臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第一庭
111年度訴字第379號
113年8月1日辯論終結
原 告 吳明哲
訴訟代理人 黃惠鈺 律師
洪清躬 律師
林士勛 律師
原 告 劉陳色
陳健和
呂邱阿香
呂學信
呂學宏
陳其遠
上六人共同
訴訟代理人 熊依翎 律師
翁國彥 律師
林旭峰 律師
被 告 內政部
代 表 人 劉世芳（部長）住同上
訴訟代理人 蔡進良 律師
黃冠中 律師
任雅純
參 加 人 交通部民用航空局
代 表 人 何淑萍（局長）住同上
訴訟代理人 陳修君 律師
洪尚吟
王俊鈞
上列當事人間區段徵收事件，原告不服行政院中華民國111年1月
20日院臺訴字第1110160391號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
一、確認原處分關於徵收原告劉陳色、呂邱阿香、呂學信、陳其 遠所有如附表編號3至6所示之土地改良物、附屬設施及農林 作物部分為違法。
二、原告吳明哲、呂學宏、陳健和之訴駁回。 三、訴訟費用由被告負擔七分之四，餘由原告吳明哲、呂學宏、 陳健和負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、被告內政部代表人原為徐國勇，於訴訟進行中迭次變更為花 敬群、林右昌、劉世芳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟 （本院卷二第403至404頁、本院卷三第303至304頁、本院卷 四第283至284頁），核無不合，應予准許；另參加人交通部 民用航空局代表人原為林國顯，於訴訟進行中變更為何淑萍 ，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷四第349頁） ，亦無不合，應予准許。
二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「 撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅 者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依 聲請，確認該行政處分為違法。」行政訴訟法第111條第1項 、第196條第2項分別定有明文。經查，本件原告起訴時原聲 明為：原處分（即被告民國110年7月9日台內地字第1100263 843號函）關於徵收原告吳明哲、徐石福、孫偉忠、鄭婷方 、𡖖莉麗、劉陳色、陳健和、呂邱阿香、呂學信、呂學宏、 陳其遠、康賢泉等人之所有財產均撤銷（本院卷一第14頁） 。嗣於訴訟進行中，原告徐石福、孫偉忠、鄭婷方、𡖖莉麗 、康賢泉撤回起訴；而原告劉陳色、呂邱阿香、呂學信及陳 其遠等4人（下稱劉陳色等4人）所有土地改良物作為原處分 之區段徵收標的物部分，經需用土地人即參加人申請廢止徵 收，並經被告依法定程序提經土地徵收審議小組（下稱土徵 小組）審議，案經土徵小組決議准予廢止徵收，並經被告於 113年5月29日以台內地內字第1130263204號函（下稱113年5 月29日函）請桃園市政府依法辦理，復經桃園市政府以113 年6月11日府地航字第11301519852號函（下稱113年6月11日 函）通知所有權人並以同日府地航字第11301519851號公告 （下稱113年6月11日公告) 周知，原告遂變更聲明為：⒈訴 願決定及原處分關於徵收原告吳明哲、呂學宏、陳健和所有 如附表（編號1、2、7）所示之土地改良物、附屬設施及農 林作物均撤銷。⒉確認原處分關於徵收原告劉陳色等4人所有 如附表（編號3至6）所示之土地改良物、附屬設施及農林作 物為違法（本院卷五第46頁)。經核，原告所為訴之變更， 業經被告及參加人表示同意（參本院卷五第47至48頁），故 爰依前揭規定予以准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
㈠緣參加人為辦理桃園航空城機場園區特定區（下稱機場園區
特定區）土地區段徵收案（下稱系爭徵收案），需用桃園市 大園區沙崙段埔頂小段（下稱埔頂小段）22地號等9,871筆 土地，面積841.1762公頃，經被告以109年6月19日台內地字 第1090122545號函（下稱109年6月19日函）核准區段徵收， 交由桃園市政府以109年10月29日府地航字第10902616391號 公告(下稱109年10月29日公告) 區段徵收範圍包括埔頂小段 22地號等8,995筆私有土地，面積742.23公頃。 ㈡參加人考量機場園區特定區區段徵收範圍之標的量體龐大， 為配合先建後遷安置工程、興辦事業施工需要，採行土地及 土地改良物分案方式辦理，將機場園區特定區區段徵收範圍 劃分為優先搬遷地區及其他搬遷地區，分案申請土地改良物 區段徵收。其中將必要優先工程區域列為「優先搬遷地區」 ，且優先搬遷地區土地改良物區段徵收計畫書經被告110年5 月10日台內地字第1100262749號函核准區段徵收，交由桃園 市政府以110年5月26日府地航字第11001232921號公告徵收 。其餘用地（含第三跑道用地）則劃設為「其他搬遷地區」 ，適用先建後遷原則。嗣參加人考量民眾搬遷意願、補償標 準一致性及整體興辦事業計畫推動與公共工程施作時程需要 ，檢具機場園區特定區其他搬遷地區土地改良物區段徵收計 畫書等（下稱系爭徵收計畫書），報經被告以110年7月9日 台內地字第1100263843號函（下稱原處分）核准徵收桃園市 蘆竹區坑子口段頭前小段68地號等10,833筆土地上之私有土 地改良物及公有土地上之私有土地改良物，交由桃園市政府 以110年7月9日府地航字第1100161198號、第1100171401號 、第1100161182號函（以下合稱系爭3函文）知各土地改良 物所有權人及他項權利人（含原告等)，並以110年7月12日 府地航字第11001669031號公告（下稱110年7月12日公告） 其他搬遷地區範圍內之公私有土地上之私有土地改良物區段 徵收，公告期間自110年7月15日起至110年8月13日止。原告 不服原處分，提起訴願，經決定駁回後，原告猶未甘服，遂 提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈原告吳明哲及呂學宏等2人（下稱吳明哲等2人）為原處分之 相對人，得提起本件行政訴訟：
原告吳明哲等2人於原處分作成前，即分別收受參加人於109 年6月4日所發之協議價購通知，且被告為原處分後，桃園市 政府亦於110年7月9日分別發函予原告吳明哲等2人，顯見原 告吳明哲等2人確為原處分之相對人，自得提起本件撤銷訴 訟。
⒉被告在判斷本件區段徵收是否具備「公益性」及「必要性」 暨「比例原則」時，並無判斷餘地：
土地徵收係「完全剝奪」人民土地所有權並侵害其居住自由 ，已涉及人民財產權及居住自由等人民基本權，而被告土徵 小組雖屬專家委員會，惟在判斷本件區段徵收是否具備「公 益性」及「必要性」暨「比例原則」時，並無判斷餘地，因 此被告除對於徵收處分合法性負舉證責任及說明義務外，法 院亦應以高度之司法審查密度且為完全之審查，就被告土徵 小組對於本件是否具備「公益性」及「必要性」暨「比例原 則」乙情，是否已盡調查、評估等職權義務並交待專業判斷 理由，據以認定是否有判斷怠惰或濫用之情事，方得保障人 民之憲法基本權利。
⒊原處分之作成並非適法有據：
⑴原處分係基於不完整資訊及錯誤事實下作成： ①本件無論從102年5月21日被告准予備查之「公益性及必要 性評估報告」、被告提會審查單之附表1「公益性及必要 性評估分析表」、110年5月間系爭徵收計畫書中更新後摘 要表一「公益性及必要性評估表」等內容，從評估因素「 社會因素」下「對周圍社會現況之影響」、「弱勢族群生 活型態之影響」；評估因素「經濟因素」下「對糧食安全 影響」、「造成增減就業或轉業人口」；評估因素「文化 及生態因素」下之「因徵收計畫而導致生活條件或模式改 變」等評估事項，均僅見參加人空泛之陳述或措施，而未 依土地徵收條例（下稱土徵條例）第3條之2規定，就「社 會因素」、「經濟因素」、「文化及生態因素」、「永續 發展因素」等評估事項，做「影響程度」之評估，並提出 其主張所依據之客觀可信數據，與土徵條例第13條第1項 及第2項第1款規定不相符合。況且，依系爭徵收計畫書第 55頁所載，可知參加人僅因系爭徵收案並無涉及原住民保 留地，即認定沒有徵收原住民土地之問題，顯見其係單純 以地目作為原住民族權益保障之全部基礎，卻對徵收區域 之原住民人口之權益變動及影響完全欠缺調查。詎被告土 徵小組110年7月7日第224次會議紀錄，竟未指摘參加人上 開違法之處即決議准予通過，顯有判斷罹有基於不完全資 訊所為之重大瑕疵，而有違法之情事甚明。
②再者，區段徵收屬非公用之徵收，應採最嚴格之審查標準 ，然而，系爭徵收計畫書關於「安置計畫」之內容，僅就 條文所規定「安置住宅、購置住宅貸款利息補貼、租金補 貼或農民安置」之文字內容與項目重複表述，且就受影響 之戶數計算，其雖稱「桃園市政府辦理之地上物查估作業
調查分析，機場園區特定區區段徵收範圍內具有居住事實 並有獨立生活戶性質者計約1930戶」，惟此數據未見任何 相關證據資料佐證，亦與系爭徵收計畫書第17頁就土地使 用現況所記載之「3500餘棟」住宅相去甚遠。顯見，參加 人完全未經過實際調查，具體提出相關資料，亦無範圍內 受影響之實際戶數、人數之調查數據，即憑空提出安置計 畫，究竟有多少戶是屬於「有居住事實之低收入戶或中低 收入戶人口或情境相同者」亦付之闕如。準此，被告於審 查安置計畫時，竟在尚未確認關於本件區段徵收範圍內應 安置戶數與人數之情況下，即逕為核准，顯見被告並未依 照土徵條例第13條第2項規定之要求，實際審查安置計畫 是否合理可行，且該安置計畫亦僅徒具形式而無法確保範 圍內人民之居住自由、適足居住權與生存權之保障等。 ③另本件需用地「開發範圍選定及面積規劃是否合理」涉及 公益性及必要性之重要事項，依被告原處分卷所示資料， 其產業專用面積之估算依據竟為95年之資料，且計算方式 亦僅擷取特定兩行業即遽然推估全部產業，更用固定容積 率以計算全部產業所需面積，未針對各產業分別而論；就 住宅區之面積需求，更未論及與周邊既有之都市計畫已然 重複，如何扣除之論述及其計算結果，均有重大違誤，然 土徵小組就該等違誤均未論析取捨、盡實質審查，是原處 分顯基於不完整資訊及錯誤事實下作成，依法當予以撤銷 。
⑵本件協議價購程序有重大瑕疵，且原處分欠缺徵收之公益性 、必要性，並違反比例原則：
①依據參加人之協議價購相關說明資料，已分別記載建築改 良物及其他土地改良物協議價購之依據及標準，暨自動拆 遷獎勵金之金額，原告僅有接受或不接受之選項，無任何 協商議價金額之機會，顯見參加人並未與原告為「實質協 議」，是該協議價購程序即存有重大瑕疵，嚴重侵害原告 憲法上財產權、居住自由及契約形成自由等基本權利，亦 違反土徵條例第11條之規定。再者，本案相關協議價購程 序與「先建後遷」原則之主軸自相矛盾，已違反行政自我 拘束原則與人民居住遷徙自由之保障。
②被告就本件是否可採行市地重劃之方式等對人民權利侵害 相較區段徵收較小之手段，未為完整評估並盡說明義務， 就必要性評估之「是否有其他取得方式」事項，無論是系 爭徵收計畫書第15頁或提案審查單第20頁等資料，被告僅 記載「捐地回饋」、「都市更新」、「一般徵收」等其他 取得土地之方式不為採納之敘述，「未」就「市地重劃」
對人民權利侵害相較區段徵收較小之手段為評估外，對於 興建第三跑道及附屬設施用地為何不採一般徵收之理由， 該提案審查單之說明亦嫌空泛，且未提出相關客觀事實數 據以證其說，是原處分顯然欠缺徵收之必要性。 ③況且，原告土地改良物係位於桃園航空城機場園區之其他 搬遷區，搬遷期程為113年10月，並無現在（110年7月） 徵收之必要性及急迫性，原處分應屬違法。再者，原告吳 明哲所居住之自強社區並非屬於機場跑道使用之範圍，僅 因當地部分居民之請求以及噪音管制之理由，即納入區段 徵收之範圍，既不符合徵收之公益性，亦違反不當聯結禁 止，且該範圍無涉航空城計畫之執行與推動，並無納入徵 收之必要，顯應剔除於本案之徵收範圍；原告劉陳色遭徵 收之土地原土地使用分區為一般農業區，變更後之土地使 用分區為第三種住宅區，該土地上不僅有合法建物外，部 分土地亦係作為菜園，既然於本件區段徵收階段時可申請 原位置保留分配，顯見原告劉陳色遭徵收之土地剔除本件 區段徵收範圍，並不會造成任何影響，詎原處分仍將原告 劉陳色之土地納入本件區段徵收範圍內，顯已違反徵收公 益性及必要性而違法；原告陳健和遭徵收之土地原土地使 用分區為鄉村區乙種建築用地，變更後之土地使用分區雖 然為機場專用區，亦鄰近該機場專用區之邊緣，剔除該土 地對於後續自由貿易專用區及機場貨運專區之進出道路規 劃與飛航安全之影響甚微，然原處分仍將原告陳健和之土 地納入本件區段徵收範圍內，顯已違反徵收必要性而違法 ；至於原告呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所居住之 漁港路兩側聚落，自始「非」原訂本案相關之都市計畫與 區段徵收範圍，本屬乙種建築用地、交通用地、農牧用地 、墳墓用地、遊憩用地等非都市土地之地目。惟嗣後參加 人於內政部都委會第919次會議，以「民眾陳情納入計畫 範圍」以及「未來受噪音影響不適居住，故配合機場園區 發展整體規劃」為由，將漁港路兩側聚落變更為第二種產 業專用區及道路用地等都市計畫土地，納入航空城計畫及 區段徵收範圍，已無公益性，除已違反內政部都委會第82 3次會議決議有關「計畫範圍以不增加」為原則外，亦不 符合土徵條例第4條第1項各款之實施開發建設要件，但被 告卻核准將其納入區段徵收範圍，是原處分自屬違法。 ④本件徵收改良物案涉及10833筆公私有土地（面積合計816. 7364公頃）上之私有土地改良物；關於徵收農地之面積， 系爭徵收計畫書則隻字未載本件徵收案範圍內包含多少比 例及面積之農地。且無論系爭徵收計畫書或本件徵收公告
，皆未針對「興辦事業所欲達成之公益」與「徵收對農業 政策維護之公益」及「徵收範圍內土地改良物所有權人私 益」之影響，載明權衡利益輕重之結果，更未記載「徵收 所帶來之公益」遠大於「維持農用所保護之公益」及「土 地改良物所有權人之私益」之說明及證據，被告亦未就此 為審酌認定。據此，本件相關聯之土地徵收案件，業經另 案即本院110年度訴字第860號判決（下稱系爭另案判決） 撤銷該案原處分徵收原告吳明哲、劉陳色、呂邱阿香、呂 學信、呂學宏、陳其遠之土地，其判決理由亦明確指摘被 告土徵小組未權衡「興辦事業所欲達成之公益」與「未徵 收對農業政策維護之公益」及「徵收範圍內土地改良物所 有權人私益」，益證本件原處分根本不符合公益性、必要 性及比例原則之要求，應予以撤銷。
⑶被告在作成原處分前，並未給予處分相對人適時、充分陳述 意見之機會，難謂符合行政程序法第102條之規定，是原處 分之作成具有程序上之重大瑕疵，應屬違法：
被告於110年7月7日就本件召開土徵小組第224次會議時，強 調已提供民眾電話call out、自行使用視訊，或就近至航空 城聯合服務中心使用視訊（可觀看會議直播）等方式參與會 議云云。惟線上會議有其容納參加人數之限額，本案所涉開 發地區之居民年齡層，大多為中高年齡之長者，渠等網路近 用（internet access）之能力本較為不佳，被告限制渠等 僅能以線上方式陳述意見，更直接構成對特定群體行使陳述 意見權利之限制，造成超過3,350戶牽涉其中之居民，最後 僅僅16人上線陳述意見，故應認被告並未給予當事人「適時 陳述意見之機會」，與行政程序法第102條規定以及司法院 釋字第739號解釋意旨有所扞格。
⑷本件不論是從系爭徵收計畫書之記載，抑或是該土地徵收案 所涉內政部土徵小組第201次會議紀錄，皆查無任何關於「 實際上無法全面開工興建」之具體事證與說明，遑論公益與 私益之權衡過程，實難認本件已符合土徵條例第5條第2項「 興辦事業計畫需要」而可以例外不一併徵收地上改良物之法 定要件。被告未察，於先前核准徵收土地時，未一併徵收土 地改良物，嗣後遂作成就土地改良物單獨徵收之原處分，顯 然於法有違。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分關於徵收原告吳明哲、呂學宏、陳健和所 有如附表編號1、2、7所示之土地改良物、附屬設施及農林 作物（編號1、2、7並無農林作物，此部分應係誤載）均撤 銷。
⒉確認原處分關於徵收原告劉陳色等4人所有如附表編號3至6所 示之土地改良物、附屬設施及農林作物為違法。三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈原告吳明哲等2人所有如附表編號1、2所示之土地改良物及附 屬設施（下稱系爭編號1、2建物），非屬合法建築改良物， 依土徵條例第5條第1項第3款規定，本非系爭徵收案之徵收 標的，故原告吳明哲等2人即非原處分之相對人，其等提起 本件撤銷訴訟，自不具當事人適格。
⒉原告劉陳色等4人所有如附表編號3至6所示之土地改良物、附 屬設施及農林作物（下稱系爭編號3至6建物及農作物），業 經參加人申請廢止徵收，經被告依法定程序提經土徵小組審 議，案經土徵小組決議准予廢止徵收，被告乃以113年5月29 日函請桃園市政府依法辦理，經桃園市政府以113年6月11日 函通知所有權人並於同日公告周知。準此，原告劉陳色等4 人就其等所有系爭編號3至6建物及農作物之所有權能，固因 原處分而受限制且於補償費發放完竣後而被剝奪（土徵條例 第23條、第21條參照），惟此權利限制或剝奪，並未有不明 確之狀態而需藉由續行確認處分違法之訴，經法院判決始得 以除去。至於原告是否因原處分違法致其權利受限制而生之 損害（法律上利益）不明確，亦無法藉由確認處分違法之訴 而達到目的。何況，系爭編號3至6建物及農作物所坐落之土 地（詳如附表編號3至6「被徵收土地改良物坐落位置清冊」 欄所載，下稱系爭編號3至6土地）部分之區段徵收處分（下 稱系爭4人土地徵收處分）業經系爭另案判決認定違法而判 決撤銷確定，則原告劉陳色等4人有何就系爭編號3至6建物 及農作物部分再行確認違法之必要？是以，原告提起確認處 分違法之訴，乃欠缺即受確認判決之法律上利益，應予駁回 。
⒊原處分係適法有據：
⑴被告土徵小組就審議土地徵收及區段徵收土地事件所作成之 審議決定，核屬由獨立之專家委員透過合議制之方式，所作 成之具有高度專業性之判斷，如非出於錯誤之事實及不完全 之資訊、涵攝無明顯錯誤、無明顯違背解釋法則或牴觸既存 之上位規範、無違一般公認之價值、非出於與事物無關之考 量、未違反法定之正當程序等，則被告據此所為核准徵收處 分，法院應予尊重其專業客觀判斷，容認具有判斷餘地，對 之應採取較低之審查密度。
⑵被告土徵小組於召開第224次審議會議時，原告已委託其他民 眾代為參與會議發言，且經被告回覆在案，是被告以視訊方
式進行第224次土徵小組會議，自無行政程序法第102條規定 之違反情事。
⑶有關系爭徵收案之公益性及必要性評估（包含原告所稱社會 因素評估項目之「弱勢族群生活型態之影響」部分，及必要 性之「是否可改其他方式取得」與「開發範圍之選定及面積 規畫是否合理」部分)，參加人業已詳實載明於系爭徵收計 畫書之「公益性及必要性評估報告」中，且該評估報告亦經 被告110年7月7日第224次土徵小組會議審議通過，亦即，有 關系爭徵收案之公益性及必要性事項，業經土徵小組富具專 業智識及經驗之專家委員，透過意見交流、集思廣益、交互 辯證等合議制度之方式加以審查評估通過在案，則被告依土 徵小組之審議決議所作成之原處分，要無具有判斷瑕疵之情 形。
⑷至於有關「國家永續發展政策」一節，系爭徵收計畫書業已 分別就「永續環境層面」、「永續社會層面」、「永續經濟 層面」等議題進行分析及評估；並就有關「永續指標」乙情 ，進行詳實的分析及評估；至於原告所稱之臺灣永續發展目 標等管考作業，核係行政院國家發展委員會就我國整體情境 所為的考核，要與系爭徵收案無涉。又參加人已就系爭徵收 案所影響之人口、居民、戶數進行詳實之調查分析，原告所 述系爭徵收案有違土徵條例第13條第2項及第13條之1規定一 語，核與事實不符，尚難採憑。
⑸依系爭徵收計畫書第26至28頁及其附於卷外之附件冊（附件 十三協議價購相關資料)所載，參加人於系爭徵收案之協議 價購會議召開前，乃委由桃園市政府協助辦理查估程序，進 行各土地改良物之價值評估後，以通知單檢具相關協議價購 會議資料，通知系爭徵收案之各土地改良物所有權人，並陸 續召開共計94場之協議價購會議，透過一對一方式向各土地 改良物所有權人進行解說，就相關之個案價購金額、價金給 付方式、相關稅費之處理、所有權登記事務及後續簽定契約 事項予以說明，並就各所有權人於會議中提出之各陳述意見 ，一一進行回覆及說明，且土地改良物所有權人對於查估價 值有疑義者，尚得向參加人提出複估程序，以確立雙方協議 之土地改良物查估價格，迄至110年5月7日止，共計有3,098 位土地改良物所有權人（至徵收公告期滿前，建築改良物所 有權人同意協議價購比例已達87.64%）提出同意書同意辦理 協議價購。是以，原告陳稱系爭徵收計畫書有關協議價購部 分僅空泛說明，且僅提供一個協議價購價格，有違雙方磋商 得出彼此能接納之價格有別，核與土徵條例第11條規定不符 等語，洵非有據。
⑹再者，參加人於辦理系爭徵收案之土地徵收及本件土地改良 物徵收時，咸已於土地徵收計畫書及系爭徵收計畫書中載明 ，因土地徵收案計畫範圍涵蓋甚廣，土地所有權人眾多且土 地改良物數量龐大，尚有為配合自治條例修正，以提高建物 補償標準，維護土地改良物所有權人之權益，並為充分與所 有權人溝通，落實協議價購作業，積極提升所有權人同意協 議價購意願，及考量興辦事業工程施工期程與需要，暨保障 民眾安置權益等需求，遂未於土地徵收案中一併將土地改良 物予以徵收，而係將土地及土地改良物分別辦理徵收程序。 是以，系爭徵收案於徵收土地時未將土地改良物併予徵收， 委實係為配合系爭徵收案之興辦事業執行所致，核與土徵條 例第5條第2項本文規範相符，則被告據以作成之原處分，要 無違誤。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、參加人陳述意見略以：
㈠ 原告吳明哲等2人並非原處分核准區段徵收範圍內之合法建 築改良物所有權人，亦即，原告吳明哲等2人並非原 處分之相對人，渠等所有之系爭編號1、2建物非屬 合法之建築改良物，亦難謂其等因原處分致權利或 法律上利益受有損害而為法律上之利害關係人，故 無訴訟權能，請予駁回。
㈡ 原告劉陳色等4人所有之系爭編號3至6建物及農作物，為原 處分核准區段徵收範圍內之合法建築改良物及農林 作物，惟因該部分業已廢止徵收，故其程序標的已 不存在。至於原告陳健和部分，自得參酌系爭另案 判決意旨關於徵收原告陳健和所有如附表編號7所示 之土地改良物及附屬設施（下稱系爭編號7建物）所 坐落之土地（詳如附表編號7「被徵收土地改良物坐 落位置清冊」欄所載之土地，下稱系爭編號7土地） 部分之說明，亦足認原處分關於系爭編號7建物之徵 收處分，係於法有據。
㈢聲明：原告之訴駁回。
五、兩造之爭點：
㈠原告吳明哲等2人是否為原處分之相對人，而得提起本件行政 訴訟？
㈡原告劉陳色等4人提起本件確認訴訟，有無確認利益？ ㈢被告以原處分核准徵收原告所有如附表所示之土地改良物及 附屬設施暨農林作物，是否適法有據？有無給予原告陳述意 見之機會？有無徵收之公益性及必要性？是否違反比例原則 ？
六、本院之判斷：
㈠前提事實：
前揭爭訟概要欄所載事實，為兩造所不爭執，復有被告109 年6月19日函（原處分卷〈可閱，下同〉第155至156頁）、桃 園市政府109年10月29日公告（原處分卷第183至188頁)、系 爭徵收計畫書（原處分卷第218頁以下及外放附件）、被告1 10年7月7日土徵小組第224次會議紀錄及會議相關資料（原 處分卷第289至296頁、第297至364頁)、系爭3函文（本院卷 一第183至217頁、原處分卷第367至390頁）、桃園市政府11 0年7月12日公告（原處分卷第409至416頁)、原處分（本院 卷一第159至160頁)、訴願決定（本院卷一第161至181頁） 在卷可稽，堪信為真正。
㈡關於原告吳明哲等2人部分：
⒈按行政訴訟，除法律別有規定得就無關自己權益之事項，對 於行政機關之違法行為提起行政訴訟外，以保護個人主觀權 益為目的提起主觀訴訟為原則。在具體之訴訟事件中，須有 訴訟實施權，始得以自己名義為原告提起訴訟，而受本案判 決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。行政訴訟 既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條規定 意旨參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外 ，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損 害為前提，方有提起訴訟利用此程序救濟其權利之訴訟權能 。又依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟者，除行政 處分之相對人外，利害關係人亦得提起，惟此所指利害關係 ，乃係法律上利害關係而言，不包括事實上利害關係，亦即 其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，始為相 當；若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並 非所謂法律上利害關係。提起撤銷訴訟者，須依原告主張足 以顯現出行政處分有損害其權利或法律上利益之可能者，其 原告之當事人適格始無欠缺（最高行政法院109年度上字第1 145號判決參照）。
⒉次按土徵條例第5條第1項第3款、第3項規定：「（第1項）徵 收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者 ，不在此限：……三、建築改良物依法令規定不得建造。……（ 第3項）第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告 期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人 或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由 該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」 第24條規定：「（第1項）被徵收土地或建築改良物之所有 權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿
記載者為準。但於公告前因繼承、強制執行、法院之判決或 其他依法律規定取得土地或建築改良物之所有權或他項權利 而未經登記完畢者，其權利人應於徵收公告期間內，向該管 直轄市或縣（市）主管機關申請將其權利備案。（第2項） 被徵收土地因前條第2項規定辦理登記，其權利以登記後土 地登記簿記載者為準。」是據上開規定，「合法」之建築改 良物，始有徵收補償之法定義務；依法令規定不得建造之建 築改良物，並非徵收補償之對象。又所謂之「合法建築物」 ，除土徵條例第24條第1項但書規定外，應以公告之日建築 改良物登記簿記載者為準。
⒊再按自治條例（110年8月9日修正發布，然該次修正之條文自 110年4月1日施行）第3條規定：「本自治條例所稱地上物， 包括合法建築改良物（以下簡稱合法建築物）、其他建築改 良物（以下簡稱其他建築物）、工廠與商業設備、農作改良 物、農業機具、無固定基礎之臨時性農業生產設備（施）、 畜產與水產養殖物、水井及墳墓。」第4條第1項規定：「本 自治條例所稱合法建築物，指下列建築物及雜項工作物：一 、依法完成所有權登記之建築物。二、依建築法領有使用執 照者。三、中華民國60年12月22日前，依建築法領有建築執 照或建築許可，且其主要構造及位置，均按核准之工程圖樣 施工者。四、都市計畫發布實施前建造者。五、未實施都市 計畫地區於『實施都市計畫以外地區建築物管理辦法』施行前 建造者（施行日期如附表）；及該辦法未指定應申領建築執 照地區，於中華民國70年2月15日前建造者。」第5條規定： 「本自治條例所稱其他建築物，指非屬前條第1項規定之合 法建築物，而具備前條第2項第2款至第8款規定文件之一之 建築物及雜項工作物。」第8條第1項規定：「拆遷合法建築 物，應發給補償費。」第11條規定：「公共工程用地內其他 建築物所有權人於需用土地人規定期限內騰空點交完竣，經 查明屬實者，按合法建築物補償標準百分之60發給救濟金， 並加發救濟金百分之50之獎勵金。」是除合法土地改良物（ 合法建築改良物、合法建築物）應依法辦理徵收補償外，非 屬合法建築物（即「其他建築物」）之所有權人，如於需用 土地人規定期限內騰空點交完竣並經查明屬實者，桃園市政 府則依一定標準發放救濟金，以獎勵該建築物所有權人配合 推動公共建設，俾利徵收目的之實現，然其性質上仍非徵收 補償，此應予辨明。
⒋經查，原告吳明哲等2人所有之系爭編號1、2建物，為土徵條 例第5條第1項第3款規定「依法令規定不得建造」之建築改 良物，及非自治條例第4條第1項規定所稱之「合法建築物」
乙節，為原告吳明哲等2人所不爭執。是以，系爭編號1、2 建物即非原處分徵收之標的物，揆諸前開說明，原告吳明哲 等2人即非原處分之相對人，亦非原處分之利害關係人，故 其等自不具提起本件撤銷訴訟之當事人適格，應予駁回。 ⒌原告吳明哲等2人雖稱：原告吳明哲等2人於原處分作成前， 即分別收受參加人於109年6月4日所發之協議價購通知，且 被告為原處分後，桃園市政府亦於110年7月9日分別發函予 原告吳明哲等2人，顯見原告吳明哲等2人確為原處分之相對 人，自得提起本件撤銷訴訟等語。但查，本件原處分之正本 乃送桃園市政府，副本則送交通部，嗣桃園市政府於收受原 處分後，乃於110年7月9日分別以系爭3函文通知各土地改良 物所有權人及他項權利人（含原告)等情，有原處分（本院 卷一第159至160頁）及系爭3函文（本院卷一第183至217頁 、原處分卷第367至390頁）在卷可考。而揆諸系爭3函文之 內容，可知系爭3函文除通知各土地改良物所有權人及他項 權利人（含原告) 所有之土地改良物業經依法奉准徵收外， 另於說明八記載略以：「依土地徵收條例第5條規定，建築 改良物依法令規定不得建造者，……於徵收公告期滿後，本府 將通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償； 屆期不拆遷者，本府將會同有關機關逕行除去。」及說明九