臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭
112年度訴字第453號
113年6月6日辯論終結
原 告 游如愚
游榮和
游榮洲
共 同
訴訟代理人 朱俊穎律師
葉芸君律師
被 告 新北市政府
代 表 人 侯友宜
訴訟代理人 林倖如律師
上列當事人間巷道爭議事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為坐落新北市鶯歌區鳳翔段971地號土地（ 下稱系爭土地）共有人，系爭土地依土地稅減免規則第9條 規定，屬無償供公眾通行之道路土地，自民國96年起免徵地 價稅。原告游榮洲於104年間，再次提出系爭土地免徵地價 稅之申請，經新北市政府稅捐稽徵處(下稱稅捐稽徵處)核符 規定，繼續免徵地價稅迄今。嗣游榮洲以111年8月1日申請 書主張事實已變更，向稅捐稽徵處申請撤銷系爭土地地價稅 減免。經稅捐稽徵處派員會同樹林地政事務所現場勘查，認 定系爭土地仍為供公眾通行之道路，應維持免徵地價稅至原 因事實消滅為止，乃以111年9月5日新北稅鶯一字第1115717 417號函(下稱111年9月5日函)駁回游榮洲之申請，游榮洲未 就111年9月5日函提出訴願。原告另委託訴外人胡有群以111 年8月15日郵局存證信函檢附游榮洲111年8月1日申請書，向 新北市鶯歌區公所(下稱鶯歌區公所)請求將系爭土地還原住 宅區用地之使用，鶯歌區公所則以111年9月22日新北鶯工字 第1112629947號函(下稱111年9月22日函)復略以：「……案因 自96年起免徵地價稅在案，該地號作為道路使用通行長達20 年，應不可因為111年申請不免徵地價稅，主張將土地取回 作為住宅使用，若後續地主如有封路之行為，影響用路人， 本所將提報市府工務局拆除大隊協助排除。」等語。原告認
系爭土地為其共有之私有土地，並非供公眾通行之必要道路 ，惟鶯歌區公所及稅捐稽徵處認定系爭土地仍成立公用地役 關係，限制原告所有權之行使，遂提起本件行政訴訟，請求 確認系爭土地如新北市樹林地政事務所112年12月25日土地 複丈成果圖表（本院卷第322頁）使用編號971（1）位置、 面積70.44平方公尺土地之公用地役關係不存在。二、原告主張：
㈠原告共有之系爭土地，位處新北市鶯歌區○○里○○街（下稱○○ 街）00巷00弄底左處，而鶯歌區公所以111年9月22日函稱該 地號不可主張將土地取回作為住宅使用等語，則原告對於系 爭土地究有無公用地役關係存在有所爭執，而該法律關係不 明確，誠有以確認判決將其除去之法律上利益，原告提起本 件確認訴訟，自屬適法。
㈡依大法官釋字第400號解釋及理由書意旨可知，既成道路必須 符合「必要性」、「和平性」及「長久性」三項積極要件均 具備，且未有消極要件(依建築法規及民法等之規定，提供 土地作為公眾通行之道路)之情形，方得成立公用地役關係 。系爭土地並非附近居民進出之唯一通道，且若欲聯外至○○ 街00巷，得逕通行○○街00巷00弄或○○街00巷00弄即可，實無 通行系爭土地之必要；通行系爭土地亦無通行之便利或省時 ，故並不合於所謂「必要性」要件。且無證據顯示系爭土地 作為道路使用通行長達20年，而被告亦無提出未曾中斷通行 之證據，故無所謂「長久性」。又系爭土地於104年8月27日 固申請減免地價稅，惟與系爭土地是否成立公用地役關係並 無當然關係，亦不因稅捐稽徵處以111年9月5日函維持免徵 地價稅，而率謂系爭土地具有公用地役關係。再者，系爭土 地之使用區分為住宅區，非道路用地，且現場兩側均無對應 之門牌住家及出入口，原告不同意作道路使用，亦已張貼表 明系爭土地為私人地，足認系爭土地於成立公用地役關係前 ，已不具「和平性」。綜上可知，系爭土地並未成立公用地 役關係等語。
㈢並聲明：確認原告系爭土地如附表所示面積70.44平方公尺土 地【即附表所示使用編號971⑴】之公用地役關係不存在 。
三、被告則以：
㈠依民政地理資訊系統，○○街00巷00弄、○○街00巷00弄與○○街0 0巷00弄之南端，係以系爭土地相互連通。且○○街00巷00弄 共26戶，於69年12月門牌初編，72年7月門牌整編 ，足見系爭土地於69年間已供民眾通行。次依林務局農林航 空測量所75年6月9日航空照片，系爭土地為供通行之道路，
路型清晰可見，其上無設置任何阻隔路障，任何人、車皆可 進出通行。系爭土地自96年起，依據土地稅減免規則第9條 規定，免徵地價稅。甚且，104年土地所有權人即原告游榮 洲再次提出免徵地價稅之申請，亦可參見系爭土地於供「公 眾通行之初」，土地所有權人確實無阻止情事。至游榮洲於 111年間，申請撤銷免徵地價稅之處分，或於現場張貼公告 等，對於系爭土地符合「於供公眾通行之初，土地所有權人 確實無阻止情事」之要件，不受影響。
㈡又95定-鶯-062號建築線指示圖所示，系爭土地現況為現有通 路，可見系爭土地於95年間，仍為持續供公眾通行之道路 。且時至今日，現況亦無改變。是系爭土地供公眾繼續和平 通行，經歷時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，且未 曾中斷，最晚自72年起迄今，至少40年以上。 ㈢依民政地理資訊系統，○○街00巷00弄、○○街00巷00弄與○○街0 0巷00弄之南端，係以系爭土地相互連通。若予以封阻，將 使○○街00巷00弄成為無尾巷，而利用○○街00巷00弄與○○街00 巷00弄之公眾，須繞行其他巷道，始能到達○○街00巷00弄， 客觀上顯然不便，不合社會生活需要，則系爭土地為供不特 定之公眾通行所必要，應可認定。又系爭社區固為住宅區， 依據一般經驗法則及論理法則，因為巷口無阻隔設施，除該 社區之住戶外，任何人均可利用系爭土地通行、路邊停車， 難謂系爭土地為住宅區即非屬不特定公眾通行所必要。 ㈣104年間游榮洲申請免徵地價稅，主張「下列土地係供公眾通 行」，且所申請之土地，包括系爭土地（971地號）、同段9 34地號及1090地號土地等，有「地價稅巷道（騎樓）用地減 免申請書」可稽。其中，934地號土地即為○○街00巷00弄、0 0弄、00弄、00弄等四條巷道之坐落土地。整體觀察可知， 上開三筆土地，係構成該住宅社區之完整交通系統，自始規 劃留設通路，應認定有供公眾通行之必要，且該等通路於住 宅社區69年間興建完成時即已完備，只是因故未將通路坐落 之土地移轉為社區建物所有權人共有，才會在40年後發生通 行爭議。
㈤復對照現行都市計畫書圖（白色部分為計畫道路），不特定 人尤其是○○街00巷00弄兩側之住戶，以及與之往來的多數人 ，經系爭土地，得與8米計畫道路相連接，再經該8米計畫道 路與15米計畫道路（尚未開闢）相連接，繼之通達永吉公園 （綠色部分，已開闢）以及捷運三鶯線永吉公園車站（灰色 部分，興建中）。換言之，經由系爭土地，確實能更直接快 速便利到達15米計畫道路、公園及捷運站，雖然迂迴、繞一 圈社區、再通往15米計畫道路，不是到不了，但客觀上顯然
不便，不合社會生活所需要，故系爭土地仍應認有供公眾通 行之必要。
㈥又鶯歌區公所以112年6月14日新北鶯工字第1122562926號函 （下稱112年6月14日函）表示，系爭土地之路段，屬該公所 管養道路範圍，初步判定其柏油部分屬該公所管養之供公眾 通行道路達20年以上，併此說明。綜上，系爭土地於供公眾 通行之初，土地所有權人無阻止情事，和平供公眾通行40年 以上，現況持續供不特定人通行使用中，並有繼續供公眾通 行必要，故原告請求確認系爭土地之公用地役關係不存在， 應無理由等語，資為抗辯。
㈦並聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠按行政訴訟法第6條第1項前段、第3項前段：「（第1項）確 認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟 ，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。… …（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟 、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」而確認 公法上法律關係成立或不成立之訴訟，係原告對於公法上法 律關係成立或不成立與被告機關有爭議，因公法上法律關係 不明確，有以確認判決將其除去之法律上利益，而提起之確 認訴訟。所謂「須有即受確認判決之法律上利益」，係指原 告之權利或法律上利益，有因該所主張公法上法律關係成立 或不成立侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。又按「 公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係， 與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道 路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而 非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所 有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中 斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久， 一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日 據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之 規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既 成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。 ……」司法院釋字第400號解釋理由書參照。據此，已肯認得 以事實性狀態的時效理由成立公用地役關係，無須國家或行 政主體另作成設定公用之行政處分或設定公用地役關係之行 政處分，但嚴格要求既成道路成立公用地役關係須具備上開 之3項要件。私有土地上所形成之供不特定公眾通行之用的 道路，在公法上如認已存在公用地役關係，則其所有權之行 使應受限制。所謂公用地役關係，係指私法上所有權人之所
有物在國家或行政主體所設定的公共目的範圍內負有公法上 的供役性。私法上所有權人一方面在對其所有物的使用，負 有公法上公用地役關係存在的範圍內容忍公眾使用之義務 ，另一方面，所有權人亦在其所負有容忍義務範圍內，不再 承擔對該物的修繕、管理與維護之義務，而由國家或行政主 體承擔。是所有權人爭執其所有之系爭土地不成立或不存在 公用地役關係，即難認無確認之法律上利益；其據以提起確 認訴訟，乃為正確之訴訟類型。本件原告所共有之系爭土地 ，位於○○街00巷00弄南端，目前該土地係鶯歌區公所管養之 道路範圍，其上柏油及側溝部分屬該區公所管養之供公眾通 行道路達20年以上等情，有鶯歌區公所112年6月14日函附卷 可參（本院卷第159頁），則原告對於其所共有之系爭土地 究有無公用地役關係存在一節有所爭執，而該法律關係不明 確，有以確認判決將其除去之法律上利益，原告提起本件確 認訴訟，自屬適法。
㈡前揭事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭土 地第一類及地籍圖謄本(本院卷第55-57頁)、稅捐稽徵處104 年9月30日新北稅鶯一字第1043586851號函(下稱104年9月30 日函，本院卷第69-71頁)、游榮洲111年8月1日申請書(本院 卷第83頁)、稅捐稽徵處111年9月5日函(本院卷第73-75頁) 、鶯歌區公所111年9月22日函及112年6月14日函(本院卷第 67、159頁)、本院112年12月19日系爭土地現場勘驗筆錄、 照片及略圖(本院卷第298-318頁)、新北市樹林地政事務所1 12年12月26日新北樹地測字第1126031151號函檢附系爭土地 112年12月25日土複249100號土地複丈成果圖表(本院卷第32 0-322頁)等件在卷可稽，為可確認之事實。 ㈢依司法院釋字第400號解釋理由書之闡示，可知既成道路成立 公用地役關係，須具備：1.為不特定之公眾通行所必要，而 非僅為通行之便利或省時；2.於公眾通行之初，土地所有權 人並無阻止之情事；3.須經歷時日長久，一般人無復記憶其 確實之起始，且未曾中斷。而系爭土地確有具備成立公用地 役權法律關係之三要件：
⒈係供不特定公眾之通行所必要：
按所謂通行之必要性為不確定之概念，其有無應以週遭環境 之合理需求判斷，並非僅以是否唯一通路為斷。查系爭土地 位於○○街00巷00弄、○○街00巷00弄、○○街00巷00弄之南側， 呈不規則長方形，左側與○○街00巷00弄底相接，右側則與被 告所有之土地相鄰，系爭土地全段均鋪設柏油，其柏油及側 溝均為鶯歌區公所管養。又○○街00巷00弄兩旁有門牌號碼1 號至26號等26戶建物，該等建物於69年12月即已門牌初編；
再參諸游榮洲於104年申請免徵地價稅主張供公眾通行巷道 之土地包括系爭土地及同段934地號土地、1090地號土地， 而其中934地號土地即為○○街00巷00弄、00弄 、00弄、00弄等4條巷道之坐落土地，整體觀之，系爭土地 、934地號土地及1090地號土地，係構成○○街00巷00弄、00 弄、00弄、00弄兩旁建物等住宅社區之完整交通系統，足見 系爭土地於上開住宅社區興建完成時，即係供民眾通行等情 ，有系爭土地地籍圖謄本、民眾地理資訊系統、○○街00巷00 弄門牌整編資料、新北市鶯歌戶政事務所112年6月19日新北 鶯戶字第1125702746號函（下稱112年6月19日函）附歷史門 牌資料、鶯歌區公所112年6月14日函、2022年11月、20 19年8月、2015年9月及2012年10月之GOOGLE街景照片4幀、 游榮洲104年8月27日地價稅巷道（或騎樓）用地減免申請書 、鳳祥段934、1090地號土地之地籍圖謄本等附卷為憑（本 院卷第125、127-142、151-157、159、270-1-272頁）。依 上述之交通地理位置，系爭土地顯然為○○街00巷00弄、00弄 、00弄等巷道內兩旁連棟密集住宅之住戶居住通行所必須 。又觀之都市計畫書圖（本院卷第274頁，其中白色部分為 計畫道路），不特定人尤其是○○街00巷00弄兩側之住戶，以 及與之往來之多數人，經系爭土地，得與8米計畫道路【 按指：系爭土地右側被告共有之永吉段19地號土地及被告所 有之永吉段20地號土地】相連接，再經該8米計畫道路與未 來之15米計畫道路相連接，可通達已開闢之永吉公園（即綠 色部分）以及興建中之捷運三鶯線永吉公園車站（即灰色部 分），足徵系爭土地已與鄰近道路連通形成完整的交通路網 ，除用於供○○街00巷00弄巷道兩旁住戶居住通行之必要外 ，其他民眾亦可能因進行各種有目的或無目的性之社會、經 濟及工商活動（例如鄰居朋友、郵務包裹、水電、瓦斯）， 而有通行其間之必要，故系爭土地非僅○○街00巷00弄住戶為 通行之便利或省時，而屬供不特定之公眾通行所必要，甚為 明確。又系爭土地是否有供不特定公眾通行之必要性，尚不 以其旁是否另有替代通路而異其認定，且系爭土地如未供不 特定公眾通行，○○街00巷00弄即屬無尾巷，勢將造成該巷弄 之住戶僅有南往北之1個出口始能通行，佐以附近居住密集 之情形，亦有消防安全上之疑慮，難認可滿足當地居民合理 、安全之交通需求。是以，原告主張系爭土地周邊尚有○○街 32巷道可供繞道通行之道路，而認系爭土地無通行之必要性 云云，尚非可採。
⒉歷經20年以上之相當長時間供人通行，且未曾中斷： 經查，依前所述，○○街00巷00弄、00弄兩旁建物之門牌早於
69年12月1日、70年1月22日即編訂，此有新北市鶯歌戶政事 務所112年6月19日函暨所附門牌歷史及初編資料在卷可證（ 本院卷第129-142頁）。又依林務局農林航空測量所75年間 航空照片（本院卷第143-146頁），顯示系爭土地與相鄰之 永吉段19、20地號土地，於當時已形成明顯之巷道路型。再 者，系爭土地屬鶯歌區公所管養之道路範圍，其上柏油及側 溝部分屬該區公所管養之供公眾通行道路達20年以上，有鶯 歌區公所112年6月14日函在卷足佐(本院卷第159頁)。綜觀 上開資料，堪認系爭土地已供公眾通行至少逾20年以上，並 由區公所負責維護管理，通行時間已非常久遠，且迄今未曾 中斷。
⒊系爭土地於公眾通行之初，未見土地所有權人有反對或阻止 之情事：
系爭土地自96年起，即依土地稅減免規則第9條規定，免徵 地價稅，游榮洲甚且於104年8月27日提出地價稅巷道（或騎 樓）用地減免申請書，申請系爭土地免徵地價稅（本院卷第 270-1頁），經稅捐稽徵處三鶯分處於104年9月16日派員會 同樹林地政事務所人員現場勘查系爭土地係供公眾通行之道 路後，稅捐稽徵處乃以104年9月30日函核准系爭土地自104 年起免徵地價稅至原因、事實消滅時止（本院卷第69-71頁 ）。嗣游榮洲雖於111年8月1日提出申請書，向稅捐稽徵處 表示系爭土地原申請為公眾通行減免地價稅，因事實消滅， 請稅捐稽徵處依實際重新核實辦理（本院卷第83頁），稅捐 稽徵處分處乃於111年8月26日派員會同樹林地政事務所人員 現場勘查，系爭土地仍為供公眾通行之道路，依土地稅減免 規則第9條規定，仍符合免徵地價稅規定，應維持免徵地價 稅至原因、事實消滅時止，稅捐稽徵處遂以111年9月5日函 否准游榮洲之申請（本院卷第73-75頁）。綜觀上情，系爭 土地多年來未設置任何阻隔設施以管制出入，公眾可任意通 行，至屬明確，堪認系爭土地於供公眾通行之初，土地所有 權人並無阻止或表示反對之情事。
⒋綜上，可徵系爭土地已繼續供公眾通行迄今已逾30年以上， 且屬鶯歌區公所管養供公眾通行之道路達20年以上，當已符 合司法院釋字第400號解釋所揭櫫公用地役關係成立要件， 自不因原告嗣後於111年8月間委請他人代申請為住宅用地之 使用，及於系爭土地張貼表明為私人土地而否定其公用地役 關係之成立。至系爭土地雖屬都市計畫之土地使用分區編定 為住宅區（本院卷第77頁），惟依司法院釋字第400號解釋 意旨，公用地役關係之成立僅以土地實際通行必要之實況、 通行之初和平無爭議，以及時間長久為要件，故公用地役關
係之成立與否，與都市計畫之土地使用分區編定、使用類別 為何，並無關涉。系爭土地都市計畫之土地使用分區雖經公 告編定為住宅區，然其已具備上述解釋意旨之三要件，仍不 妨礙已成立之公用地役關係，附此敘明。
五、綜上所述，原告之主張，均無可採。系爭土地符合司法院釋 字第400號解釋理由書所示公用地役關係之成立要件，原告 訴請確認系爭土地如附表所示面積70.44平方公尺土地【即 附表所示使用編號971⑴】之公用地役關係不存在，即無理由 ，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料 經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之 必 要，併予說明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 7 月 18 日 審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 劉正偉
法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 113 年 7 月 18 日 書記官 林俞文