已依戶籍法施行細則第13 條第13款規定提出必要之證明文件。原處分未見及此，駁回 原告申請，應有違法。
七、綜上所述，原處分依內政部97年11月3日令釋，拒絕原告112 年9月1日之申請，於法不合，訴願決定未予糾正，亦有未洽 ，均應撤銷；原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告 應依上開申請，作成准予原告性別登記變更為女性之行政處 分，為有理由，應予准許。本件事證已臻明確，兩造其餘攻 擊防禦方法及訴訟資料，經核均與本件判決結果不生影響， 故不逐一論述，附此敘明。
八、結論：原告之訴有理由。
中 華 民 國 113 年 9 月 25 日 審判長法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚
法官 黃 奕 超
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 9 月 26 日 書記官 李 佳 芮