臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第六庭
111年度訴更一字第48號
113年9月5日辯論終結
原 告 蕭新裕（被選定人）
闕永煌
王維鵬
張聰明
潘正吉
共 同
訴訟代理人 申哲 律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 蔣萬安（市長）
訴訟代理人 林光彥 律師
上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部103年2月27日台內
訴字第1030072466號訴願決定，經本院103年度訴字第424號判決
後，原告不服，循序提起救濟，嗣經最高行政法院109年度再字
第72號判決部分廢棄同院107年度判字第487號判決、104年度判
字第680號判決、本院103年度訴字第424號判決，發回本院更為
審理，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審、再審訴訟費用除確定部分外，由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
被告代表人原為柯文哲，於訴訟進行中變更為蔣萬安，茲由 其具狀聲明承受訴訟（本院卷1第217-218頁），核無不合， 應予准許。
二、事實概要：
㈠原告闕永煌、王維鵬、張聰明、潘正吉、蕭新裕（與蕭陳富 、蕭錦樹、蕭輝龍、蕭淑卿、蕭素玉，為蕭家勇之被繼承人 ，並被選定為當事人），與第三人潘文溪、孫鐵軍、周永順 ，分別為臺北市南港區中南段2小段199、204-206、211、21 2、238-240、241-243、244、246、250-252、254等地號土 地（此部分下稱系爭土地），及同小段207、208、247、249 等地號土地之所有權人。其等認為上開土地前經規劃為中央
研究院機關用地，嗣被告民國81年12月14日府工二字第8108 6893號公告「臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討） 案」（下稱81年12月14日公告）詳細說明欄三、㈠變更計畫 部分編號5.備註2.「……應提供30%之土地作公共設施（公園 用地），同時法定空地亦應配合集中留設」，因以該等土地 經中央研究院放棄保留而變更為第三種住宅區，惟應提供30 %之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合 集中留設（即系爭具體項目，下稱系爭處分），質疑前揭通 盤檢討案關於應提供30%土地作公共設施及法定空地應集中 留設之內容，使其等遭受損失，推由原告闕永煌、王維鵬、 蕭新裕向臺北市政府都市發展局（下稱都發局）陳情，經都 發局以102年8月1日北市都規字第10236121200號函（下稱10 2年8月1日函）復略以：「……說明：……經查旨揭地號土地係 依本府58年8月22日府工二字第44104號公告『擬訂南港內湖 兩地區主要計畫案』案內劃定為機關用地，另依本府61年11 月18日府工二字第59349號公告『南港區中央研究院附近地區 細部計畫與配合修訂主要計畫案』案內指定為中央研究院使 用；惟依本府81年12月14日公告臺北市都市計畫公共設施保 留地（通盤檢討）案，案內提及因中央研究院已同意放棄保 留，且為維護市民之權益，並促進土地有效利用，故變更機 關用地為第三種住宅區迄今，另查該計畫書內規定旨揭地號 土地變更後應提供30%之土地作公共設施（公園用地），同 時法定空地亦應配合集中留設，先予敘明。依都市計畫法 第27條之1第1項規定……故前開本府81年12月14日都市計畫案 內針對旨揭土地規定，於未來建築開發時，應先提供30%之 基地範圍土地供作公共設施用地使用，另按本市土地使用分 區管制自治條例第10條規定，第三種住宅區建蔽率為45%， 故該基地範圍尚須留設55%基地面積作為法定空地，且按該 計畫書內規定法定空地亦應配合集中留設，爰此規定與都市 計畫旨意並未不符。」等語。原告復質疑同樣於58年被劃定 為機關用地之同小段196地號等6筆土地於64、65年間時興建 房屋，未受相同限制，疑有差別待遇而再次陳情，經都發局 以102年9月5日北市都規字第10237006800號函（下稱102年9 月5日函）復，除重申102年8月1日函內容外，該函說明四並 載以：「另依本市建築管理工程處102年8月22日北市都建字 第10282128100號函示有關本市南港區中南段2小段196、199 、212、235、236、237地號等6筆土地，199（部分）、196 地號等2筆土地領有66（港）建字第0076號建造執照，212地 號（部分）土地領有54營（縣港）建字第0692號營造執照， 235、236、237地號等3筆土地領有65（港）建字第0052號建
造執照，前開執照核發當時土地使用分區係屬住宅區」等語 。原告仍不服，提出第3次陳情，經都發局以102年10月7日 北市都規字第10237996100號函（下稱102年10月7日函）復 ，除重申該局102年8月1日、102年9月5日函內容外，該函說 明四並載以：「另依本市都市更新條例（應係本市都市更新 自治條例之誤植）第12條規定（略以）：更新單元街廓內面 積需達2000平方公尺以上，但小於2000平方公尺以下，500 平方公尺以上，得敘明理由，提經審議會審議通過。故本案 基地提供30%土地供公共設施使用後，仍可申請辦理都市更 新程序」等語。
㈡關於不服都發局102年8月1日函、102年9月5日函、102年10月 7日函之訴願部分，經臺北市政府以103年1月14日府訴二字 第10309010100號訴願決定不受理；關於不服被告81年12月1 4日公告之訴願部分，經內政部以103年2月27日台內訴字第1 030072466號訴願決定不受理。原告與潘文溪、孫鐵軍、周 永順復不服，循序提起行政訴訟，聲明：1.撤銷被告81年12 月14日公告不利於原告之部分（系爭具體項目即系爭處分 ）及內政部103年2月27日訴願決定。2.撤銷都發局102年8月 1日函、102年9月5日函、102年10月7日函及臺北市政府103 年1月14日訴願決定。3.被告造成原告30%之土地損失及歷經 45年無法自由使用財產造成精神損失等，應按本院103年度 訴字第424號判決附表所示各給付原告國家賠償。經本院103 年度訴字第424號判決駁回後，原告與潘文溪上訴，經最高 行政法院104年度判字第680號判決（下稱前確定判決）駁回 上訴確定。嗣原告與潘文溪以前確定判決所引司法院釋字第 156號解釋以都市計畫通盤檢討性質屬法規命令，有補充解 釋必要，聲請司法院大法官解釋，經司法院於105年12月9日 作成司法院釋字第742號解釋揭櫫都市計畫擬定計畫機關依 規定所為定期通盤檢討，如其中具體項目有直接限制一定區 域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得就 該部分提起訴願或行政訴訟救濟。原告與潘文溪乃以前確定 判決有行政訴訟法第273條第2項事由，提起再審之訴，經最 高行政法院107年度判字第487號判決（下稱原再審確定判決 ）以原告與潘文溪對都發局102年8月1日函、102年9月5日函 、102年10月7日函部分提起再審之訴，未表明再審理由，於 法不合；對被告81年12月14日公告系爭具體項目部分所提起 訴願已逾得提起訴願之法定期間為由，駁回再審之訴。惟原 告因認原再審確定判決關於被告81年12月14日公告系爭具體 項目部分適用司法院釋字第742號解釋之結果，對於都市計 畫擬定計畫機關所為定期通盤檢討中「許其就該部分提起訴
願或行政訴訟以資救濟」之法定救濟期間如何起算仍有疑義 ，而聲請補充解釋司法院釋字第742號解釋，嗣司法院釋字 第795號解釋補充釋示「本件聲請人於本院釋字第742號解釋 公布之日起30日內所提再審之訴，視為已於法定得提起訴願 之期間內向訴願管轄機關提起訴願」，原告復於109年11月2 0日以原再審確定判決關於駁回原告對被告81年12月14日公 告系爭具體項目部分，有行政訴訟法第273條第2項規定之再 審事由，復提起再審之訴，經最高行政法院以111年6月30日 109年度再字第72號判決「本院107年度判字第487號判決、1 04年度判字第680號判決及臺北高等行政法院103年度訴字第 424號判決關於再審被告民國81年12月14日府工二字第81086 893號公告『臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案 』詳細說明欄三、(一)變更計畫部分編號 5.備註2.『……應提 供30%之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應 配合集中留設』部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。」（ 至原告本於行政訴訟法第273條第2項事由對都發局提起再審 之訴部分，由最高行政法院另為裁定駁回）。
三、本件原告主張：
㈠系爭具體項目(系爭處分)違反法律保留原則： ⒈本件應以81年12月14日系爭都市計畫公告時之法律及事實狀 態，憑為裁判基準。
⒉系爭處分作成時之都市計畫法（77年7月15日修正公布，下稱 77年都市計畫法）第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃 定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他 使用區或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際 需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」【上開 條文實與62年9月6日修正公布之都市計畫法(下稱62年都市 計畫法)相同】其第2項於62年9月6日立法理由明揭「各使用 管制區得視實際需要，予以不同程度之使用管制。如住宅區 得分為高密度、中密度、低密度等，商業區分為中心商業區 、鄰里商業中心等，並得予以不同之管制。」可知前開規定 僅有授權都市計畫規劃機關得「針對不同使用區」，進一步 細分不同程度之管制；而非可「針對相同使用區之特定土地 」予以更高度之使用管制。再者，系爭處分作成時之都市計 畫法臺北市施行細則（72年2月5日修正公布）第26條規定： 「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區內建築物及土 地之使用再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分 區管制規則管理之。」並遍觀據以授權訂定之臺北市土地使 用分區管制規則，其中僅規範「各種使用分區」允許之使用 用途、建蔽率、容積率、建築高度、基地內前後側院之深度
及寬度等事項，毫無授權都市計畫規劃機關得針對「同一使 用分區，但位處不同位置之特定土地」，而異其使用管制。 是以，無論係自都市計畫法，抑或被告訂定之自治法規，均 欠缺「法定空地亦應配合集中留設」之法據，系爭具體項目 即具未遵循上位法規範及牴觸法律保留原則之違法。 ⒊我國土地開發回饋法源基礎為91年12月11日增訂之都市計畫 法（下稱91年都市計畫法）第27條之1，惟系爭都市計畫訂 定時，尚無法律或授權命令賦予被告可得課與土地所有人「 應提供30%之土地作公共設施（公園用地）」。是被告在作 成系爭都市計畫時，母法未規範土地開發回饋之權源，亦無 授權訂定法規命令，且於歷次都市計畫審議過程中，亦未曾 討論、制定回饋制度之法律依據，竟僅憑都市計畫委員會擅 斷決議，便要求原告「應提供30%之土地作公共設施（公園 用地）」，顯違反法律保留原則。
⒋被告稱「系爭都市計畫係依都市計畫法……第42條第1項設置公 共設施用地」、「被告主張……提供30%為公園用地部分，其 依據則為都市計畫法第42條第1項」云云，顯與客觀法規範 有所牴觸；復稱得以都市計畫工業區檢討變更審議規範為「 應提供30%之土地作公共設施（公園用地）」之基礎云云， 但系爭都市計畫既係將原機關用地變更為第三種住宅區，顯 與都市計畫工業區檢討變更審議規範所定工業區或工廠變更 為其他使用分區有異；是被告上開主張均為規避系爭具體項 目違反法律保留原則之辯解，均不足採。
㈡系爭土地經劃定為機關用地前本即為住宅區，需地機關同意 放棄保留後，被告卻增加系爭具體項目等負擔，有不具正當 性基礎之諸多違法：
⒈系爭都市計畫範圍內之系爭南港區中南段二小段211地號（重 測前南港舊段70地號，經於56年4月間因分割轉載於重測前 南港舊段70-17地號，復於57年10月間再次因分割轉載於重 測前南港舊段70-18地號）土地，於54年核發之營造執照內 主要用途記載為：「住宅」；臺北市建築管理工程處並明確 敘明：「前開土地申請執照當時，其土地使用分區為『住宅 區』」，亦為臺北市政府都市發展局所不爭；復依臺北市建 築管理工程處102年11月6日北市都建照字第10270219000號 函（下稱建管處102年11月6日函）、內政部國土管理署112 年12月8日國署都字第1120104582號函（下稱國土管理署112 年12月8日函）內容，在在確定系爭土地於58年8月22日經被 告以「擬定南港內湖兩地區主要計畫案」劃定為「機關用地 」前，土地使用分區為「住宅區」，嗣經被告於81年以系爭 都市計畫，將系爭土地由「機關用地」變更為「第三種住宅
區」，是回顧系爭土地使用分區之歷程為：「住宅區」→「 機關用地」→「第三種住宅區」，意即被告於81年將系爭土 地之使用分區變更為「第三種住宅區」，毋寧可謂為還地於 民，解消系爭土地之使用限制，回復至最初住宅區之使用分 區。系爭土地於58年至81年長達20餘年期間內，需地機關中 央研究院遲未使用，原告卻受限於都市計畫整體性而難以解 消使用管制，土地利用價值持續遭受減損。終獲需地機關同 意放棄保留後，被告卻遽以權利分享、責任分擔等為由，增 加系爭具體項目等負擔，違反公平原則，且為受規範者難以 預見，而違反明確性原則。被告稱系爭土地原為機關用地， 100%未能作住宅使用，現變更為第三種住宅區，於提供30% 作公共設施外，已有70%土地可作住宅使用，故而優於以往 云云，顯然刻意忽略系爭土地使用分區遭其反覆變更之完整 脈絡，等同變相強徵民地，規避釋字第336號解釋理由書及 都市計畫法第48條等徵收補償規定，顯難以權利分享、責任 分擔證立其正當性。
⒉被告稱依都市計畫圖與地籍圖套疊，前開土地之使用分區為 「計畫文教設施」或「計畫小學校」，而非「計畫住宅地區 」云云，然由上開國土管理署112年12月8日函略以：「計畫 文教設施」或「計畫小學校」屬53年9月1日修正公布之都市 計畫法中，所稱之公共設施保留地；而依前開都市計畫法第 47條前段：「依本法指定公共設施保留地，不得為妨礙都市 計劃之使用」或28年公布之都市計畫法第18條前段：「土地 分區使用規定後，其土地上原有建築物不合使用規定者，除 准修繕外，不得增築。」可見倘土地使用分區為「計畫文教 設施」或「計畫小學校」，即無新建住宅使用之可能。是以 ，系爭都市計畫範圍內之系爭南港區中南段二小段211地號 土地，既曾於54年間取得建築執照合法新建住宅，該區域絕 無為公共設施保留地之可能，被告所辯及所為之圖面套疊， 顯於客觀事實相違，諒為測量或套疊瑕疵。
⒊由被告都市計畫委員會第394次委員會議紀錄內容，可知系爭 都市計畫審議期間，並未正確認知系爭土地原為住宅區，進 而本於錯誤之事實，認定應提供30%土地供公共設施及法定 空地應集中留設，即有裁量瑕疵或判斷違法等違誤。 ⒋系爭土地本為住宅區，嗣於58年間經劃定為機關用地，復於8 1年間以系爭都市計畫恢復為住宅區之脈絡已如上述，衡諸 桃園市、金門縣、雲林縣、嘉義縣、花蓮縣、苗栗縣、南投 縣、高雄市、臺中市之土地回饋制度，類此情形均明訂免予 回饋，詎被告未具理由亦不見都市計畫委員會討論為何本件 要求回饋，卻仍符合公平原則法理，即恣意要求原告回饋，
自有違平等原則而屬違法。
㈢系爭土地所坐落之臺北市南港區研究院路二段沿線，依81年 時之都市計畫影像圖，於四分溪以南、以東及大坑溪以西區 域，已有8處公園用地，是否仍有公園用地之需求，被告有 無未為衡量或衡量怠惰，或於調查、彙整階段之衡量不足， 抑或於評價階段之衡量錯估，均不無疑問。再者，系爭都市 計畫面積為0.2013公頃，若需提供30%土地作公園用地，即 僅有0.06公頃，遠低於前揭都市計畫定期通盤檢討實施辦法 所訂標準，可知寥寥0.06公頃之公園用地，並無助於休閒娛 樂、空間緩衝、都市景觀、環境負載及公共設施需求，益證 系爭都市計畫具體部分除牴觸都市計畫定期通盤檢討實施辦 法第10條第2款外，同不具備計畫正當性基礎。至於被告稱 公共設施（公園用地）之使用項目並非僅有公園與大型公園 ，而得依系爭都市計畫公告時之「都市計畫公共設施用地多 目標使用方案」作為停車場使用云云，然如此考量亦與相關 規範相違，除難藉此證立系爭都市計畫具體項目(系爭處分) 之必要性外，更可見被告係基於錯誤事實而為裁量；被告復 稱系爭土地「亦」與臺北市南港區研究院路二段路寬27公尺 道路相鄰，而符合立體多目標使用准許條件。然而，系爭都 市計畫既無特定系爭土地何處應作為公園使用，而係由土地 所有權人自行於開發時提供30%土地，實無從確保所開發土 地為相鄰臺北市南港區研究院路二段之一側。倘若為相鄰臺 北市南港區研究院路二段37巷路寬6米巷道之一側，即與都 市計畫公共設施用地多目標使用方案所設面臨道路寬度8公 尺以上之要件相左。
㈣81年12月14日公告作成時，便具「應提供30％之土地作為公共 設施（公園用地）」之規制作用，而與將土地劃為公共設施 用地之效果相同，實質上限制原告使用系爭土地之方式，致 所有權原來效用已無從發揮，且亦因增加開發限制，而減損 土地交易價值，甚強令原告提供自有土地予被告，更屬財產 權之剝奪；乃類推適用都市計畫法第48條與土地徵收條例第 30條規定，參酌100年間與系爭土地同段（即臺北市南港區 中南段2小段）之國有土地出售價格每坪新臺幣（下同）104 .99萬元（計算式：31.76萬×3.3058），並據以計算應受之 補償如附表3（本院卷2第591頁）所示，請求被告按照市價 補償地價予原告等語。並聲明：㈠訴願決定及被告81年12月1 4日公告「臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案 」詳細說明欄三、㈠變更計畫部分編號5.備註2.「……應提供3 0％之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合 集中留設」部分均撤銷。㈡被告應給付原告如言詞辯論(四)
狀附表3所示之金額。
四、被告則以：
㈠系爭都市計畫未違反法律保留原則，且與正當程序原則之要 求相符：
⒈系爭都市計畫係於81年12月14日公告實施，故本件除都市計 畫法第49條至第51條及第50條之1規定係適用77年都市計畫 法，第27條之1規定係適用91年都市計畫法外，其餘規定應 適用62年都市計畫法。
⒉系爭都市計畫係依62年都市計畫法第26條所為之通盤檢討， 並考量同法第43條所定人口、土地使用、交通等現狀及未來 發展趨勢等因素，以達增進市民活動之便利，及確保良好之 都市生活環境之目的，審酌系爭土地變更為第三種住宅區後 ，對於該地區居住品質及適宜空間之影響，爰依同法第42條 第1項規定而規劃30%之公共設施用地（公園用地）及依同法 第32條規定第三種住宅區之使用管制為法定空地集中留設。 前開事實業經臺北市都市計畫委員會79年5月21日第380次及 79年8月17日第382次委員會議審議決議組成專案小組，嗣於 79年11月8日及80年6月12日分別召開專案小組審查會議審查 ，經80年8月30日第391次、80年12月13日第394次及80年12 月27日委員會審議通過，並於81年7月27日提經內政部都市 計畫委員會第353次會議審議決議通過，自與法律保留原則 無違。復由上開歷次委員會會議紀錄、審查會會議紀錄內容 ，可知均符合62年都市計畫法第18條、各級都市計畫委員會 組織規程第3條第1項及第9條規定，而與正當程序原則無違 ；而早期會議紀錄之記載雖較為簡略，然尚不得據此簡略之 記載即否定當時決議之合法性。
⒊由62年都市計畫法第42條第1項第1款規定之文義解釋可知， 都市計畫主管機關得於都市計畫地區範圍內，依實際需要設 置包含公園用地在內之公共設施用地，且並未就公共設施用 地之位置予以限制。以本件為例，由系爭都市計畫變更計畫 部分編號5備註欄第2點之文字所示，被告即係將位於系爭都 市計畫地區範圍內之系爭土地30％設置為公共設施用地（公 園用地），而與62年都市計畫法第42條第1項第1款規定之文 義相符。況且，相較於依62年都市計畫法第42條第1項規定 ，由都市計畫主管機關強制規定公共設施用地之位置而言， 系爭處分係使原告得於新建住宅時，自行決定集中留設30％ 系爭土地之位置。後者即系爭具體項目對於原告財產權之限 制無疑較輕，自對原告更為有利。
⒋62年都市計畫法第32條第2項規定確已授權被告要求原告應集 中留設法定空地，且無論被告是否基於62年都市計畫法第85
條規定訂定都市計畫法臺北市施行細則，復依都市計畫法臺 北市施行細則第26條規定訂定臺北市土地分區使用管制規則 ，均無礙被告直接援引62年都市計畫法第32條第2項規定， 於系爭都市計畫中擬定系爭土地提供之30％土地應集中留設 。是被告於系爭都市計畫中，就各使用區視實際需要，而分 別就建築物及土地之使用予以不同程度之使用管制，復基於 系爭都市計畫專業委員會之判斷及決定，要求原告提供系爭 土地之30％作公共設施用地（公園用地），並集中留設，自 有法律授權，而與法律保留原則無違。
⒌依目前法院實務見解，91年都市計畫法第27條之1增定前，即 已存在回饋制度之設計，該次增定僅係就都市計畫法制當時 已有之回饋制度具體明確化。是91年之增定，並不影響被告 於增定前本得依62年都市計畫法第32條第2項及第42條第1項 規定，要求原告提供系爭土地30％作公共設施用地（公園用 地），且須集中留設之合法性。
㈡系爭處分並無違反平等原則：
⒈原告所援引包括桃園市、臺中市、高雄市、金門縣、雲林縣 、嘉義縣、花蓮縣、苗栗縣及南投縣等縣市所訂定之回饋審 議規則中，因各縣市之人口密度及發展情形均與臺北市有顯 著不同，則於考量是否需於辦理都市計畫時課予人民回饋義 務，即不應等同視之。詳言之，臺北市因人口密度及土地使 用程度均較高，故為紓解都市計畫變更提升土地使用強度， 而帶來之人口成長與產業活動對於既有公共設施及生活品質 所造成之負擔，於原告未經考量臺北市與其他縣市人口密度 及發展情形不同之情況下，自難逕認系爭處分未認定「原為 住宅區之土地，經都市計畫變更為公共設施用地後，經檢討 而恢復原使用分區」之情形得免予回饋，有違行政程序法第 6條平等原則。
⒉況且，如原告所援引桃園市都市計畫土地變更負擔回饋審議 原則第6條第3款規定所載：「六、免予回饋情形：……㈢原為 住宅區、商業區、工業區等都市發展土地，經都市計畫變更 為公共設施用地，經檢討已無保留必要而恢復原使用分區並 經都市計畫委員會審議通過者。」可知縱使人民之土地符合 前開要件，仍須經桃園市都市計畫委員會審議通過後，方得 免予回饋。易言之，並非所有符合前開要件之情形，均得排 除人民之回饋義務，故自亦不得於未經審酌個案情形之情況 下，逕為認定毋庸課予原告回饋義務。
㈢系爭處分符合比例原則：
⒈系爭土地之30％作為公共設施用地固因面積不足而無法轉作地 下興建兒童遊樂設施等部分用途使用，然仍得依81年12月24
日修正之都市計畫公共設施用地多目標使用方案規定，供興 建地下停車場使用，故確實對於當地居民之生活品質等公共 利益有所提升，且有其必要性。至於原告稱系爭土地所鄰為 臺北市南港區研究路2段37巷道路，而僅為6米巷道，故不符 合都市計畫公共設施用地多目標使用方案之要件云云；然系 爭土地實亦相鄰臺北市南港區研究路二段道路，寬度為27公 尺，未有原告所謂與各項立體多目標使用准許條件不符之情 形。
⒉南港區於57年7月1日前原隸屬於臺北縣，而由原臺北縣於45 年6月22日公告南港地區計畫圖與系爭土地於54年間申請建 造執照時所檢附圖說及現況地籍圖套疊之結果，可知系爭土 地於被告58年公告實施都市計畫前之使用分區為「計劃文教 設施」或「計畫小學校」，亦即系爭土地於58年公告實施之 都市計畫前之使用分區為文教區；原告雖稱系爭土地於54年 間確係經合法申請興建住宅，故於58年前應非屬文教設施範 圍云云；然依72年2月5日發布之都市計畫法臺北市施行細則 第15條第1、2款規定：「文教區土地以供文教機關之使用為 主，並限於左列之使用……一、獨立、雙拼住宅。二、多戶住 宅。」是「住宅」用途之建物並非僅限於「住宅區」方得建 築，亦可能建築於商業區、文教區等，此需視當時土地使用 分區管制規範而定，故自不得以「臺北縣建設局54營字第69 2號營造執照存根」所記載系爭建物之「使用用途」為「住 宅」，逕為認定系爭土地於變更為機關用地前之「使用分區 」為「住宅區」。綜上，系爭土地於58年變更為中央研究院 之機關用地，100％為公共設施保留地，全數無法為建築私人 建物之利用。變更後之系爭都市計畫，則已劃設為第三種住 宅區，可由原告依相關使用分區管制之規定開發利用，僅為 因應自機關用地變更為住宅區，居住人口大量增加所致之休 閒娛樂、空間緩衝、都市景觀、環境負載及公共設施之需求 ，故規劃30%土地供公共設施（公園用地）使用，已為侵害 最小之必要手段。
㈣承上所述，系爭都市計畫並未違法，原告之主張均無理由， 故其附帶請求之損害賠償應一併駁回。再者，被告係基於所 有權人要求而將系爭土地由機關用地變更為住宅區，始要求 系爭土地所有權人回饋30％土地作公共設施之用。本件自無 類推適用都市計畫法第48條及土地徵收條例第30條規定之餘 地，則原告以系爭土地同段國有土地之出售價格即每坪104. 99萬元計算損害賠償金額，自屬無據。何況，原告僅以附表 3列出賠償之金額，對於系爭都市計畫擬定、審議及核定過 程中何行為造成損害、何人為行為人、行為人係故意或過失
、造成之具體損害為何、侵權行為及損害間之因果關係、損 害致生之金額如何計算，乃至於附表3上之每坪面積金額等 均未表明及提出相關證據，依行政訴訟法第136條準用民事 訴訟法第277條之規定，難謂原告已盡舉證責任等語，資為 抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，關於原告以及第三人潘文 溪、孫鐵軍、周永順，分別為系爭土地，及臺北市南港區中 南段2小段207、208、247、249等地號土地之所有權人。其 等認為上開土地前經規劃為中央研究院機關用地，嗣被告81 年12月14日公告詳細說明欄三、㈠變更計畫部分編號5.備註2 .之系爭具體項目(系爭處分)，原告質疑前揭通盤檢討案關 於應提供30%土地作公共設施及法定空地應集中留設之內容 ，使其等遭受損失，推由原告闕永煌、王維鵬、蕭新裕向都 發局多次陳情，經都發局以102年8月1日函、102年9月5日函 、102年10月7日函回覆後，原告仍不服提起訴願、行政訴訟 後，歷經司法院釋字第742號解釋、第795號解釋後，原告於 109年11月20日以原再審確定判決關於駁回原告對被告81年1 2月14日公告系爭處分，有行政訴訟法第273條第2項規定之 再審事由，復提起再審之訴，經最高行政法院以111年6月30 日109年度再字第72號判決部分發回本院更為審理等情，為 兩造所不爭執，並有南港區中南段二小段211地號土地登記 謄本、地籍圖謄本（本院卷1第197-199頁、卷2第397頁）、 被告81年12月14日公告詳細說明欄㈠變更計畫部分編號5.備 註2.（本院卷1第84頁）、都發局113年7月31日北市都規字 第1133047867號函(下稱都發局113年7月31日函)、內政部10 3年2月27日台內訴字第1030072466號訴願決定（原處分卷第 28-29頁）附卷可稽，洵堪認定。經核兩造之陳述，本件爭 點厥為：系爭處分是否違法？
六、本院得判斷之心證
㈠62年都市計畫法第7條第1款及第2款規定：「本法用語定義如 左：一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要 計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依 第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都 市計畫之依據。」同法第8條規定：「都市計畫之擬定、變 更，依本法所定之程序為之。」第13條第1款規定：「都市 計畫由各級地方政府或鄉鎮公所依左列之規定擬定之：一、 市計畫由市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮 、縣轄市鄉公所擬定，必要時得由縣（局）政府擬定之。 」第23條規定：「細部計畫擬定後，除首都、直轄市應報由 內政部核定實施外，其餘一律由該管省政府核定實施，並應
於核定發布實施後一年內豎立椿誌計算座標，辦理地籍分割 測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線 測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。細部計畫 之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依照第18條至 第21條之規定辦理。」第26條規定：「都市計畫經發布實施 後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每五年至少應通 盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。 對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更其使用。」第 28條規定：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公 開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至 第21條及第23條之規定辦理。」據此，都市計畫（包括主要 計畫及細部計畫）的變更區分為定期通盤檢討的變更及依個 案辦理的迅行變更；且依上開立法設計之制度可知，就直轄 市之都市計畫，無論主要計畫或細部計畫均由直轄市政府擬 定，亦均報由內政部核定實施。
㈡司法院釋字第156號解釋意旨：「主管機關變更都市計畫，係 公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利 、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特 定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者， 自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……」且於理由書附論 ：「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定 計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計 畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或 增加其負擔者，有所不同。」闡明都市計畫之個別變更具行 政處分性質，而依都市計畫法第26條規定辦理定期通盤檢討 ，所作必要之變更，則不具處分性質。惟都市計畫並未具體 規範定期通盤檢討之變更範圍及可能之內容，致定期通盤檢 討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正，所得修正之範圍 及內容甚廣，所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制 ，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得 確定多數人之權益或增加負擔，即不能一概而論。故司法院 釋字第742號解釋：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定 期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並 非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定 人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即 有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以 資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。 本院釋字第156號解釋應予補充。」雖稱補充釋字第156號解 釋，但關於定期通盤檢討變更之具體項目，如有直接限制一 定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，
應許提起行政爭訟部分，實際上係變更釋字第156號解釋。 準此，行政法院就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之 具體內容，如該個別具體項目直接限制一定區域內特定人或 可得確定多數人之權益或增加負擔，即具行政處分之性質， 應許其就該部分提起行政訴訟以資救濟。
㈢查本件81年12月14日公告係被告辦理轄區公共設施保留地通 盤檢討，經檢討結果，對部分計畫予以變更，該公告詳細說 明欄三、(一)變更計畫部分編號 5.備註 2.「……應提供30% 之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集 中留設」，關於應提供30%之土地作公共設施（公園用地） ，同時法定空地亦應配合集中留設部分（即系爭具體項目） ，直接限制該區域內可得確定多數人之權益或增加負擔，具 行政處分性質。又原告為司法院釋字第742號解釋聲請人， 既於司法院釋字第742號解釋公布之日起30日內對本院前確 定判決關於再審被告81年12月14日公告系爭具體項目部分， 提起再審之訴，已如前述，依司法院釋字第795號解釋對釋 字第742號解釋之補充釋示，視為已於法定得提起訴願之期 間內向訴願管轄機關提起訴願。是原告提起本件撤銷訴訟， 請求撤銷被告81年12月14日公告系爭具體項目，程序上自無 不合。