臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第六庭
110年度訴字第859號
113年7月4日辯論終結
原 告 鍾秀蜜
訴訟代理人 熊依翎律師
翁國彥律師
林旭峰律師
原 告 陳正宗
訴訟代理人 温毓梅律師
黃惠鈺律師
林妤芬律師
被 告 內政部
代 表 人 劉世芳（部長）
訴訟代理人 蔡進良律師
黃冠中律師
任雅純
輔助參加人 桃園市政府
代 表 人 張善政（市長）
訴訟代理人 呂志強
張義群律師
張庭維律師
上列當事人間區段徵收事件，原告不服行政院中華民國110年5月
20日院臺訴字第1100172347號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於徵收原告鍾秀蜜及陳正宗所有如附表所示之土地部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件被告代表人由徐國勇依序變更為花敬群、林右昌及劉世 芳，茲據新任代表人先後聲明承受訴訟（見本院卷一第443 至444頁、第493至494頁及本院卷二第383至384頁），核無 不合，應予准許。
二、事實概要：
輔助參加人為辦理桃園航空城附近地區（第一期）特定區區 段徵收（下稱系爭徵收）案，乃檢具區段徵收計畫書、圖等 （下合稱系爭徵收計畫書），報經被告以民國109年6月19日 臺內地字第1090263261號函（下稱原處分）核准，區段徵收
桃園市大園區埔心段埔心小段1-10地號等9,507筆土地，面 積1017.10公頃。輔助參加人據於109年10月19日以府地航字 第1090261567號函知各所有權人，並於109年10月29日以府 地航字第10902616393號公告（下稱系爭公告）區段徵收系 爭徵收地區之私有土地，區段徵收範圍包括桃園市大園區埔 心段埔心小段等15地段及蘆竹區新庄子段等4地段部分地號 土地，共計8,720筆私有土地，面積合計938.27公頃（據被 告查復，公告土地筆數及面積不一致，係因期間農田水利會 於109年10月1日改制為行政院農業委員會農田水利署，原核 准徵收土地改採撥用或作價方式辦理用地取得；或有公告前 部分土地所有權人同意協議價購；或因徵收範圍邊界配合逕 為分割或合併登記）。原告不服原處分關於徵收其所有如附 表所示之土地，提起訴願，經行政院以110年5月20日院臺訴 字第1100172347號訴願決定（下稱訴願決定）駁回後，原告 仍不服，提起本件行政訴訟。
三、原告主張及聲明：
㈠主張要旨：
1.土地徵收條例第4條第1項區段徵收制度本質上屬「非公用徵 收」且係財產權及居住自由之全面性剝奪；同法第4條第2項 之先行區段徵收制度，不僅不符合徵收「極重要公益目的」 ，亦破壞都市計畫法第52條「計畫引導開發原則」。蓋採抵 價地式之區段徵收，容許主管機關為土地開發之目的，徵收 公共設施用地及公益事業所必須者以外之土地，供作籌集開 發建設經費之使用，將不特定多數人為受益者之公共建設成 本，令少數可得特定人承擔，已嚴重違反公平負擔原則，顯 然牴觸憲法第7條、第15條與第23條之規定，請依司法院釋 字第371號解釋意旨，裁定停止訴訟聲請釋憲。 2.原告2人遭徵收如附表所示之土地可申請原位置保留，顯見 原告2人所有如附表所示之土地剔除系爭徵收範圍，不會造 成任何影響；且原告2人所有如附表所示土地均屬系爭徵收 計畫之邊緣，符合被告都市計畫委員會（下稱都委會）第94 0次會議審定之擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計 畫圖（下稱被告都委會第940次會議審定版計畫書）表6-1「 公民及人民團體陳情意見類型暨處理原則表」有關「剔除計 畫範圍」之處理原則第2點「屬計畫邊緣地區」，剔除於系 爭徵收計畫範圍亦對都市計畫不造成影響。況被告未為實質 審議，亦未盡說明義務，原處分仍將原告2人所有如附表所 示之土地納入本件區段徵收範圍内，顯已違反徵收必要性而 違法。
3.本件未就市地重劃與區段徵收對人民權利侵害較小之手段，
進行完整評估並盡說明義務，此由系爭徵收計畫書彙整表其 中必要性之「是否可改其他方式取得」欄僅記載：「1.不以 其他方式開發之理由：……（3)無法採一般徵收辦理之理由： 本案係配合國家產業發展策略及趨勢，考量航空城未來發展 之產業經濟、交通運輸與都市發展，進行整體規劃開發。如 採一般徵收取得第三跑道及附屬設施用地，僅能解決因客貨 運運輸需求之用地問題，無法滿足整體航空城未來整體發展 需求及本市都市與產業發展之需要。」可知，原處分已違反 比例原則，欠缺徵收必要性。
4.本件未依土地徵收條例第3條之2就「社會因素」、「經濟因 素」、「文化及生態因素」等盡評估義務及說明義務，原處 分即有瑕疵應予撤銷：
⑴土地徵收條例第3條之1第2項及第3條之2規定目的，係藉由立 法明定需用土地人申請徵收時應評估之事項，擔保核准徵收 機關審議時，就徵收案件是否具備公益性及必要性，得依科 學方法、客觀數據所形成之影響說明，併與興辦事業所欲達 成之公益目的綜合評估，以此基於充分資訊作成核准徵收與 否之決定。是需用土地機關評估之論述倘非基於客觀可信數 據，或論述違反經驗、論理法則，甚至就徵收可能導致之重 要影響漏未評估，即不符合徵收之公益性及必要性，故被告 應具體審查，不得以區域計畫委員會、都委會之審議為擔保 。
⑵系爭徵收計畫書「伍、公益性及必要性評估報告」內之表2「 附近地區（第一期）公益性及必要性報告彙整表」（下稱系 爭徵收計畫書彙整表），其中公益性之「社會因素」固分別 有「徵收所影響人口之多寡、年齡結構」、「徵收計畫對於 周遭社會現況之影響」、「徵收計畫對於弱勢族群生活型態 之影響」、「徵收計畫對於居民健康風險之影響程度」等， 惟有關「弱勢族群生活型態之影響」欄記載：「本案安置計 畫除規劃區内設籍之搬遷戶提供人口遷移費以及優先區之搬 遷住戶額外發給房租補助費之外，針對區段徵收範圍被拆遷 合法建物或非法建物之所有權人為本府列冊之低收入戶、中 低收入戶或情境相同經本府社會工作人員查屬實者，因徵收 或達成協議價購致無屋可居住者，於區段徵收公告一年前有 居住事實，其建物被徵收或達成協議價購致無屋可居住者。 達成協議價購者，其居住事實以協議價購前情況認定之。每 戶發給一份救濟金。」僅說明徵收後之安置措施，與上開「 社會現況影響」有別；且輔助參加人既未先就徵收產生之社 會現況影響程度為評估；對徵收區域之原住民人口之權益變 動及影響完全欠缺調查。
⑶依據國際金融機構（IFC）為了融資予開發者進行各種開發行 為由各國金融機構自主簽訂之赤道原則（Equator Principl es)，其中環境和社會可持續性績效標準之一即「土地徵收 及非自願性遷移」議題。對於非自願性遷移包括「實體遷移 」以及「經濟遷移」兩類型，前者攸關居住問題，後者攸關 開發後是否造成在地居民基於土地之生計（包括耕種、畜牧 以及收穫自然資源等維持生計等活動）。是以，對於土地開 發尤其涉及非自願性遷移等補償時，亦應依考量「經濟遷移 」所造成之社會經濟影響。準此，區段徵收乃對人民居住及 財產權直接、嚴重之侵害手段，其程序自應符合正當行政程 序之要求，除司法院釋字第709號解釋所揭之正當法律程序 外，依公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公 約及經濟、社會及文化權利委員會第4號及第7號之一般性意 見、國際金融機構「土地徵收及非自願性遷移」之環境和社 會可持續性績效標準以及開發作業準則等相關規定，自應對 開發範圍内之文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土 地利用型式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水 、電力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產業 經濟結構、教育結構等之影響，事先進行充分之調查並使當 地居民獲悉相關開發資訊，以供其作出正確之判斷與選擇。 而觀諸上述國際人權標準，被告尚未完成居民安置，且未進 行妥善社會影響評估即行區段徵收，原處分即不具有公益性 。
5.輔助參加人之102年5月公益性及必要性評估報告（下稱102 年評估報告）就「開發範圍之選定及面積規劃」基於不正確 、不完整數據及錯誤事實作成，原處分即有重大違誤，應予 撤銷：
⑴產業專用區計算面積竟以「95年工商普查單位從業樓地板需 求」為依據，該需求迄輔助參加人102年評估報告已相距7年 ，此期間各產業之營運作業方式已從勞力密集或設置大型設 備逐漸轉型為科技化之電腦模式。輔助參加人亦未說明如何 調整數據之差異。並以所擷取機械設備業及倉儲業兩行業之 面積予以加總、平均，遽然推估全部產業所需面積，又逕以 固定容積率240％推估全部產業所需面積。
⑵工業用地需求之推估依據「桃園市產業用地供需媒合平臺」 ，均為企業自行填寫，無從核實正確性，且未確認企業規模 、產業類別、需用面積是否與徵收計畫相符，亦未查核企業 需求有無變動，更未附參考文件與計算過程，遑論上開平臺 上之地區及園區選項根本沒有系爭徵收計畫，該平臺特別聲 明僅結合不動產仲介，提供可利用或閒置土地，益徵填寫資
料之企業，其用地需求作為系爭徵收計畫用地範圍之參考即 屬有疑。
⑶本件既然泛稱「為滿足機場擴建第三跑道及相關公共設施， 所衍生之旅客、貨運量及周邊關聯產業發展等產業用地需求 」之目標而為系爭徵收，然本件產業專用區引進之產業為何 ？為何能發揮產業群聚效應？臨時登記與未登記工廠用地之 需求與滿足上述目標之關聯性為何？預計引入之商業設施為 金融設施及跨國性企業，然該商業設施與滿足上述目標之關 聯性為何？本件住宅區以「104年」内政部住宅資訊統計年 報之舊資料為推估依據，又輔助參加人102年評估報告所載 之就業機會（8.35萬）及國家重點發展產業所創造的就業機 會（1.58萬）迄原處分作成時均未更新。故輔助參加人推估 之結果是否正確，實有疑問等情形下，輔助參加人實際上仍 未就本件徵收範圍之必要性提出相關客觀事實數據以盡評估 及說明義務，原處分顯有已違反必要性原則。
⑷全球因新冠肺炎疫情之影響，國際航空產業之發展受到嚴重 衝擊之情況下，本件桃園航空城計畫原預估之客貨運量需求 勢必會大幅受到影響，逢甲大學運輸與物流學系李克聰教授 甚至指出「如今疫情毫未減緩，世界衛生組織（WHO）特別 示警至少還要2年才會結束疫情大流行。檢視未來桃園航空 城計畫之客貨運量需求評估，除了疫情影響外，還有全球經 濟衰退、國際航空整體產業嚴重萎縮、兩岸關係、港區國安 法及鄰近機場之強力競爭等重大影響。建議政府相關單位應 盡速評估分析這些影響，重新審慎檢討桃園航空城計畫之開 發規模、開發時程甚至開發必要性。」然而，輔助參加人未 就系爭區段徵收案是否仍有維持原徵收規模及範圍之必要性 ，提出相關客觀事實數據以盡評估及說明義務外，被告土地 徵收審議小組（下稱審議小組）109年4月29日第201次會議 （下稱第201次會議）更以「針對近期全球爆發新冠狀肺炎 （COVID-19）疫情，導致國際情勢丕變，短期間航空運輸量 或有明顯影響，惟考量國家長遠發展建設需要，經審酌尚不 影響本區段徵收案之辦理目的」等空泛理由核准系爭徵收， 顯然原處分有基於不完整資訊之判斷瑕疵違法。 6.系爭徵收計畫書「壹拾柒、安置計畫」之内容，皆僅就條文 所規定「安置住宅、購置住宅貸款利息補貼、租金補貼或農 民安置」之文字内容與項目重複表述，完全未見輔助參加人 經過實際調查，具體提出相關資料，亦無範圍内受影響之戶 數、人數之調查數據，即憑空提出安置計畫，究竟有多少戶 是屬於「有居住事實之低收入戶或中低收入戶人口或情境相 同者」亦付之闕如。故此安置計畫在程序上既無依照土地徵
收條例第13條之1關於應「檢附相關證明文件」之調查要求 ，在實體内容上亦僅單純重複表述相關條文文字之内容，而 無從判斷就具體個案狀況提供之安置是否合理可行。對此， 被告於審查時，應不予核准徵收，然被告於審查安置計畫時 ，竟在尚未確認關於系爭徵收範圍内應安置戶數與人數之情 況下，即逕以原處分核准，原處分顯有判斷基於不完整資訊 之瑕疵而有違法之情形。
7.土地徵收條例第5條第1項規定除有特殊例外之法定事由以外 ，原則上土地改良物應與土地一併徵收，雖土地徵收條例第 5條第2項規定屬「一併徵收原則」之例外，惟需用土地人仍 應具體說明有何不可歸責、導致實際上無法開工之情形，以 及其究竟如何權衡不一併徵收土地改良物之必要性、土地所 有權人就土地改良物未一併受徵收所受之不利益，方能證明 不一併徵收土地改良物之處分合法性，本件迄今未見輔助參 加人就有何不可歸責、難以開工之情形進行具體舉證說明， 遑論公益與私益之權衡過程，難認符合土地徵收條例第5條 第2項之適用要件。又本件開發案總費用超過新臺幣（下同 ）1,021億元，依系爭徵收計畫書以「表10區段徵收開發總 費用估算表」說明本開發案之「地上改良物補償及遷移費」 即佔128億2,840萬元，足見土地改良物之處理費用，屬於本 開發案中不可忽視之重要成本之一，本件既未實際辦理土地 改良物一併徵收及查估，已導致「地上改良物補償及遷移」 之細項費用、乃至於本開發案之總費用估算嚴重失準，進而 動搖系爭徵收計畫書「償還開發總費用分析」中，關於淨現 值之詳細估算結果，以及「仍能達到自償」之核心結論。更 有甚者，本件輔助參加人未辦理土地改良物一併徵收，意謂 目前對於應協助安置之戶數數量統計並不完整，進而無法明 確估算應安置計畫之戶數，被告也無法基於完整資訊，審查 系爭徵收之財務可行性，並評定輔助參加人提出之安置計畫 究竟是否合理可行。以上種種狀況，皆顯示輔助參加人未經 審慎評估，即遽然適用土地徵收條例第5條第2項規定，未一 併徵收土地改良物，嚴重斲傷本件開發案之整體成本效益分 析，難認符合徵收土地之公益性與適當性，被告所為原處分 ，應屬違法。再土地徵收條例第11條第1項規定在土地徵收 之協議價購階段，然對土地所有權人而言，協議價購之價金 與徵收補償之意義相同，理論上在協議價購時，也應對土地 所有權人之議價能力予以一定程度的保障，至少應保障其能 夠在充分資訊背景下，與需用土地人進行協商。此處所謂充 分之資訊背景，除土地本身之估價、徵收後所能得到之補償 金額外，當然包括對於土地改良物之估價、事後可獲得之補
償在内，據此，在土地改良物未一併徵收之狀況下，土地所 有權人難以判斷協議價購之金額與徵收補償之金額間，何者 較為妥適，難認此一協議價購方式符合「特殊犧牲補償」時 所應享有之充分程序保障。退步言之，當土地確定遭政府徵 收後，依據經驗法則，位於其上之土地改良物市場價格勢必 跟隨大跌，待日後徵收時，其合理市價將會遠低於土地徵收 前之市價，與一併徵收相比，將產生極可觀的價格落差，而 屬徵收之特別犧牲，自應反映在合理補償價格上，以免對土 地遭徵收之人民所造成的二度傷害，不符憲法對財產權之保 障。
㈡聲明：
1.訴願決定及原處分關於徵收原告鍾秀蜜及陳正宗所有如附表 所示之土地部分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
1.歷來司法院有關區段徵收相關法規規定之解釋，如司法院釋 字第731號、第765號解釋等，對於區段徵收之基本法規或區 段徵收制度本身，雖與聲請原因事件相關聯，而得納為解釋 客體，惟並未就此隨同宣告違憲。甚且參照司法院釋字第73 2號解釋理由書之意旨，已明示區段徵收制度本身並無違憲 之問題，至於採取區段徵收之手段應符合比例原則等，則屬 另外一事。是原告主張土地徵收條例第4條第1項之區段徵收 制度違憲，為其主觀之法律見解，尚無裁定停止訴訟程序並 聲請釋憲之必要。
2.被告審議小組就審議土地徵收及區段徵收土地事件所作成之 審議決定，核屬由獨立之專家委員透過合議制之方式，所作 成之具有高度專業性之判斷，亦即審議小組在組織性質上， 藉由集思廣益及多元專業與運作，以建立公平專業之合議制 度，所為決議事項，如非出於錯誤之事實及不完全之資訊、 涵攝無明顯錯誤、無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規 範、無違一般公認之價値、非出於與事物無關之考量、未違 反法定之正當程序、組織合法且有判斷權限、未違反相關法 治國家應遵守之原理原則，並得自審查過程得知其審查結論 之依據時，則被告據此所為原處分，司法應予尊重其專業客 觀判斷，容認具有判斷餘地，對之採取較低之審查密度。 3.系爭徵收計畫書「伍、公益性及必要性評估報告」，原告主 張違反土地徵收條例第3條之2規定，則原處分乃基於不完全 資訊所作成，自應予以撤銷一節，核與客觀事實不符： ⑴輔助參加人前於102年4月10日向被告審議小組第28次會議（
下稱第28次會議）中，提出桃園航空城附近地區建設計畫區 段徵收公益性及必要性評估報告，迭經該次會議委員審查提 供審查意見，並經輔助參加人依該次審議會結論進行修正回 應後作成102年評估報告後，被告以102年5月21日內授中辦 地字第10266509482號函（下稱102年5月21日函）准予備查 之決定。嗣經被告都委會103年7月29日第832次會議（下稱 第832次會議）決議請輔助參加人先行辦理區段徵收及審定 「逕向本部陳情意見分類明細表及處理原則」、107年3月27 日第919次會議（下稱第919次會議）審議，輔助參加人乃以 107年6月19日府地航字第1070136921號函（下稱107年6月19 日函）檢送相關書類予被告審查「開發範圍及抵價地比例」 (擬區段徵收總面積l185.63公頃)，案經被告審議小組專案 小組107年6月28日、9月5日審查、被告審議小組107年10月3 1日第171次會議（下稱第171次會議）審議修正後通過，嗣 輔助參加人以l07年11月28日府地航字第1070300012號函（ 下稱107年11月28日函）送修正說明資料予被告核認，始由 被告以107年12月24日內授中辦地字第1071307492號函（下 稱107年12月24日函）核定其開發範圍及抵價地比例。其後 ，又經被告都委會第940次會議審議並為部分剔除之審定， 輔助參加人才以108年10月31日府地航字第1080262252號函 （下稱108年10月31日函）檢送區段徵收計畫書、圖等文件 送審，據此輔助參加人再修正剔除部分徵收範圍後，修正為 9,507筆、合計面積l,017.l0公頃，以l09年4月7日府地航字 第1090078330號函（下稱109年4月7日函）檢送徵收計畫書 、提會審查單及附表等文件送被告審查，案經被告審議小組 第20l次會議決議准予徵收，嗣針對第20l次會議決議修正部 分，輔助參加人據此修正後以109年5月20日府地航字第1090 119051號函（下稱109年5月20日函）檢送修正後之系爭徵收 計畫書予被告，被告始以原處分核准徵收。由上可知，本件 區段徵收開發範圍，歷經被告都委會及審議小組多次審查、 修正或剔除後始為確定，難謂有何違法。況依系爭徵收計畫 書之記載，輔助參加人就102年評估報告已重新檢視並更新 數據摘要如系爭徵收計畫書彙整表。輔助參加人於系爭徵收 計畫書彙整表中「徵收計畫對弱勢族群生活型態之影響」及 徵收後之安置、就業輔導具體作法或救濟計畫擬定情形，業 已依土地徵收條例第34條之1規定，詳細統計桃園航空城附 近地區建設計畫內之弱勢居民，並據以分析土地徵收後之安 置作業及措施(包含租金補貼、急難救助、弱勢民眾補助、 安置服務等)，藉以維護弱勢族群之權益及因應系爭徵收所 造成之影響；又系爭徵收計畫書彙整表亦已就最新更新後資
料為相關評估說明，亦經被告審議小組第20l次會議審議通 過在案。準上，有關系爭徵收案之公益性及必要性評估，業 經被告審議小組富具專業智識及經驗之專家委員，透過意見 交流、集思廣益、交互辯證等合議制度之方式加以審查評估 通過在案，則被告作成原處分，要無具有判斷瑕疵之情形。 ⑵被告審議小組第201次會議審查之研析意見略以「本案因未符 合剔除區(住一)劃設原則，於都市計畫審議時，經考量居住 權益劃設為住三，以利申請原位置保留分配，陳情人後續得 於區段徵收階段申請原位置保留分配。」等情，係指若剔除 原告所有如附表所示之土地於區段徵收範圍，則有違都市計 畫及區段徵收計畫，故無法剔除，但考量其居住權益將其所 有建築物基地劃為住三用地，以保留其將來得以原地分配抵 價地；至於前開所謂未符合剔除區(住一)劃設原則，指前經 被告都委會審議「擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區 計畫案」時確立有關針對人民陳情意見之處理原則（下稱處 理原則），原告所有如附表所示之土地上有合法建物，惟其 土地屬農業區農業用地，非屬甲種或乙種建築用地，亦非農 業區建地目，無法依處理原則劃為第一種住宅區或第一種之 一住宅區並剔除於系爭徵收範圍，依上開處理原則，應列入 系爭徵收範圍並劃設為第三種住宅區，使其建物得於後申請 原位置保留。故原告主張所有如附表所示之土地屬於計畫邊 緣地區，應予以剔除一節，並不符合上開處理原則中「剔除 計畫範圍」(即剔除於都市計畫範圍)項下所列應考量事項之 一的「屬計畫邊緣地區」，遑論縱屬計畫邊緣地區仍須考量 其他事項，並不當然得以剔除計畫區。蓋前開處理原則陳情 意見類型之「剔除計畫範圍」，係指剔除特定區之都市計畫 範圍，維持原非都市土地使用分區及用地編定或原都市土地 之土地使用分區；若陳情意見非剔除計畫範圍，而係主張同 意或不同意參與區段徵收者，則是以納入特定區都市計畫範 圍之前提下，依陳情意見類型「原位置保留」之處理原則中 針對陳情人所有土地類型予以歸納適宜之建議保留與規劃調 整原則。原告於被告都委會或審議小組審查時，並未主張將 其剔除於系爭徵收案計畫範圍，而是主張原地保留，不同意 徵收或剔除區段徵收，因此，依上開處理原則陳情類型，歸 類為「原位置保留」予以檢討，且由於原告所有如附表所示 之土地為非都市土地之特定農業區農牧用地，均非位屬都市 計畫線邊界範圍地區，故依據前開處理原則，無從據以剔除 ，乃將原告所有如附表所示之土地規劃為第三種住宅區，並 保留於區段徵收執行階段申請原位置保留分配。 4.原告指摘系爭徵收計畫書有關產業空間需求引用95年資料，
無法如實反應l02年產業需求云云，惟原告並未提出足資證 明輔助參加人就未來產業發展需求預測或評估之基礎事實有 誤之證據，不足據以為系爭徵收計畫書有關此用地面積規劃 有何欠缺合理性，自難以採憑。
5.輔助參加人於l02年會同交通部民航局召開47場安置調查及 說明會，聽取民眾意見並辦理安置方案之規劃，並陸續召開 說明會、聽證會以了解民眾之安置需求，並於l05年辦理區 段徵收意願調查，總計訪談6,926人，並回收4,856份問卷， 由此足徵輔助參加人業已就系爭徵收案所影響之人口、居民 、戶數進行詳實之調查分析，包含系爭徵收案範圍內土地所 有權人身心障礙者21人，低收入戶93人，中低收入戶計25人 ，其中安置住宅規劃興建1,230戶，安置街廓與安置住宅共 可提供約3,530個安置單元，目前區內設籍戶數約2,846戶， 設籍人數7,81l人，於徵收範圍內有居住事實並有獨立生活 性質者l,824戶等，此有系爭徵收計畫書檢附之土地清冊、 系爭徵收計畫書「伍、公益性及必要性評估報告」及「壹拾 柒、安置計畫」可稽，故原告前開主張核與客觀事實不符； 況原告尚非土地徵收條例第34條之1規定之需要安置之「低 收入戶或中低收入戶人口」，是其指摘系爭徵收計畫書有關 安置計畫違反土地徵收條例第13條第2項第6款等規定，顯不 足採
6.行政院102年3月27日核定之「桃園航空城附近地區建設計畫 」目的或新訂特定區都市計畫之目的，市地重劃方式顯無法 達成其目的，蓋市地重劃係採原位置分配土地方式，此舉除 將造成無法有效規劃安置開發範圍內被拆遷戶之土地外，亦 將使開發區內劃設之「產業專用區」土地無法有效達到引進 航空相關聯產業之目的，因此，若採市地重劃方式，反有違 比例原則之適當性原則，則揆諸前開比例原則之適用，自無 從再檢視市地重劃與區段徵收對人民權利影響何者較少之有 無違反必要性原則，換言之，只有在本件若採市地重劃方式 仍得以達成前開計畫目的時，才有比較市地重劃與區段徵收 兩者於本件具體適用情形對原告權益影響何者較輕之餘地， 足見原告違反比例原則之主張，於法顯不足採。況且被告都 委會102年12月30日第818次會議（下稱第818次會議）已決 議擬採區段徵收方式辦理、103年7月29日第832次會議決議 請輔助參加人先行辦理區段徵收，若採市地重劃亦有違都委 會決議。又系爭徵收範圍之土地乃包含原都市計畫之都市土 地及區域計畫之非都市土地，其中非都市土地占比達90.97% ，都市土地僅占5.31%，且區段徵收得適用於都市及非都市 土地，而市地重劃僅適用於都市土地並不適用於非都市土地
，而原告所有如附表所示之土地均屬非都市土地之特定農業 區，並不適用市地重劃。況市地重劃係採開發範圍之公共設 施及重劃費用由區內地主共同負擔的方式辦理，本開發範圍 內除劃設有公園、綠地、廣場等公共設施用地外，另有配合 開發區後續發展所需之機關用地、汙水處理廠、變電所、高 速公路等用地，此類用地皆非屬平均地權條例第60條所規定 市地重劃共同負擔之十種可由區內地主共同負擔之公共設施 用地，如要列為共同負擔之公共設施用地，依法須經全體地 主之同意始能為之，此舉將造成需地機關用地取得之困難。 土地徵收條例第1條第2項規定應為平均地權條例第1條規定 之特別法，此觀平均地權條例第53、56條分別規定「得」辦 理區段徵收及市地重劃之情形，相對於土地徵收條例第4條 第1項規定「得」為區段徵收情形，應可探知；上開規定解 釋上均賦予主管機關裁量權限，苟無裁量瑕疵，自難指摘本 件適用土地徵收條例第4條第1項規定違法。再依行政院91年 12月6日院臺內字第091006l625號函及內政部91年10月28日 臺內營字第0910087406號函等意旨，有關都市計畫擴大、新 訂或農業區、保護區變更為建築用地，除符合前開函示八點 情形外，應採行區段徵收。就此，本件所涉為新訂特定區都 市計畫，且其並無前開函示所列八點除外事由，則輔助參加 人就本件開發案自得援以區段徵收之方式進行；復以系爭徵 收計畫書彙整表中「捐地回饋、都市更新、一般徵收」等土 地取得(開發)方式進行評估，並終作成僅有區段徵收此一方 式，方足以因應配合桃園機場第三跑道及桃園機場園區開發 所衍生旅客、貨運量及周邊關聯性產業發展所需產業用地與 都市發展用地需求，自無漏未評估其他可行土地取得方式之 情形。綜上，本件未採市地重劃方式，並未違反比例原則， 且從輔助參加人欲取得相關公共設施用地、民眾居住權保障 以及開發目的之達成而言，並無選取市地重劃方式進行之可 能，則系爭徵收審議時自無就是否得採行市地重劃之方式進 行，予以說明及評估之必要。是原告主張本件應優先以市地 重劃為之，不足為採。
7.從土地徵收條例第5條之立法理由及參照最高行政法院107年 度判字第754號判決理由可知，土地及土地改良物一併徵收 之規範，乃在於禁止行政機關徵收土地，而不徵收合法之地 上物，進而侵害人民之財產權，然而，鑒於人民權益尚有無 須保障之情形(諸如土地徵收條例第5條第1項第3款)，抑或 考量國家行政政策之運行與目的達成(諸如土地徵收條例第5 條第2項)，非謂行政機關於土地徵收申請時，咸應就土地所 有人之土地改良物併予徵收，仍有併予徵收之例外規範(即
土地徵收條例第5條第1項各款及第2項本文)。其中，有關土 地徵收條例第5條第2項規定，核係鑒於行政政策考量下，所 為之國家政策及人民權益權衡取捨，即除有該條項但書之應 予一併徵收者外，需用土地人於辦理土地徵收時，要無就土 地所有人之土地改良物一併辦理徵收之義務，且該等未予一 併辦理徵收行為，尚對於土地權利人或使用人之權益，未有 侵害，渠等尚不得基於財產權保障之基本權利，請求國家予 以徵收或補償。輔助參加人於辦理系爭徵收案時，即已於系 爭徵收計畫書中載明，系爭徵收案計畫範圍涵蓋甚廣，土地 所有權人眾多且土地改良物數量龐大，尚有且為配合桃園市 興辦公共工程建築改良物拆遷補償自治條例修正，以提高建 物補償標準，維護土地改良物所有權人之權益，並為充分與 所有權人溝通，落實協議價購作業，積極提升所有權人同意 協議價購意願，及考量工程施工期程與安置計畫推動等需求 ，遂未於系爭徵收案中一併將土地改良物予以徵收，此有系 爭徵收計畫書「捌、一併徵收土地改良物」一章可稽，系爭 徵收案未將土地改良物併予徵收，委實係為配合系爭徵收案 之興辦事業執行所致，核與土地徵收條例第5條第2項本文規 範相符，則被告據以作成之原處分，要無違誤。至有關成本 評估等事項，亦非為土地徵收條例第5條第2項例外規定需用 土地人得不將土地改良物併予徵收之因素，尚不得據此逕謂 輔助參加人未將土地改良物併予徵收有何違誤。再者，輔助 參加人未將土地改良物併予徵收一事，要無侵害所有權人之 權益及補償，則自不生有特別犧牲請求之考量。遑論本件原 告並未依土地徵收條例第5條第2項但書規定，於需用土地人 報請徵收土地前，請求一併徵收其土地改良物，亦即法律賦 予其等一併徵收之請求權，原告先前既未行使此項權利，其 後訴訟時卻又主張未一併徵收違法，核有違誠信原則，是原 告有關主張顯不足採。
㈡聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
五、輔助參加人陳述：
㈠原告所有如附表所示之土地不符合剔除計畫範圍內，已進行 充分評估：原告所有如附表所示之土地並非屬計畫邊緣地區 ，不符剔除計畫原則，102年評估報告就系爭徵收業已有翔 實之論述。
㈡102年評估報告輔助參加人均有多次予以更新及詳實之論述， 亦經被告審議小組多次審查通過，原告空言指摘輔助參加人 未盡評估、說明義務，並不足採。
㈢原告以「核准原位置保留分配」為由，反推系爭徵收並無公 益性、必要性，應無理由：
1.土地徵收條例第40條第1項規定、同條例第47條規定及其立 法理由、區段徵收實施辦法第18條、桃園市桃園航空城機場 園區及附近地區第一期特定區區段徵收案建物基地申請原位 置保留分配審查作業要點（下稱原位置保留要點）第3點可 知，區段徵收範圍內之私有土地應全部徵收，其改善物應一 併徵收，且以現金補償為原則，惟主管機關得經土地所有權 人之申請，核予發給抵價地作為補償；又所謂「原位置保留 分配」係於不妨礙都市計畫事業及區段徵收計畫之實施，為 免物力資源浪費所創設之制度，且須繳納差額地價以公平負 擔開發費用。另經核定領回抵價地者，方得申請原位置保留 ，足見「原位置保留分配」僅係土地徵收且經核定領回抵價 地後，抵價地應如何分配之方法，核屬徵收補償層次之問題 ，自不容與區段徵收是否具公益性、必要性之概念混淆。 2.另輔助參加人l10年l0月8日府地航字第1l00256888號函（下 稱110年10月8日函）、ll0年9月30日府地航字第ll00251502 號函（下稱110年9月30日函）明確記載「二、本案日後分配 公告之土地面積以土地分配線劃定及權利價值核算之面積為 準，依旨案原位置保留要點第5點規定，劃設之保留範圍面
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