最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第513號
上 訴 人
即原審被告 苗栗縣卓蘭鎮公所
代 表 人 詹錦章
訴訟代理人 張麗琴 律師
上 訴人 即
原審參加人 范永明
訴訟代理人 張佑聖 律師
被 上訴 人 周明榮
周雪梅
陳周雪珠
周權一
上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國111年4
月21日臺中高等行政法院110年度訴字第304號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院高等行政訴訟庭。 理 由
一、按行政訴訟法於民國111年6月22日經總統公布修正部分條文 ，並定於112年8月15日施行。行政訴訟法施行法第19條規定 ：「（第1項）修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法 院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高 行政法院依舊法審理。（第2項）前項情形，最高行政法院 為發回或發交之裁判者，應依修正行政訴訟法第104條之1或 第229條規定決定受發回或發交之管轄法院。……」準此，本 件仍應依修正施行前之行政訴訟法（下稱行政訴訟法）審理 ，審理結果認應予廢棄發回原審時，則依修正行政訴訟法第 104條之1第1項本文規定：「適用通常訴訟程序之事件，以 高等行政法院為第一審管轄法院。」再依修正行政訴訟法第 3條之1前段規定：「本法所稱高等行政法院，指高等行政法 院高等行政訴訟庭」應發回臺中高等行政法院高等行政訴訟 庭，先予指明。
二、緣被上訴人共有坐落於苗栗縣○○鎮○○段000、000及000地號 耕地（下稱系爭耕地）與上訴人范永明訂有卓字第115號私 有耕地租約書，其租約於109年12月31日期滿，被上訴人主
張收益不足以維持一家生活為由，於110年1月27日申請收回 自耕，承租人即上訴人范永明亦於110年1月8日申請續租系 爭耕地，經上訴人苗栗縣卓蘭鎮公所（下稱卓蘭鎮公所）合 併計算被上訴人等4人於租約期滿前一年（即108年）收益及 支出數額，其等收支相減後為「正數」，屬耕地三七五減租 條例（下稱減租條例）第19條第1項第2款規定「收益足以維 持一家生活」而出租人不得收回自耕之情形，爰以110年5月 3日卓鎮民字第1100004944號函（下稱原處分）否准被上訴 人收回系爭耕地之申請，並准上訴人范永明續訂租約6年， 租期自110年1月1日至115年12月31日止。被上訴人不服，循 序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；上訴 人卓蘭鎮公所應作成准予被上訴人收回系爭耕地之行政處分 。經原判決撤銷訴願決定及原處分；並命上訴人卓蘭鎮公所 應就被上訴人110年1月27日之申請，作成准予被上訴人收回 系爭耕地之行政處分。上訴人均不服，遂提起本件上訴。三、被上訴人起訴主張、上訴人卓蘭鎮公所於原審答辯暨上訴人 范永明於原審陳述，均引用原判決所載。
四、原審判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人卓蘭鎮公所應 就被上訴人110年1月27日之申請，作成准予被上訴人收回系 爭耕地之行政處分，係以：㈠減租條例第19條第1項第2款規 定「出租人所有收益足以維持一家生活者」，應以出租人「 一家」，即與出租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為 核算之範圍，且亦應審酌是否屬出租人依民法扶養規定應負 扶養義務之人。經查，被上訴人周明榮、周雪梅、陳周雪珠 間為兄弟姊妹、彼此間並未發生扶養之權利義務關係，或因 尚有前順位之扶養義務人，自非屬減租條例第19條第1項第2 款各別出租人所有收益應用以維持生活之「一家」範圍內。 又被上訴人周權一與周明榮等3人間並無互為扶養權利義務 對象之可能，則自不得將其及其家庭成員納為其他出租人所 有收益應用以維持生活之「一家」範圍內，反之亦然。綜上 ，被上訴人是否符合減租條例第19條第1項第2款之要件，應 當個別觀察認定。且於部分出租人有收益難以維持一家生活 之情事時，原則上自應准予全體出租人收回出租耕地，以利 經濟不佳之共有人得就共有耕地之利用。依卷附戶口名簿等 資料，可知被上訴人周明榮、周雪梅、陳周雪珠3家收益雖 足以維持生活，惟被上訴人周權一之收益並不足以維持其一 家生活。為保障部分出租人之經濟生活，應認被上訴人並無 減租條例第19條第1項第2款之情形。㈡依上訴人范永明設籍 狀況計算上訴人范永明之家庭生活支出合計支出新臺幣（下 同）797,889元，復依上訴人范永明一家108年綜合所得稅各
類所得資料清單，核計上訴人范永明家庭108年總收入967,7 46元。上訴人范永明家庭總收入在未計入耕地收益時，即達 967,746元，顯然已足維持家庭生活所需，並無被上訴人收 回耕地將致上訴人范永明家庭失其生活依據之情事。而上訴 人卓蘭鎮公所主張上訴人范永明總收入967,746元，應扣除 耕地收益20萬元，再扣除家庭支出之計算方式，顯然有誤。 又在不計入現金存入款項等金額之前提下，上訴人范永明農 會之匯款入戶金額已達4,400,795元，且其家內之配偶、長 子均為工作人口，應列計工作所得，且上訴人范永明另有其 他所得、名下財產等。綜上，上訴人范永明在未計入系爭耕 地收益之情形下，收入總額足以支付一家生活所需，且顯不 以系爭耕地收益為其家庭經濟之主要來源，又上訴人范永明 及其家庭成員之名下財產亦足為其等之家庭生活依據，況且 ，上訴人范永明與配偶名下均有農地，卻不自任耕作進行收 益，可見承租人不致因出租人收回耕地，而失其家庭生活依 據。㈢本件依據減租條例第19條第1項規定綜合觀察審酌，因 複數出租人中部分出租人之收益已不足維持一家生活，且承 租人家庭生活依據不以系爭耕地收益為主要來源，復無出租 人收回耕地致承租人失其家庭生活依據之情事，承租人並無 受減租條例特別保護之必要，自應准由被上訴人收回系爭耕 地。是上訴人卓蘭鎮公所以原處分否准被上訴人收回系爭耕 地，准予承租人續租，自有違誤，訴願決定予以駁回，亦有 違誤，均應予撤銷等語。
五、本院按：
（一）憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法 第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配 農業資源而制定。秉承上開憲法意旨，40年6月7日制定公 布之減租條例，藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止 耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租 人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟 發展方向。減租條例第19條第1項規定：「耕地租約期滿 時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租 人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生 活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依 據者。」該條項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項 扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增 修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所 謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農 業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。 減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維
持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟 立法機關嗣增訂之同條第2項，規定為擴大家庭農場經營 規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已 放寬對於出租人財產權之限制。同條項第3款規定，如出 租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收 回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策之必要 手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地 租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡 諸上開憲法第143條第4項、第146條、第153條第1項及憲 法增修條文第10條第1項之意旨，減租條例第19條第1項所 列3款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權 之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障 人民財產權規定之意旨要無不符，業經司法院釋字第580 號解釋闡釋甚詳。而農業發展條例（下稱農發條例）於89 年1月26日修正公布全文，其第1條規定已揭示該條例係為 確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地 合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民 所得及福利，提高農民生活水準所制定，要與減租條例之 立法目的不同。該條例第20條亦明定：「(第1項)本條例… …89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應 依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。…… 。(第2項)本條例……89年1月4日修正施行前已依耕地三七 五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者 ，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租 約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」足知，凡 在農發條例於89年修正施行之前，已依減租條例訂立租約 者，除租約當事人另有約定外，其權利義務關係、租約之 續約及終止，悉應依減租條例規定為準據，並不受其後農 發條例之修正而影響。原判決援引農發條例於89年修正施 行後所訂立之農業用地租約，已不適用減租條例；暨減租 條例於72年修法過程，已有主張應廢除者，惟為保障家庭 總收入逾50%以租賃耕地維生之佃農而未修法廢除等由， 認減租條例第19條第1項第2款、第3款之適用，應限於承 租人主要依賴租賃耕地收益為家庭經濟生活依據，始發生 限制出租人收回耕地之法律作用；復以如承租人並不以租 賃耕地收益為家庭經濟之主要來源，於租約期滿時，原則 上即應准許出租人收回耕地，在出租人收回租賃耕地後， 承租人仍足以維持一家生活之情形下，承租人並無受減租 條例特別保護生存權之必要，自應限縮減租條例第19條第 1項第2款對出租人收回耕地限制之適用等論斷，顯悖於減
租條例第19條規定意旨與內容，而有適用法規不當之違誤 。
（二）所謂「家」，依民法第1122條規定，係以永久共同生活為 目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3 條：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一 家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事 業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為 一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有兩戶籍。」規 定，可知於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並 非完全相同，即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定 是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚 非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」 ，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。是 以，減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人所有收益足 以維持一家生活」，應係以出租人永久共同生活為目的而 同居之親屬作為核算之範圍；同條項第3款所稱「出租人 因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，亦應以承 租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算基礎，方 符合其規範之目的。耕地租賃為財產權之一種，出租人或 承租人死亡後，應由其全體繼承人共同繼承，又公同共有 人間之權利義務，係基於公同關係，具有不可分性。依本 院穩定之見解，於數人因繼承而公同共有承租權之情形， 是否合致減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依 據」之要件，基於公同共有人間權利義務之不可分性，應 將繼承之全部承租人之收支合併計算，以為判斷（本院10 8年度判字第165號、106年度判字第679號、105年度判字 第691號、103年度判字第623號、103年度判字第508號、1 00年度判字第1763號判決參照）。至於是否同財共居係個 別承租人「一家」範圍之認定問題，為另一問題，與此無 涉（本院108年度判字第165號、103年度判字第623號、10 3年度判字第508號判決參照）。同理，於數人因繼承而公 同共有出租權，出租人因租期屆滿申請收回自耕，是否有 減租條例第19條第1項第2款之「出租人所有收益足以維持 一家生活」而不得收回自耕之情形，基於公同共有人間之 權利義務不可分性，亦應將繼承之全部出租人之收支合併 計算，用已判斷是否「所有收益足以維持一家生活」。易 言之，於計算公同共有出租人是否有減租條例第19條第1 項第2款「所有收益足以維持一家生活」時，就個別出租 人部分仍係以上開民法關於「家」的觀念為其準據，惟因 公同共有出租關係之不可分性，乃將全部公同共有出租人
之收支合併計算；於計算承租人是否有同條項第3款「失 其家庭生活依據」時，亦同。經查，系爭租約出租人原為 周阿塩，周阿塩於000年間過世後，於000年0月由繼承人 即被上訴人周明榮、周雪梅、陳周雪珠、訴外人周明見及 周明廷（原判決載為周明延）等5人辦理租約繼承登記， 周明見過世後於000年0月由被上訴人周權一辦理租約繼承 登記，嗣周明廷將「應有部分」出售周明榮、周雪梅、陳 周雪珠，為原審認定之事實。惟未見卷附繼承資料，則被 上訴人是否有因繼承而公同共有出租權之情形？原審並未 查明，逕論以被上訴人4人為共有人，其收支分別計算， 並以其中被上訴人周權一所有收益不足以維持其一家生活 ，而認被上訴人無減租條例第19條第1項第2款不得收回自 耕之情形，揆諸上開說明，尚嫌速斷，而有應調查證據未 調查、判決不適用法規及理由不備之違背法令。上訴意旨 指摘原判決未查明即將被上訴人收支合併計算為違法，自 屬有據。
（三）綜上所述，原判決既有如上之違誤，並於判決結論有影響 。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。 又因本件事證尚有未明，有待原審調查審認，本院無從自 為判決，爰將原判決廢棄發回，由原審高等行政訴訟庭更 為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 8 月 8 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 玫 君
法官 李 玉 卿
法官 張 國 勳
法官 洪 慕 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 8 月 8 日 書記官 張 玉 純