臺北高等行政法院判決
93年度訴更1字第00239號
原 告 甲○○
被 告 新竹縣政府
代 表 人 乙○○縣長）住同
訴訟代理人 唐琪瑤律師（兼送達代收人）
廖奎智
許維庭
上列當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國91
年3月19日台內訴字第0900008230號訴願決定，提起行政訴訟。
，經本院於中華民國92年6月5日以91年度訴字第1771號判決，原
告不服，提起上訴，經最高行政法院於中華民國93年10月21日以
93年度判字第1332五號判決廢棄原判決，發回本院。本院更為判
決如下：
主 文
原處分及訴願決定均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣坐落新竹縣竹北市○○○段742、752地號土地（下稱系爭 土地），民國（下同）60年辦理農地重劃前即作農路使用， 重劃後逕劃為「道」，仍屬私有，原告於69年間購得系爭土 地（原編定為特定農業區交通用地），即禁止他人通行使用 ，將路基翻面種植農作物，私自變更使用，以變更使用後之 情形向被告申辦廢道，經被告勘查系爭土地已分別種植花卉 、甘藷、及稻作使用，乃於78年8月22日核發廢道證明予原 告，並變更編定為特定農業區農牧用地。嗣經鄰地所有人等 陳情，被告於89年3月7日召開協調會，會中原告坦承當初因 無人通行，將路基翻面種植農作物，私自變更使用，並經鄰 地所有人證明屬實，被告乃於90年3月2日以90府工土字第22 497號函撤銷前開廢道證明。原告不服，提起訴願，經遭駁 回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
本件被告於78年2月22日核發廢道證明之行政處分是否違法 而得撤銷？
㈠原告主張之理由：
⒈緣系爭土地係原告於69年間自前手王昌仁處購得。據悉在 此之前，王昌仁為圖申請開採頭前溪畔之砂石，乃自願將 系爭土地申請變更為道路用地，以利車輛進出運送砂石並 得減輕稅賦。惟是項構想為附近居民所知悉，進而群起抗 議而無法付諸實行，系爭土地雖經編定為道路用地，卻從 未闢為道路使用。故69年間原告購得系爭土地後，仍依當 時現況從事種植稻作，委由莊竹和於每年稻作收割後，代 為犁田整地，時間長達十餘年之久。添
⒉由於系爭土地從未正式闢為道路使用，且多年來，原告在 當地從事耕作之觀察與體驗，認系爭土地臨近溪畔，附近 並無任何住家、工廠或行人，在無法作為道路使用之前提 下，應無續為編定「交通用地」之必要。原告乃於78年間 依法向被告申請對系爭土地予以廢道，經被告所屬承辦之 建設局等相關單位親自派員至現場勘查屬實，且經公告2 個月後，並無人提出異議，原告始得持廢道證明向主管機 關申請變更地目為田、旱，並仍繼續從事農作，原告之申 請程序均屬合法且有案可查。添
⒊嗣於84、85年間，鑑於系爭土地低窪、排水不易，造成稻 作播種後仍長時間泡水或行將收割之際，地表仍舊鬆軟潮 濕等不利農作之情況，原告遂有改種花卉、果樹之想法， 適當時空軍醫院（現為國軍新竹醫院）正進行改建，有開 挖地下室時所產生之大量土方，原告遂申請將之載運至系 爭土地予以填平，亦從完成填土整地後，始未再委託莊竹 和進行犁田。添
⒋詎89年間，竟有鄰近之農戶鄭大豐夥同其他鄰居向新竹縣 林為洲議員陳情要求通行系爭土地，並稱原告係違規擅將 土地封閉，影響渠等通行權益。案經兩造偕同被告承辦單 位於89年4月10日再次前往現場會勘，被告所屬承辦人受 迫民代壓力及鄭大豐等人之蠻橫無理，竟改稱原告係以不 實之情申請廢道，擬專案簽處恢復變更為「交通用地」使 用，被告並於90年3月間作出撤銷廢道證明之處分。 ⒌查原告申請廢道、變更地目，均按法定程序逐項提出，且 經當時相關單位人員會同親至現場會勘查核屬實，並進行 公告，期滿無人異議，始能獲發廢道證明，並得申請變更 地目。事隔十餘年後，只因鄰近農戶在原告將系爭土地原 本低窪之地勢填平後，遂提出強要通行之訴求，並求助於 地方民代，以集體多數暴力要求被告必須作出撤銷廢道證
明，並恢復交通用地，以供通行，惟被告既未詳查原告於 78年間申請廢道之過程是否合法，竟以原告在完成填土整 地多年後之土地認為「不實之情」，逕為撤銷廢道證明， 顯屬違法且嚴重損及原告權益。按「廢道證明」之發給， 既非申請即可核准，尚須經過會勘、審查、公告等多項程 序後始能核發，若非原告當時申請原因事實，事證明確， 豈有可能發給？又鄭大豐等人78年間若確有通行使用系爭 土地，何以十餘年前之公告期間未及時提出異議，十餘年 來亦不見渠等向主管機關陳情，而竟在原告完成填土整地 數年後反而要求通行系爭土地。況且原告在申請變更地目 後，十餘年來仍是作農業使用，並無任何違規之情事，何 來不實之情。
⒍惟按被告於78年間審查原告申請廢道時，既非僅以書面或 言詞陳述即可核發，尚須經過會勘、公告等程序，其過程 頗稱嚴謹。若有其他於法不合之情事，被告所屬機關焉有 可能發給廢道證明。
⒎末查，被告所屬建設局78年8月26日第130號函認：「座落 竹北市○○○段742、752地號土地，現況非供道路使用， 其鄰近另闢有道路供人車通行，該筆『道』地目土地已無 供道路使用之必要，經依規辦理公告廢道，公告期間，無 人提出異議，應視為廢道。」再者，被告所屬工務局89年 5月8日簽呈亦認：「爾後本府地政科於78年11月17日辦理 現場會勘及變更編定，經地政科前楊技士秀雄前後現場查 勘也認定上開2筆土地上分別種植花卉、甘薯及稻作使用 ，以上本府辦理本案廢道行政程序，均屬合法。」被告自 承辦理廢道程序合法，實際上亦合法（因系爭土地現況非 供道路使用、鄰近亦有替代道路、且公告期間無人異議。 ），故被告依行政程序法第117條撤銷廢道證明，顯有不 當及違法。
⒏本件最高法院已明確指出：被告認定原告提供不正確資料 及為不完全之陳述，但究竟原告係提供何種不正確資料？ 㮀為如何之不完全陳述？被告均未具體說明及有何具體證據 ；故本件倘被告未有「應提供何種正確資料」及「應為如 何完全陳述」之事實及法令依據，則其撤銷廢道證明之行 政處分即屬違法。
⒐被告有意傳訊89年間，聯名參與陳情之鄭大豐、黃坤輝等 人出庭，據以證明原告之主張不實，惟查，該批參與陳情 之人士，其土地所在根本與系爭土地毫無鄰接關係，且均 有其他產業道路可供通行，在原告未耗費鉅資僱工運土填 高、改善土地使用不易之情況前，渠等何曾駐足查看？而
事隔十餘年後，見原告已將土地整理妥適後，遂興起無償 通行系爭土地之不良意圖，由數度與原告因汲水灌溉而發 生口角爭執之鄭大豐帶頭，企圖共謀以不實之證詞，並以 選票壓力，藉民意代表向被告施壓，以獲取無償通行系爭 土地之不當利益，並以多數暴力，強行要求被告違法撤銷 已事隔十餘年之廢道證明，被告亦毫無行政擔當，迫於現 實與民意代表壓力，以犧牲原告私有財產之違法行為，藉 以換取避免行政上所可能引發之衝突，如此豈符人民信賴 政府行政作為之原則？
⒑原告於78年間申請廢道，被告予以核准時，並非僅以書面 審理即可，此一過程，亦迭經現場履勘、公告而無異議後 ，始由被告核發廢道證明，倘該批陳情人於廢道後已無法 通行，此乃何等重大之不便，渠等又何能隱忍十餘年而不 向相關單位反應，而遲至89年始主張通行系爭土地。又倘 系爭土地本做道路使用，原告縱使至愚，亦不可能價購一 既成道路，嗣再以被告所謂之「不實之情」，申請廢道， 如此完全不符合經驗法則之作法，對原告有何利益可言？ ⒒又土地被編定為「交通用地」、「道」，而實際並未作道 路使用者，全國各地絕非僅系爭土地所獨有，惟被告並無 任何積極證據證明原告於價購系爭土地時，其現況即為道 路，且均有人車通行之實證，焉能以十餘位或受人唆使、 或立場與原告對立之不相關人士之證言，以作為撤銷廢道 證明之唯一依據，立論顯失之薄弱而更不合法。 ⒓綜上所述，被告違法撤銷廢道證明，並回復系爭土地為交 通用地，損害原告之權益至深且鉅，請判決如原告訴之聲 明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈查「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得 依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但 有下列各款情形之一者，不得撤銷：1、撤銷對公益有重 大危害者。2、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情 形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤 銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者 ，其信賴不值得保護：1、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使 行政機關作成行政處分者。2、對重要事項提供不正確資 料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成 行政處分者。3、明知行政處分違法或因重大過失而不知 悉者」又「第117條之撤銷權應自原處分機關或其上級機 關知有撤銷原因時起2年內為之。」此行政程序法第117條 、第119條及第121條第1項均定有明文。
⒉按有關申請現有巷道之廢止，申請人應檢附申請書（載明 申請人之姓名、地址、巷道地號、位置、名稱）、說明書 （敘明該巷道廢止之原因及使用計劃）及土地權利證明文 件等依台灣省建築管理規則第6條第1項之規定，向當地縣 市主管機關申請之，縣市主管機關於書面審查暨現場會勘 後應將廢止之路段公告1個月，徵求異議後為處分。查原 告於78年4月12日申請系爭土地之廢道證明時，其形式上 提出申請書敘明廢道之理由（按該申請書之內容涉及不實 ），並檢附地籍圖謄本、土地所有權等資料向被告申請之 ，被告依此不實之書面為審查並會勘現場，於78年6月28 日至78年7月28日公告1個月，相關利害人無異議，被告即 核發廢道證明予原告，故廢道處分之程序上，與法並無不 合之處。
⒊次按申請人於提出廢道申請時，自應負有保證其所提出之 文書及述敘事實內容均為真正之義務，倘申請人對於申請 廢道所應提出之重要事項提供不正確之資料或不完全之陳 述，致使行政機關依此不正確之資料或陳述作成行政處分 ，受益人之信賴即不值得保護，行政程序法第119條第2款 定有明文。又行為時行政程序法縱尚未施行，惟上開規定 本為行政法之一般原理原則，自可適用。查原告於78年4 月12日提出廢道申請時，於申請書內載「申請人所有土地 座落竹北市○○○段第742地號地目道面積0.0844公頃及 同所第752地號地目道面積0.0290公頃貳筆土地所有權全 部，因昔（古）時候列為編定為道地，又現無路通行該2 筆土地既廢路有數十年之久並無使用通行及供民眾通路之 用，完全係屬廢路，以田地使用迄今。」云云，惟查上開 內容顯與事實不符，按原告於89年3月7日之協調會中既自 承其於購買系爭土地時，系爭2筆土地確係供做道路使用 ，嗣經其拒絕提供通行並將路面翻面種植花卉等，則原告 於申請廢道時即明知系爭2筆土地之使用現況非屬「現無 路通行」之情形，而係因其單方面拒絕通行並將路基翻面 種植農作，私自變更土地之使用，惟原告卻隱瞞其禁止他 人通行並將路基翻面種植農作物之實情，而以其嗣後私自 變更土地使用之不實情形，向被告申請廢道，致被告因原 告提供不實資料為審查，陷於錯誤而作成廢道之行政處分 ，被告於為此行政處分時，自存有構成欠缺意思之瑕疵， 屬違法瑕疵之行政處分。且此違法之行政處分，既係因原 告提供不正確之資料所致，則原告雖信賴此違法行政處分 ，然其信賴亦顯不值得保護。
⒋原告於78年4月12日申請廢道證明時，倘其未隱瞞其私自
變更土地使用乙節，則被告於書面審查時，即不可能為准 予廢道之處分，原告隱瞞其私自變更土地使用乙節，並進 而以不實之「現無路通行」等資料致被告錯誤而為廢道之 行政處分，是兩者間之關聯性甚明。
⒌綜上所述，本件廢道處分既屬違法，被告依法撤銷此違法 之行政處分，尚非無據，請判決如被告答辯之聲明等語。 理 由
一、本件原訴願決定認系爭土地於60年辦理農地重劃前即作農路 使用，重劃後劃為「道」，仍屬私有，原告於69年間購得系 爭土地（原編定為特定農業區交通用地），即禁止他人通行 使用，將路基翻面種植農作物，私自變更使用，以不實之情 向被告申辦廢道，經被告核發廢道證明予原告，變更編定為 特定農業區農牧用地。嗣經鄰地所有人等陳情，被告於89年 3 月7日召開協調會，會中原告坦承當初因無人通行，將路 基翻面種植農作物，私自變更使用，並經鄰地所有人證明屬 實，有89年3月7日協調會紀錄及89年4月10日會勘紀錄影本 附卷可稽，被告乃以90年3月2日90府工土字第22497號函撤 銷本案廢道證明，揆諸行政程序法第117條、第119條規定及 行政法院（現改制為最高行政法院）44年度判字第40號判例 意旨，並無不合，而予維持原處分，固非全然無見。惟查， 被告主張有關申請現有巷道之廢止，申請人應檢附申請書（ 載明申請人之姓名、地址、巷道地號、位置、名稱）、說明 書（敘明該巷道廢止之原因及使用計劃）及土地權利證明文 件等依台灣省建築管理規則第6條第1項之規定，向當地縣市 主管機關申請之，縣市主管機關於書面審查暨現場會勘後應 將廢止之路段公告1個月，徵求異議後為處分。原告於78年4 月12日申請系爭土地之廢道證明時，其形式上提出申請書敘 明廢道之理由，並檢附地籍圖謄本、土地所有權等資料向被 告申請，被告並依此書面為審查並會勘現場，於78 年6月28 日至78年7月28日公告1個月，相關利害人無異議，被告即核 發廢道證明予原告，故廢道處分之程序上，與法原無不合之 處。惟原告於提出廢道申請時，自應負有保證其所提出之文 書及述敘事實內容均為真正之義務，因其對於申請廢道所應 提出之重要事項提供不正確之資料或不完全之陳述，致使被 告機關依此不正確之資料或陳述作成行政處分，原告之信賴 即不值得保護。原告於上開申請書內載「申請人所有土地座 落竹北市○○○段第742地號地目道面積0.0844公頃及同所 第752地號地目道面積0.0290公頃貳筆土地所有權全部，因 昔（古）時候列為編定為道地，又現無路通行該2筆土地既 廢路有數十年之久並無使用通行及供民眾通路之用，完全係
屬廢路，以田地使用迄今。」，嗣因原告於89年3 月7日之 協調會中既自承其於購買系爭土地時，系爭2筆土地確係供 做道路使用，嗣經其拒絕提供通行並將路面翻面種植花卉等 ，則原告於申請廢道時即明知系爭2筆土地之使用現況非屬 「現無路通行」之情形，而係因其單方面拒絕通行並將路基 翻面種植農作，私自變更土地之使用，惟原告卻隱瞞其禁止 他人通行並將路基翻面種植農作物之實情，而以其嗣後私自 變更土地使用之不實情形，向被告申請廢道，致被告因原告 提供不實資料為審查，陷於錯誤而作成廢道之行政處分，被 告於為此行政處分時，自存有構成欠缺意思之瑕疵，屬違法 瑕疵之行政處分。且此違法之行政處分，既係因原告提供不 正確之資料所致，則原告雖信賴此違法行政處分，然其信賴 亦顯不值得保護。被告即查得前情，乃以原告請求廢道時， 對重要事項提供不正確資料及為不完全陳述，使被告依該資 料作成廢道之行政處分，乃依行政程序法第117條規定，撤 銷本件廢道處分及廢道證明。
二、本院查，系爭2筆土地自60年以前即作為農路使用，於60年 辦理農地重劃時，乃逕劃為「道」，原告於69年間購得系爭 土地（原編定為特定農業區交通用地），嗣將路基翻面種植 農作物、花卉，禁止他人通行使用，並於78年4月12日以變 更使用後之情形向被告申辦廢道，及變更為「旱」地使用， 經被告勘查結果，系爭土地已分別種植花卉、甘藷及稻作使 用，乃於78年8月22日核發廢道證明予原告，並將系爭土地 變更編定為特定農業區農牧用地。則原告於78年間申請廢道 時即已將路基翻面，並種植農作物，禁止他人通行使用，至 89年間因民眾陳情，93年3月2日被告發函撤銷廢道證明之間 ，前開土地事實上應係非供道路使用亦無法通行甚明，此雖 與證人即鄰地所有人黃坤輝、鄭大豐於本院前審92年5月15 日行準備程序時結證之情節不儘相符，惟系爭土地於原告申 請廢道時，依規定檢附載明申請人之姓名、地址、巷道地號 、位置、名稱之申請書、敘明該巷道廢止之原因及使用計劃 之說明書及土地權利證明文件，向被告申請，被告機關除書 面審查外，並由被告所屬建設局地政科前技士楊秀雄前後現 場查勘也認定上開2筆土地上分別種植花卉、甘薯及稻作使 用，認定辦理本案廢道行政程序，均屬合法。另由被告所屬 建設局78年8月26日第130號函認：「座落竹北市○○○段 742、752地號土地，現況非供道路使用，其鄰近另闢有道路 供人車通行，該筆『道』地目土地已無供道路使用之必要， 經依規辦理公告廢道，公告期間，無人提出異議，應視為廢 道。」顯見本件原核發廢道證明之程序，於法均無不合。被
告認原告於請求廢道時，對重要事項提供不正確資料或為不 完全之陳述，惟如前所述，原告提供已翻面種植之路基供被 告勘查，並陳述系爭土地已不作為道路使用，與事實並非全 然不符。則被告機關為廢道處分時，原告依法究應提供如何 之資料方屬正確，及如何陳述方屬完全；原告於申請廢道時 所提供之前述資料及陳述，如何係屬不正確或不完全陳述； 原告隱瞞系爭土地於60年間為道路用地之事實，與認定廢道 處分係屬違法，有何關連等各節，本院均無從依原處分卷所 附資料查悉。被告機關在系爭土地廢道證明於78年8月26日 核發後，系爭土地業已十餘年間非供道路使用之情況下，復 於89年間因民眾向民意代表陳情，而於同年3月7日、4月10 日召開協調會後，遽行認定原告申請廢道證明之說明隱瞞實 情，致被告因原告提供不實資料為審查，陷於錯誤而作成廢 道之瑕庛行政處分。而對前開土地既經被告派員勘查，確有 種植農作物，進而由所屬建設局發函確認該地已非供道路使 用，且已另有替代道路，並經公告而無人異議，何以被告審 查時仍「陷於錯誤」，未為任何說明，則被告於為廢道之行 政處分時，是否有違法認定之瑕疵，且為該處分是否係因原 告提供不正確之資料所致，非無可議。原告信賴此形式上均 無不法之行政處分，何以不值得保護？而前開勘查筆錄及建 設局函，如依被告主張係登載不實，則何以承辦之公務員未 受懲處？被告以所為廢道證明之行政處分，均因原告隱瞞實 情，提供不實資料所致，而予撤銷，未免率斷；訴願決定不 察，予以維持，難謂合法。自應由本院併予撤銷，著由原處 分機關就本院前開見解，詳加斟酌、調查後，另為適法之處 分。
三、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 9 4 年 1 0 月 2 0 日
第二庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 林育如
法 官 蕭惠芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 9 4 年 1 0 月 2 0 日
書記官 簡信滇