憲法法庭判決 113 年憲判字第 7 號
聲 請 人 張凱翔
訴訟代理人 蘇詣倫 律師
黃奕彰 律師
上列聲請人為薪給事件，認臺北高等行政法院 108 年度簡上字
第 48 號判決，所適用之中華民國 89 年 7 月 19 日修正公布
之教師法第 35 條第 2 項等規定，及教育部 105 年 1 月
26 日臺教人（二）字第 1050009778 號函等函釋，有牴觸憲法
之疑義，聲請解釋憲法，本庭判決如下：
主 文
一、中華民國 89 年 7 月 19 日修正公布之教師法第 35 條第 2 項規定：「……代理教師之權利、義務，由教育部訂定辦 法規定之。」（本法於 108 年 6 月 5 日修正公布、 109 年 6 月 30 日施行，將本規定移至第 47 條，增列授 權事項，規範意旨相同）（即附表一編號一之規定），與授 權明確性原則無違。
二、教育部修正、發布附表一編號二之規定、附表二編號二至四 之函，就高級中等以下學校具合格教師資格代理教師之職前 年資提敘事項，授權地方政府訂定補充規定；新北市政府、 新北市政府教育局分別修正、訂定附表一編號三、四之規定 ，就該職前年資提敘事項，訂定補充規定，於此範圍內，上 開規定及函釋違反憲法第 108 條第 1 項第 4 款之規定 。
三、教育部發布附表二編號二至四之函，及新北市政府、新北市 政府教育局分別修正、訂定附表一編號三、四之規定，規定 高級中等以下學校於敘薪時，（得）不採計具合格教師資格 代理教師之職前年資，於此範圍內，上開函釋及規定違反憲 法第 7 條保障之平等原則。
四、主文第二項及第三項所涉之規定及函釋違憲部分，應自本判 決宣示之日起，至遲於屆滿 1 年時，失其效力。五、聲請人自本判決送達之日起 30 日內，就本判決所涉之個別 原因案件，得依本判決意旨，依法定程序向該管法院聲請再 審。
六、其餘聲請不受理。
理 由
壹、原因案件事實概要及聲請人陳述要旨【1】一、原因案件事實概要【2】
聲請人為新北市立中和高級中學（下稱中和高中）於 106 學年度聘任之代理教師，具碩士學歷及合格教師證。中和高 中於辦理聲請人敘薪時，依新北市政府教育局訂定之「新北
市政府教育局所屬公立學校暨幼兒園代理教師敘薪基準表」 備註 3 前段：「代理教師按所具學歷、資格敘薪（如有職 前年資不予採計）」之規定，不採計聲請人於中華民國 104 年 8 月 24 日至 105 年 7 月 5 日任教於國立華僑高 級中等學校，及 105 年 8 月 26 日至 106 年 7 月 1 日任教於新北市立石碇高級中學之 2 年職前代理教師年資 ，僅依聲請人學歷核敘其薪級為 24 級 245 薪點，並以 106 年 9 月 1 日新北中高人字第 1067896564 號敘薪通 知書通知聲請人。聲請人不服，認中和高中應採計其職前代 理教師年資，改敘為 22 級 275 薪點，依教師法相關規定 ，循序提起申訴、再申訴，分別經新北市政府教師申訴評議 委員會及教育部中央教師申訴評議委員會駁回。嗣聲請人提 起行政訴訟，經臺灣新北地方法院 107 年度簡字第 158 號行政訴訟判決（下稱新北地院判決）駁回，復經臺北高等 行政法院 108 年度簡上字第 48 號判決（下稱系爭判決） 駁回確定。聲請人乃向司法院聲請解釋憲法。【3】二、聲請人陳述要旨【4】
聲請人主張意旨略以： 1、依司法院釋字第 707 號解釋（ 下稱釋字第 707 號解釋）之意旨，應已將代理教師納入其 適用範圍，且代理教師之待遇事項以法律規範，為教育基本 法第 8 條第 1 項之要求，故以命令規範代理教師之待遇 事項，違反法律保留原則。 2、代理教師之待遇事項一國多 制，違反憲法第 7 條平等原則。 3、89 年 7 月 19 日 修正公布之教師法第 35 條第 2 項規定（即附表一編號一 之規定，下稱系爭規定一），違反授權明確性原則。 4、教 育部 103 年 8 月 18 日修正發布之「中小學兼任代課及 代理教師聘任辦法」（下稱 103 年聘任辦法）第 12 條（ 即附表一編號二之規定，下稱系爭規定二），違反司法院釋 字第 524 號解釋所揭示之再授權禁止原則。 5、代理教師 之待遇事項非屬地方自治事項，是教育部 87 年 11 月 30 日台（87）人（一）字第 87129048 號書函（即附表二編號 一之函，下稱系爭函一）；該部 105 年 1 月 26 日臺教 人（二）字第 1050009778 號函（即附表二編號二之函，下 稱系爭函二）；該部 105 年 4 月 1 日臺教人（二）字 第 1050044815 號函（即附表二編號三之函，下稱系爭函三 ）；該部 105 年 11 月 3 日臺教授國字第 1050121014 號函（即附表二編號四之函，下稱系爭函四）；新北市政府 100 年 11 月 23 日修正發布之「新北市立高中職及國民中 小學兼任代課及代理教師聘任補充規定」第 10 點第 1 項 （即附表一編號三之規定，下稱系爭規定三）；新北市政府
教育局 106 年 8 月 25 日新北教人字第 1061675268 號 函訂定之「新北市政府教育局所屬公立學校暨幼兒園代理教 師敘薪基準表」備註 3 前段（即附表一編號四之規定，下 稱系爭規定四），違反憲法第 108 條第 1 項第 4 款之 規定等情。爰認系爭判決所適用之上開規定及教育部函釋， 違反憲法第 7 條、第 15 條、第 23 條，向司法院聲請解 釋憲法，並聲請補充釋字第 707 號解釋。【5】 聲請人另基於重要關聯性，認新北市外之全國直轄市、縣（ 市）代理教師職前年資提敘事項之現行相關法規，於代理教 師敘薪時不採計其職前年資，亦有違憲疑義，聲請解釋憲法 。【6】
貳、受理範圍及審理程序【7】
一、受理範圍【8】
按 111 年 1 月 4 日憲法訴訟法（下稱憲訴法）修正施 行前已繫屬而尚未終結之案件，除該法別有規定外，適用修 正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前之規定， 憲訴法第 90 條第 1 項定有明文。次按人民、法人或政黨 於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提 起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸 憲法之疑義者，得聲請解釋憲法，憲訴法施行前之司法院大 法官審理案件法（下稱大審法）第 5 條第 1 項第 2 款 定有明文。【9】
查聲請人曾對新北地院判決提起上訴，經系爭判決以上訴無 理由駁回確定。是本件聲請應以系爭判決為確定終局判決。 經核本件聲請人針對系爭規定一至四及系爭函二至四所為聲 請，與大審法第 5 條第 1 項第 2 款所定要件相符，應 予受理。【10】
次查系爭函一係針對未具合格教師資格之代理教師（下稱非 合格代理教師），不得比照專任教師採計職前年資提敘薪級 之函釋，與本件聲請人係具合格教師資格之代理教師（下稱 合格代理教師）者，尚無關聯，聲請人自不得以系爭函一為 聲請解釋憲法之客體；又新北市外之全國直轄市、縣（市） 代理教師職前年資提敘事項之現行相關法規，未為確定終局 判決所適用，且上開規定與本件聲請欠缺密切關聯，未將上 開規定納入審查，無礙本庭對本件聲請進行整體適當評價； 再確定終局判決固曾提及釋字第 707 號解釋，但其並非據 以判決駁回聲請人之訴之依據，即非屬確定終局判決所適用 之司法院解釋，聲請人尚不得聲請補充解釋。故聲請人就上 開規定、函釋及釋字第 707 號解釋等所為聲請，核與大審 法第 5 條第 1 項第 2 款規定不合，依同條第 3 項規
定，均應不受理。【11】
二、言詞辯論程序【12】
本庭於 113 年 3 月 12 日上午 10 時行言詞辯論，除通 知聲請人、關係機關教育部及新北市政府外，另邀請專家學 者及鑑定機關監察院國家人權委員會到庭陳述意見。聲請人 及關係機關言詞辯論之陳述要旨如下：【13】（一）聲請人： 1、代理教師以全部時間處理課務，對教育品質 之影響與專任教師無異，依釋字第 707 號解釋之意旨， 本件聲請涉及公共利益之重大事項，至少應採中度審查標 準。 2、系爭規定一僅概括授權教育部就代理教師權利、 義務事項訂定辦法，違反授權明確性原則。 3、由憲法第 108 條第 1 項第 11 款之立法意旨，人事制度具有全國 一致之性質；教育人事制度，包括代理教師之敘薪標準， 應屬同條項第 4 款教育制度之範疇，並非地方自治範圍 。 4、參照釋字第 707 號解釋理由書之意旨，代理教師 敘薪所涉及之公共利益，應為「提升教育品質，保障人民 受教權」，而非節省政府支出。限制代理教師採計職前年 資之手段，與上開目的欠缺合理關聯；系爭規定三、四及 系爭函一至四，違反憲法第 7 條平等原則。 5、參照司 法院釋字第 526 號解釋之意旨，代理教師之職前年資屬 憲法財產權之保障範圍。惟限制代理教師採計職前年資之 手段，與「提升教育品質，保障人民受教權」之目的欠缺 合理關聯；系爭規定三、四及系爭函一至四，違反憲法第 23 條比例原則。【14】
（二）關係機關教育部： 1、代理教師與專任教師於工作性質、 聘任程序、兼職與否等有所不同，立法者在制度面有意區 別兩者之待遇，系爭規定一與授權明確性原則無違。 2、 代理教師職前年資提敘事項，依教育基本法及地方制度法 之相關規定，屬地方自治教育事項；系爭規定二至四及系 爭函一至四，符合憲法有關教育事項之中央與地方權限分 配之規定。 3、鑒於各地方政府之人口數、學生數、財政 狀況等差異，將代理教師之職前年資提敘事項，授權由各 地方政府訂定自治規則，充分展現憲法上地方自治之精神 ，難謂其為不合理之差別對待；系爭規定三、四及系爭函 一至四，與憲法第 7 條平等原則無違。 4、代理教師僅 能於成為專任教師後，方得採計代理教師職前年資提敘薪 級，系爭規定三、四之立法目的，係鼓勵代理教師取得專 任教師資格，以提升地方教育品質，目的正當，手段上亦 可通過必要最小侵害之檢驗；系爭規定三、四及系爭函一 至四，符合憲法第 23 條比例原則之要求，並未侵害人民
受憲法第 15 條保障之財產權。【15】
（三）關係機關新北市政府： 1、教師法第 3 條第 1 項及教 師待遇條例第 5 條，均以專任教師為規範對象，代理教 師之權利義務則由系爭規定一授權教育部另以辦法規定之 ；可見立法者有意將代理教師等其他非專任教師之相關事 項予以區別規定。由法律整體規定所表明之關聯意義判斷 ，系爭規定一符合授權明確性原則。 2、代理教師在身分 、資格、勤務目的及工作性質，與專任教師有顯著差異， 就其職前年資提敘事項之制度設計，便與專任教師有所不 同；系爭規定三、四及系爭函一至四，與憲法第 7 條平 等原則無違。 3、其餘陳述要旨與關係機關教育部略同。 【16】
聲請人及關係機關其餘主張及陳述，詳見其言詞辯論意旨書 及言詞辯論筆錄。【17】
本庭斟酌聲請人、關係機關之言詞辯論意旨書、專家學者及 鑑定機關之意見書及全辯論意旨等，作成本判決。【18】參、審查標的【19】
附表一之相關規定及附表二編號二至四之相關函釋。【20】肆、形成主文之法律上意見【21】
一、公立高級中等學校教師敘薪制度之沿革【22】（一）專任教師【23】
教育部於 62 年 9 月 13 日以（62）台參字第 23401 號令訂定發布「公立學校教職員敘薪辦法」，此辦法最後 一次修正日期為 93 年 12 月 22 日。臺灣省政府依教育 部頒布之上開辦法，於 63 年 1 月 11 日會同臺北市以 （63）、1、11 府教人字第 5388 號函，頒訂「公立學校 教職員敘薪辦法補充要點」。本辦法係我國自臺灣光復以 來，有關公立學校教職員敘薪制度，於以行政命令為規範 中，較為完備之制度。【24】
依「公立學校教職員敘薪辦法」第 1 條至第 3 條規定 ，公立學校教職員（下稱教職員）薪級之核敘，除專科以 上學校教員外，依本辦法之規定。教職員薪額分為 36 級 ，其計敘標準，分別依所附教職員敘薪標準表（附表（一 ））及各級學校教職員薪級表（附表（二）（三）（四） （五）（六））暨其所附說明辦理之。教職員敘薪之主管 教育行政機關，國立學校為教育部、省（市）立學校為教 育廳（局），縣市立學校為縣市政府。又依「公立學校教 職員敘薪標準表說明」第 4 點之規定，教職員依其學歷 核計起支薪級，並按服務年資，每滿 1 年，提敘 1 級 ，但受本職最高薪級之限制。依公立中等學校教員薪級表
之資格別記載，師範大學各學系或大學教育學系畢業，或 其他院系畢業而修習教育學科學分達到規定標準者，薪級 為 26 級至 10 級，薪額為 190 至 450；國內外大學研 究所研究得有碩士學位者，薪級為 21 級至 7 級，薪額 為 245 至 525。【25】
雖然 76 年間公務人員俸給法第 19 條規定：「教育人員 及公營事業機關人員之俸給，均另以法律定之。」明定教 育人員之俸給（待遇）將另以法律定之；84 年制定公布 之教師法第 20 條及 88 年制定公布之教育基本法第 8 條第 1 項，亦均分別規定教師之待遇，應以法律定之， 然而攸關教師重要權利事項之俸給（待遇），卻直到釋字 第 707 號解釋於 101 年間作成後，立法機關始於 104 年 5 月間完成教師待遇條例之立法程序，經總統於 同年 6 月間公布，行政院令發布自同年 12 月 27 日施 行。是以在此之前，教師待遇之法源，可謂仍停留在行政 命令之規範階段。【26】
84 年之教師法第 19 條規定：「（第 1 項）教師之待 遇分本薪（年功薪）、加給及獎金三種。（第 2 項）高 級中等以下學校教師之本薪以學經歷及年資敘定薪級…… 。」教師待遇條例第 2 條及第 7 條第 1 項旨趣相同 。而同條例第 7 條第 2 項規定，教師之薪級，依附表 一規定；第 8 條第 1 項第 1 款規定，高級中等以下 學校（下稱中小學）教師以學歷起敘，其起敘基準依附表 二規定；第 9 條第 1 項第 3 款規定，中小學教師曾 任代理教師且服務成績優良之年資，按年採計提敘薪級至 所聘職務等級最高年功薪等等，已具體將攸關教師待遇內 涵，以法律予以規範，消弭釋字第 707 號解釋所指以「 公立學校教職員敘薪辦法」之行政命令，規範教師待遇之 違憲狀態。【27】
（二）合格代理教師【28】
62 年發布之「公立學校教職員敘薪辦法」第 8 條第 1 項第 5 款規定，教職員因資格不合暫准代用或代理，經 積滿年資准予正式聘派用者，得申請改敘其薪級。依「公 立學校教職員敘薪標準表說明」第 12 點規定，代用教員 薪級，高級中等學校按本表 28 級支給（註 1）。又臺灣 省政府 63 年間所訂定之「公立學校教職員敘薪辦法補充 要點」第 6 點規定，教職員入營服役留職停薪，經輪代 小組推介之代課（代理）人員之敘薪，應如同新進人員辦 理。第 18 點規定：「現任教員，曾任佔實缺之代課（代 理、代用）或服兵役之職務代理人服務年限，得予採計，
但短期請假代課（如病、喪、婚、分娩等假）者，不予採 計。」以上乃 62、63 年間有關公立高級中等學校教師之 敘薪，有言及代用或代理教師之相關規定，其內容固未直 接規定合格代理教師之敘薪問題，但依臺灣省政府教育廳 87 年訂定之「臺灣省省立學校暨私立高級中等學校兼任 代課及代理教師聘任實施要點」第 10 點規定：「代理教 師具有代理類（科）別合格教師資格者得比照專任教師核 敘薪級，……代理教師待遇支給標準，比照專任教師之規 定……。」（全文內容詳本判決理由第 31 段）足認合格 代理教師之敘薪，即係比照專任教師。【29】 84 年之教師法第 35 條第 2 項規定：「……代理教師 之權利、義務，由教育部訂定辦法規定之。」教育部因而 於 86 年 6 月 4 日以（86）台參字第 86037905 號令 訂定發布「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法」（本辦 法嗣經數度修正，於 109 年 6 月 28 日修正全文，並 更改名稱為「高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任 辦法」），該辦法第 12 條規定：「本辦法未盡事宜，得 由省（市）主管教育行政機關訂定補充規定。」（109 年之新辦法改列為第 18 條，意旨相同）其後，各有關主 管教育行政機關，乃針對上開辦法未盡事宜部分，分別訂 定「聘任辦法補充規定」或「聘任實施要點」，以為補充 。【30】
87 年間臺灣省政府功能業務與組織調整（下稱精省）前 之臺灣省政府教育廳，於同年 12 月 18 日據上開辦法第 12 條訂定「臺灣省省立學校暨私立高級中等學校兼任代 課及代理教師聘任實施要點」（自 87 年 11 月 26 日起 實施），其中第 10 點明定：「代理教師具有代理類（科 ）別合格教師資格者得比照專任教師核敘薪級，未具資格 者比照『公立學校教職員敘薪標準表』規定以學歷起支薪 級核敘。代理教師待遇支給標準，比照專任教師之規定； 但未具所代理類科別合格教師資格者，其學術研究費按八 成支給。」精省後，教育部於 92 年 4 月 9 日以部授 教中（人）字第 0910520908 號令訂定「高級中等學校兼 任代課及代理教師聘任實施要點」（自 92 年 4 月 1 日生效），其中第 9 點內容（本規定於教師待遇條例立 法後，於 105 年 10 月 31 日修正，但僅文字略有調整 ，意旨相同）與上開臺灣省政府教育廳所訂之 87 年實施 要點第 10 點同。惟原規定「代理教師具有代理類（科） 別合格教師資格者『得比照』專任教師核敘薪級」，而非 「比照」專任教師核敘薪級，致使學校間作法不一，教育
部國民及學前教育署乃於 107 年 8 月 10 日臺教國署 人字第 1070096378 號函之說明二釋示：「鑑於各國立高 級中等學校辦理代理教師敘薪作法不一，為使各校代理教 師均依公平合理之機制核敘薪級，各校允宜採行一致之敘 薪作法。爰自 107 學年度起，各校代理教師具有代理類 （科）別合格教師資格者之敘薪規範如下：以學歷起支薪 級核敘，其起支薪級標準比照教師待遇條例附表二『高級 中等以下學校教師薪級起敘基準表』規定，並比照教師待 遇條例第 9 條規定採計職前年資核敘薪級。」教育部嗣 於 110 年 5 月 17 日以臺教授國部字第 1100029821B 號令修正上開實施要點，並將其名稱修正為「國立高級中 等以下學校與特殊教育學校兼任代課及代理教師聘任實施 要點」，而於其第 7 點第 1 項規定：「代理教師具有 代理類（科）別合格教師資格者，以現具最高學歷起敘， 並比照專任教師提敘薪級；未具資格者，比照教師待遇條 例附表二『高級中等以下學校教師薪級起敘基準表』規定 以學歷起支薪級核敘。」【31】
84 年之教師法第 35 條第 2 項規定所授權，於 92 年 12 月 1 日修正發布之「中小學兼任代課及代理教師聘 任辦法」第 9 條規定：「（第 1 項）兼任、代課及代 理教師之待遇規定如下：……二、代理教師待遇分本薪、 加給及獎金三種。（第 2 項）前項各款待遇支給基準， 由中央主管教育行政機關定之。」經教育部 93 年 12 月 7 日台人（三）字第 0930159100 號函所發布之「中小學 代理教師待遇支給基準」第 1 點規定：「中小學代理教 師待遇（包括本薪、加給及獎金）之支給，比照專任教師 之規定；但未具所代理類（科）別合格教師證書者，其加 給（現稱為學術研究費）按相當等級專任教師八成數額支 給。」（105 年文字略作修正，意旨相同）此代理教師待 遇支給基準，僅規定中小學代理教師待遇之支給，比照專 任教師之規定，有關其於職前年資之提敘，是否亦比照， 則未予明定。【32】
相對於前述國立高級中等以下學校等之規定，各縣（市） 主管教育行政機關依系爭規定二所訂定之補充規定，對中 小學合格代理教師，核敘其職前年資者，有金門縣政府。 其於 111 年 8 月 26 日修正頒布之「金門縣國民中小 學兼任代課及代理教師聘任實施要點」第 11 點第 1 項 規定：「代理教師具有代理類（科）別合格教師資格者， 以現具最高學歷起敘，得比照編制內合格專任教師提敘薪 級，以敘至本職最高薪為限；未具資格者，依照金門縣中
小學代理教師薪級表以學歷起支薪級核敘。」反之，多數 依系爭規定二訂定補充規定之其他縣（市），則未核敘合 格代理教師之職前年資，例如新北市政府所訂定之系爭規 定三及四。另臺北市政府雖未依系爭規定二，就合格代理 教師是否核敘其職前年資，訂定補充規定，予以規範。惟 臺北市政府教育局 99 年 9 月 16 日北市教人字第 09940115000 號函說明三及四釋示：「三、……代理教師 工作性質相同、職責程度相當，實不應代理時間長短不同 而有不同敘薪標準。四、……本市公立學校代理教師如具 合格教師證書者，得比照正式教師敘薪及採計職前年資提 敘薪級，並受本職最高薪之限制。」（註 2）再新竹縣政 府教育局 112 年 9 月 13 日發布之「新竹縣立高級中 等以下學校兼任代課及代理教師聘任補充規定」第 10 點 第 3 項規定，原如系爭規定四，未採計中小學合格代理 教師之職前年資，但本案言詞辯論程序終結後，於 113 年 4 月 3 日修正發布其規定：「代理教師具有代理類 （科）別合格教師資格者，以現具最高學歷起敘，並比照 專任教師提敘薪級……。」即仿前述「國立高級中等以下 學校與特殊教育學校兼任代課及代理教師聘任實施要點」 第 7 點第 1 項規定之規範模式，改採計合格代理教師 之職前年資，並自 113 年 8 月 1 日起實施。其修法 之理由，乃以代理教師在學校教育體系中扮演著重要角色 ，填補了專任教師缺額，確保學校正常運作（註 3）。此 外，另有其他直轄市特別就其所屬高級中等學校代理教師 ，採計職前年資，例如 112 年 6 月 13 日修正發布之 「桃園市高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任實施 要點」第 9 點第 3 項規定：「代理教師需俟擔任正式 教師後，始得提敘職前年資。惟高級中等教育階段及特殊 教育學校代理教師具有代理教育階段、科（類）合格教師 證書者，具有職前年資或取得較高學歷者，得比照編制內 合格專任教師提（改）敘薪級。」 109 年 9 月 24 日 修正發布之「臺中市立高級中等學校兼任代課及代理教師 聘任補充規定」第 11 點第 2 項規定：「長期代理教師 具有代理教育階段類（科）別合格教師證者，具有職前年 資或取得較高學歷者，得比照編制內合格專任教師提（改 ）敘薪級。」【33】
二、釋字第 707 號解釋之適用範圍包括中小學非專任教師 【34】
有關公立中小學專任教師之敘薪，於 104 年 6 月 10 日 制定、同年 12 月 25 日公布之教師待遇條例施行前，係適
用教育部 93 年 12 月 22 日修正發布之「公立學校教職員 敘薪辦法」（含附表及其所附說明）。因上開敘薪辦法經釋 字第 707 號解釋於 101 年間宣告違憲後，乃制定教師待 遇條例，以資規範。而有關公立中小學代理教師之敘薪，於 本解釋作成前，係適用 84 年之教師法第 35 條第 2 項規 定，授權由教育部所訂定之「中小學兼任代課及代理教師聘 任辦法」、教育部 93 年 12 月 7 日台人（三）字第 0930159100 號函所發布「中小學代理教師待遇支給基準」 ，以及上開「公立學校教職員敘薪辦法」之附表及其所附說 明，以為規範，均業如上述。【35】
按教育基本法係規定我國教育基本方針之根本大法，本法所 規定之教育人員，解釋上自應包括我國所有教育機構之專任 及非專任教師在內。又教育基本法第 8 條第 1 項，明定 教育人員之待遇事項，應以法律定之。而教師待遇之高低， 包括其敘薪核計，關係教師生活之保障，除屬憲法第 15 條 財產權之保障外，亦屬涉及公共利益之重大事項。是有關教 師之待遇事項，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範 ，始為憲法所許（釋字第 707 號解釋理由書第 1 段參照 ）。依上所述，釋字第 707 號解釋文「教育部於中華民國 93 年 12 月 22 日修正發布之公立學校教職員敘薪辦法（ 含附表及其所附說明），關於公立高級中等以下學校教師部 分之規定，與憲法上法律保留原則有違……。」其中所謂「 高級中等以下學校教師」，應不僅侷限於專任教師，非專任 教師，亦應包含在內。此由本解釋文所提及之「公立學校教 職員敘薪辦法」之附表及其所附說明，亦及於代用教師（非 專任教師）之適用，可見一斑。是以中小學代理教師等非專 任教師之待遇事項，亦應以法律或法律明確授權之命令予以 規範，始為憲法所許。【36】
三、系爭規定一符合授權明確性原則【37】
按立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其 授權之內容、目的、範圍應具體明確，命令之內容並應符合 母法授權意旨。至授權之明確程度，固不應拘泥於授權條款 本身所用之文字，惟仍須可由法律整體解釋認定，或可依其 整體規定所表明之關聯意義為判斷，足以推知立法者有意授 權行政機關以命令為補充，始符授權明確性之要求（司法院 釋字第 734 號、第 753 號、第 765 號解釋及本庭 111 年憲判字第 19 號判決參照）。且授權條款之明確程度，應 與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱（司法院釋 字第 680 號、第 710 號解釋及本庭 112 年憲判字第 5 號判決參照）。【38】
代理教師係指「以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其 他原因所遺之課務者」（ 103 年聘任辦法及 112 年 6 月 19 日修正發布之「高級中等以下學校兼任代課及代理教 師聘任辦法」（下稱現行聘任辦法）第 2 條第 3 款規定 參照）。準此，代理教師主要任務在於及時支援編制內教師 因差假等原因所遺之課務，具補充性與特殊性；而專任教師 則就特定學門科目教學，具長期延續其教學之嫻熟度，兩者 於工作性質上有所差異。依釋字第 707 號解釋之意旨，教 師待遇之高低，包括其敘薪核計，固為涉及公共利益之重大 事項，惟依該解釋之意旨，有關教師之待遇事項，以法律明 確授權之命令予以規範，亦為憲法所許。是以立法者訂定系 爭規定一，特別就具補充性及特殊性之代理教師之權利（包 括其敘薪待遇）及義務事項，具體授權教育部訂定相關規範 ，自非憲法所不許。而系爭規定一之授權內容及範圍，並無 不具體明確之情事，是系爭規定一與授權明確性原則尚無違 背。【39】
四、中小學合格代理教師之職前年資提敘事項具全國一致性，應 由中央立法統一規定【40】
（一）中央與地方間權限分配之憲法原則【41】 1、憲法之框架規定【42】
有關地方自治及中央與地方如何分權，憲法第 10 章及 憲法增修條文第 9 條第 1 項規定，分別就中央、省 、縣之立法及執行事項，定有明文。至於直轄市之自治 事項，憲法或其增修條文均無明文規定予以直接保障， 而係以憲法第 118 條規定授權立法院以法律定之。以 我國有關地方自治之憲政實踐而言，立法者就直轄市之 自治層級，大致與凍結前之省相當，而高於縣（市）（ 地方制度法第 3 條第 1 項及第 2 項規定參照）； 然就直轄市自治事項之保障範圍，則與縣（市）自治事 項幾乎完全相同（地方制度法第 18 條及第 19 條規定 參照）。是就本件所涉中小學代理教師職前年資提敘事 項之訂定權限爭議，應認直轄市與縣（市）享有相同之 權限或應受到相同之限制，而毋須予以區別（本庭 111 年憲判字第 6 號判決理由第 52 段參照）。【43】 依憲法第 10 章及憲法增修條文第 9 條第 1 項規定 意旨，有關中央與地方間權限爭議之分配，如憲法本文 及其增修條文已有明文規定者，依其規定。例如憲法第 107 條規定專屬中央立法並執行權限之事項；憲法第 108 條所定事項之立法權限屬中央，其執行則由中央決 定是否自行執行或交由地方執行；憲法第 109 條有關
省自治規定業經憲法增修條文第 9 條第 1 項規定凍 結而停止適用；憲法第 110 條則規定屬縣立法並執行 之縣自治事項。是涉及中央或地方權限劃分之爭議時， 首應探究憲法本文及其增修條文是否已有明文規定，或 可據以解釋而劃分中央與地方間之權限（同上判決理由 第 53 段參照）。【44】
2、中小學非專任教師待遇事項之相關規定、爭議之性質及 所涉及之憲法規定【45】
依憲法第 108 條第 1 項第 4 款、第 109 條第 1 項第 1 款、第 110 條第 1 項第 1 款、地方制度 法第 18 條第 4 款第 1 目及第 19 條第 4 款第 1 目、教育基本法第 9 條等規定，我國教育事務權限採 中央與地方均權制，中央及地方政府皆有權處理教育事 務相關事項。中央政府係就教育制度之規劃設計，屬全 國性教育事務之執行，與涉及中央教育經費之分配與補 助等事項有其權限。其餘事項，除法律另有規定外，權 限歸屬地方，尤其是上開地方制度法條文所謂各級學校 教育之興辦與管理者，係屬地方自治事項。【46】 依我國教育事務由中央與地方均權之規範架構，目前中 小學專任教師之待遇事項，主要規定在教師待遇條例（ 本條例第 5 條規定參照）。至中小學非專任教師之待 遇事項，則由系爭規定一授權教育部訂定辦法（如 103 年聘任辦法及現行聘任辦法）；教育部另透過上開辦法 中之系爭規定二，授權地方政府主管教育行政機關，就 相關未盡事宜訂定補充規定。各地方政府依系爭規定二 之授權，就中小學非專任教師之待遇事項制定自治法規 ，大多係由地方政府自行訂定而以自治規則發布，例如 「新北市立高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任 補充規定」或「桃園市高級中等以下學校兼任代課及代 理教師聘任實施要點」等。【47】
至中小學非專任教師待遇事項中，與本件相關之代理教 師職前年資提敘事項，教育部於 110 年 5 月 17 日 針對其所屬之國立中小學與特殊教育學校，發布「國立 高級中等以下學校與特殊教育學校兼任代課及代理教師 聘任實施要點」，其第 7 點第 1 項規定：「代理教 師具有代理類（科）別合格教師資格者，以現具最高學 歷起敘，並比照專任教師提敘薪級……。」教育部另發 布系爭函一，釋明非合格代理教師不得比照專任教師採 計職前年資提敘薪級。而就中小學合格代理教師，教育 部則發布系爭函二至四，認其得比照專任教師採計職前
年資提敘薪級，惟考量各地方政府之財政狀況，釋明各 地方政府主管教育機關自行訂定相關規範。【48】 各地方政府依系爭規定二及系爭函二至四之釋示，就中 小學合格代理教師職前年資採計事項，採取之規範模式 未盡相同。目前除臺北市、金門縣及新竹縣（自 113 年 8 月 1 日起實施）政府所屬中小學，於敘薪時完 全採計合格代理教師之職前年資，另有其他直轄市（如 桃園市及臺中市）特別就其所屬高級中等學校合格代理 教師，採計職前年資外，其餘縣（市）政府所屬中小學 ，大多不採計或僅部分採計合格代理教師之職前年資（ 註 4）。【49】
關係機關新北市政府基於系爭規定二及系爭函二至四， 訂定系爭規定三及四，規定其所屬中小學於敘薪時，不 採計合格代理教師之職前年資。教育部及新北市政府並 認，中小學合格代理教師職前年資採計事項，屬憲法保 障之地方自治立法權限，中央無權予以全國統一規定。 聲請人則認中小學合格代理教師職前年資採計事項，並 非地方自治立法權限，而屬憲法應由中央統一立法之事 項。【50】
憲法第 108 條第 1 項第 4 款明定，「教育制度」