臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
111年度訴字第205號
113年5月30日辯論終結
原 告 陳愛華即好甘心診所
訴訟代理人 許文彬律師
絲漢德律師
鄭洋一律師
被 告 臺北市政府衛生局
代 表 人 陳彥元(局長)
訴訟代理人 俞旺程
黃鈺君
楊家程
上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服臺北市政府中華民國
110年12月27日府訴三字第1106104617號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項
本件原告起訴後，被告代表人於訴訟進行中由黃世傑變更為 陳彥元，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷二第 23頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要
(一)衛生福利部(下稱衛福部)前成立嚴重特殊傳染性肺炎中央流 行疫情指揮中心(下稱指揮中心)以因應嚴重特殊傳染性肺炎 （下稱新冠肺炎，即COVID-19）流行疫情，並依中央流行疫 情指揮中心實施辦法(下稱指揮中心實施辦法)第3條第1款關 於防疫應變政策制訂之規定，於民國110年2月訂定「110年C OVID-19疫苗接種計畫」(下稱系爭接種計畫)。系爭接種計 畫之實施接種對象分為十大類，其中第一大類為醫事人員、 第二大類為中央及地方政府防疫人員、第三大類為高接觸風 險工作者，並視國內疫情趨勢、疫苗供應數量及運用情形， 依上開接種對象優先順序進行新冠肺炎疫苗接種工作，復以 110年3月7日肺中指字第1103700123號函（下稱指揮中心110 年3月7日函）送各地方政府衛生局轉知轄內衛生所(室)及合
約醫療院所依循辦理，及敘明計畫內容將視最新狀況滾動調 整，接種計畫及相關附件電子檔置於衛福部疾病管制署（下 稱疾管署）全球資訊網。
(二)嗣指揮中心依指揮中心實施辦法第3條第3款關於防疫應變所 需之新聞發布之任務規定，於110年5月27日全國防疫會議後 記者會公布針對41萬劑Astra Zeneca新冠肺炎疫苗(下稱AZ 疫苗)配發作業，第一階段15萬劑以雙北地區第一類至第三 類實施接種對象未曾接種第1劑疫苗者優先接種；第2階段26 萬劑，則以全國第一類至第三類實施接種對象未曾接種第1 劑疫苗者優先接種，後續再視下批疫苗到貨進度、接種情形 及疫情狀況，滾動檢討調整開放第四類至第八類實施接種對 象未曾接種者進行疫苗接種（下稱系爭接種政策），而疾管 署亦於同日發布新聞稿宣導系爭接種政策，是自110年5月27 日起至6月10日止，AZ疫苗之實施接種對象限於第一類至第 三類未曾接種第1劑疫苗者。
(三)惟被告於110年6月9日派員至原告處稽查時，查得原告於同 年月8日執行被告配發之AZ疫苗接種業務，實際接種人數共 計541人。被告審認該541人均不符系爭接種政策所訂疫苗優 先接種對象資格，原告有未配合系爭接種政策情事，違反傳 染病防治法（下稱傳防法）第29條第1項規定，遂依同法第6 5條第3款、行政罰法第18條第1項及臺北市政府衛生局處理 違反傳染病防治法事件統一裁罰基準(下稱裁罰基準)第3點 項次9等規定，以110年6月18日北市衛疾字第11030099622號 裁處書(下稱原處分)，處原告罰鍰新臺幣(下同)200萬元。 原告不服，提起訴願，經臺北市政府駁回，遂向本院提起行 政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)本件並無適用傳防法第29條第1項規定餘地 1.新冠肺炎係於109年1月15日經公告為第五類傳染病，為有效 防治新冠肺炎，方於同年2月2日制定嚴重特殊傳染性肺炎防 治及紓困振興特別條例（已於112年7月1日廢止，下稱新冠 肺炎特別條例），可見立法者係鑑於傳防法未針對新冠肺炎 此類傳染病予以規範，為有效防治疫情，乃以制定特別法的 方式，制定新冠肺炎特別條例，而非僅以修正傳防法之方式 規範新冠肺炎防治事項。此觀之新冠肺炎特別條例第1條立 法理由，亦可得知新冠肺炎特別條例確為傳防法之特別法， 故有關新冠肺炎之防治及紓困振興事項，自應優先適用新冠 肺炎特別條例。
2.觀諸「傳防法第29條第1項及同法第65條第3款規定」、「新 冠肺炎特別條例第7條、第16條第1項第3款規定」，兩組法
規範同為課予人民遵守傳染病防治措施之義務，然新冠肺炎 特別條例第7條、第16條第1項第3款之規範目的，係直接課 予人民遵守指揮中心為防治新冠肺炎所實施之措施，且規範 內容較傳防法詳盡，更具防治新冠肺炎之特定目的，則就涉 及人民違反新冠肺炎防治措施之事件而言，新冠肺炎特別條 例第7條、第16條第1項第3款規定，當然應解為傳防法第29 條第1項規定之特別規定而應優先適用。是主管機關對於違 反指揮中心就新冠肺炎所訂預防接種政策之行為，自應依新 冠肺炎特別條例第16條第1項第3款規定裁罰，原處分逕依傳 防法第29條第1項規定裁罰，適用法令顯有違誤。(二)系爭接種政策並非「中央主管機關訂定之預防接種政策」 1.縱認本件應適用傳防法第29條第1項規定，然依傳防法第2條 前段、第5條第1項第1款第1目及第28條規定，傳防法之「中 央主管機關」為「衛福部」，不包括指揮中心、臺北市政府 ，且傳防法僅授權衛福部訂定預防接種政策，其他機關或單 位（如指揮中心、臺北市政府）俱無訂定預防接種政策之權 限，故不論是臺北市政府所發函文，抑或是指揮中心所為系 爭接種計畫或政策，均非「中央主管機關訂定之預防接種政 策」。又依傳防法第17條規定及學者詹鎮榮教授之見解，指 揮中心之職權僅為統一指揮、督導及協調各級政府機關，益 見指揮中心並非傳防法之中央主管機關，是指揮中心發布之 系爭接種計畫及政策，至多僅為滾動式的訓示規定，實無權 取代中央主管機關衛福部訂定預防接種政策。
2.傳防法第29條第1項所定中央主管機關既為衛福部，自應依 行政程序法第15條第2項、第3項委託指揮中心執行訂定預防 接種政策之事項，指揮中心始具訂定預防接種政策之權限。 另指揮中心實施辦法第3條第1款規定，至多僅賦予指揮中心 取得訂定「防疫應變政策」合法權源，尚不及於傳防法第5 條第1項第1款第1目及第29條第1項所定「預防接種政策」。 至於同辦法第3條第3款所賦予指揮中心之任務，亦無涵蓋「 預防接種政策」餘地。被告誤認指揮中心具訂定預防接種政 策權限，及誤認系爭接種計畫及疫苗配發作業即「中央主管 機關訂定之預防接種政策」，驟然作成原處分，適用法令顯 有違誤。
3.原處分之法律依據欄所載被告110年5月3日北市衛疾字第110 31211862號函(下稱110年5月3日函），係被告發布，並非「 中央主管機關訂定之預防接種政策」，且該函所依據者為指 揮中心新聞稿、疾管署函文，亦非衛福部訂定之預防接種政 策。又系爭接種計畫係由指揮中心訂定，仍非傳防法第29條 第1項所定「中央主管機關訂定之預防接種政策」至明。是
原告並未違反傳防法第29條第1項所稱「中央主管機關訂定 之預防接種政策」，被告逕依同法第65條第3款規定予以裁 罰，原處分自已違法，應予撤銷。
(三)系爭接種計畫應為無效之法規命令，原告並未違反傳防法第 29條第1項規定
1.傳防法第29條第1項所稱「預防接種政策」，係限制人民醫 療營業自由之法規命令，並非一般處分，須符合法律保留原 則，倘若行政機關未以作用法為授權依據，逕自訂定預防接 種政策，該預防接種政策即屬無效。又依法規命令與一般處 分之判斷標準，系爭接種計畫性質上亦應為法規命令而非一 般處分。而衛生福利部疾病管制署組織法（下稱疾管署組織 法）第2條第1款、第2款、第5款及指揮中心實施辦法第3條 第1款等規定，皆僅為組織法上之規定，並非個別作用法之 具體法規依據，基於法律保留、授權明確性原則，仍無法據 此認定疾管署、指揮中心具有訂定傳防法第29條第1項所稱 預防接種政策之權限。
2.衛福部未將訂定預防接種政策之權限委託指揮中心或委任疾 管署行使，實則依傳防法第5條第3項及其施行細則第16條之 規定，解釋上衛福部亦不得將「訂定預防接種政策」之權限 委託或委任其他機關。因此，不論是指揮中心或疾管署，皆 不可能具有訂定預防接種政策之權限，是依行政程序法第15 8條第1項第2款規定，指揮中心所訂定之系爭接種計畫及被 告110年5月3日函應俱為無效，並無任何拘束原告之法律上 效力。
3.系爭接種計畫、被告110年5月3日函，不僅未依行政程序法 第154條第1項擬定，亦未依中央法規標準法第7條規定送至 立法院，更未依行政程序法第157條第3項刊登政府公報或新 聞紙，不能認已踐行法定發布程序，顯然欠缺法規命令之生 效要件，尚未對外發生效力，實無課予醫療機構配合執行之 法律上拘束力，原處分自非適法。
(四)原告對於違反傳防法第29條第1項規定並無故意或過失，且 符合減免處罰及緊急避難規定
1.行政罰之主客觀構成要件係分別存在而個別判斷，不能以行 為人有違反行政法上義務行為，即推論該行為出於故意或過 失；亦不得因行為人未能精確暸解各規則致違反行政法上義 務，而逕認行為人主觀上有故意過失。被告雖作成110年6月 1日北市衛疾字第11030099212號函（下稱110年6月1日函） 說明新冠肺炎疫苗接種係依系爭接種計畫辦理，原告已填具 意願調查表表示同意配合疫苗接種規定，並據此認定原告係 故意為違章行為。惟前開函文、意願調查表皆未直接載明衛
生保健志工之定義，被告所執理由至多僅能說明原告知悉系 爭接種計畫存在，尚不能以此反推原告係故意違反傳防法第 29條第1項規定。
2.案發當時疫情嚴峻，人人自危，被告基於醫者仁心索取疫苗 ，無違常情。原告於110年6月7日向被告索取疫苗施打完畢 後，始基於前次施打疫苗業務成功之經驗，及與被告溝通之 過程，誤認自己施打行為合乎規定，進而於同年6月8日續行 施打疫苗業務，且被告未多加詢問為何可施打人數已顯逾一 般診所規模，甚至遠遠超出原告與醫療財團法人好心肝基金 會（下稱好心肝基金會）、好心肝診所之總人數，自不能以 原告未正確瞭解志工定義，逕認原告主觀上具有故意。又觀 之「臺北市『好心肝診所』違規施打COVID-19疫苗疑涉不當一 案調查報告」(下稱系爭調查報告），指揮中心於110年4月1 4日「COVID-19疫苗接種作業開放實施對象第2次說明會」討 論及決議事項已敘及：為使疫苗有效運用，可在轄區衛生局 人員協助下，將疫苗配送至其他合約醫院、非合約醫療院所 或衛生所，需用者儘速使用等語；而指揮中心於110年2月26 日公布之新冠肺炎疫苗公費接種對象包含第一類之醫療院所 之非醫事人員，另被告110年5月3日函亦載稱開放所有醫事 機構工作人員接種新冠肺炎疫苗等語，導致原告認為當時之 政策即為「為使疫苗有效運用應儘速施打」、「可接種所有 醫事機構工作人員（包括非醫事人員）」，而與被告就疫苗 施打對象之認知有落差。再者，系爭接種計畫內載有與「衛 生保健志工」相異定義之「義工與志工」，可見系爭接種計 畫關於志工之定義並非單一，難期原告於施打疫苗時可明確 瞭解「衛生保健志工」之定義。遑論依系爭調查報告之記載 ，臺北市政府並未因原告志工為登記在案，即認非屬志工， 而仍以志工稱之，是本件爭議實肇因於原告與被告間對於疫 苗施打對象之認知有落差，被告認定志工係指「衛生保健志 工」，原告則認為志工係指「廣義志工」，此種情形應屬「 構成要件錯誤」，主觀上無從成立故意。
3.因應本次新冠疫情，主管機關謂其行政行為將「滾動式修正 」，然對於ㄧ般人民而言，實難以期待其能快速預見及理解 系爭規定所稱之「預防接種政策」究竟為何。原告為求謹慎 ，已向被告確認施打對象，惟雙方溝通過程中，被告並未有 多加詢問或糾正之行為；更何況，被告依前例同意配發疫苗 予原告，被告亦違反接種防疫政策在先，則就原告與被告之 溝通過程而言，被告亦有未明確告知施打對象之疏失。基於 行政機關有法律知識與資源之優越性，原告即信賴被告認施 打其診所志工為合法之見解，亦信賴被告合法供給疫苗，卻
未曾預料被告有所疏漏而誤觸法網，實應認原告已盡注意義 務而無過失。況且，被告依經驗法則即知診所非醫院，原告 何來數以千計之志工，苟被告能依其專業判斷，立即辨明制 止或不予核發疫苗，當不致發生本案，可見被告亦有行政怠 惰之情。
4.縱認原告認定之「志工」與被告所認之「志工」資格不符， 此實係因原告無從於短時間內熟悉快速變動之防疫措施所致 ，且被告經辦人員亦自承有所疏失，而對原告就「志工」與 「義工」之模糊概念並未予即時糾正，足認原告係因不知法 規而違反傳防法第29條第1項規定，並無不法意識，依行政 罰法第8條但書規定應得減輕或免除處罰。又指揮中心前已 陸續發布：「請符合公費接種對象之民眾應儘速前往接種， 以及早獲得保護力」、「因應本土疫情持續嚴峻，自即日起 至5月28日止，提升全國疫情警戒至第三級，各地同步加嚴 、加大防疫限制，嚴守社區防線」等情，足見當時疫情嚴峻 ，原告係出於救助之意思為他人之生命、身體健康為他人施 打疫苗，符合行政罰法第13條緊急避難之要件。被告未察上 情，逕予作成原處分，適用法令顯有違誤。
(五)被告逕裁處原告罰鍰200萬元，有裁量瑕疵 1.本件原告至多僅有過失，被告實係因媒體報導，於調查未臻 完備時即逕認原告係故意為違規行為，而裁處最重罰鍰200 萬元，實有裁量怠惰、裁量濫用情事。又依裁罰基準，原告 係第1次違反傳防法第29條第1項規定，應僅得處罰鍰30萬元 至100萬元，被告如欲以裁罰基準第5點規定作為加重處罰原 告之基礎，除應參照裁罰基準第2點之參考表外，同時應於 裁處書內敘明理由，始為適法。另觀諸行政罰法第18條第2 項之立法理由可知，裁處行政罰鍰之目的在於警戒貪婪與消 滅不法利得，足見行政罰法所稱不法利得顯以經濟上之利益 為限。是以，裁罰基準第2點項次16所定「所得利益」，亦 應以經濟上之利益為限，始得加重處罰。本件原告並未因施 打疫苗獲有任何經濟利益，甚至粗估加班費及場所之照明、 冷氣等費用，反有40、50萬元之鉅額花費，自亦無適用裁罰 基準第2點項次16規定加重處罰之餘地。 2.原告施打疫苗乃在協助國家官署，加速疫苗之覆蓋率，以防 止疫情之擴大，縱原告接種疫苗之行為及對象與規定不符， 但並非離經叛道，對防疫之整體作為亦達防止疫情之擴大， 與防疫中心所期盼之目的殊途同歸，且原告係經被告徵詢而 配合辦理，與其他有同樣違失且涉及有民意代表關說介入之 診所相較，不僅疫苗之取得非可同日而語，且其他診所僅受 30萬元罰鍰，被告非但未予嘉勉或從寬論處，反加重處罰，
顯已違背比例原則。又本案發生時，臺北巿政府正在執行「 0602專案」之壓力測試，欲在一週內將高達5、6萬劑疫苗施 打完畢，恐因此急忙造冊間致使被告未能審慎斟酌撥發疫苗 一事，被告亦自承有輕忽草率之虞，則在兩造間均有疏失之 情況下，被告竟將此事件之責任轉嫁由原告負擔，豈為法律 之平？縱認系爭接種計畫係一般處分，實際上人民根本沒有 即時救濟之可能，被告據以裁處，自有違誠信原則。 3.原告係為幫助政府早日完成群體免疫，乃本於救人之善意施 打疫苗，純屬為善行為，更是經主管機關徵詢而應允，形同 依命令而為，與行政罰法第11條第2項規定立法精神不謀而 合，被告縱認原告之行為未能適用該條規定不予處罰，然原 告所為之善舉亦屬類同，自應從輕從寬論處而非加重處罰。 詎被告未於裁處書敘明理由，亦未詳查原告係無償施打疫苗 ，並無所得利益，即驟然加重處罰原告，原處分造成損害與 欲達成目的之利益顯失均衡，應認違反比例原則，益見原處 分有裁量濫用之瑕疵。
(六)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯則以：
(一)新冠肺炎特別條例並非傳防法之特別法
法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優 先適用之。中央法規標準法第16條前段定有明文。所謂同一 事項而為特別之規定者，必該特別規定與其他法規之法律效 力，係互相排斥而不能併存，始屬之。新冠肺炎特別條例第 7條之應變處置或措施包含接種政策或系爭接種計畫，兩者 並無互相排斥而不能併存之情形。又傳防法立法目的在於杜 絕傳染病之發生、傳染及蔓延（傳防法第1條），而新冠肺 炎特別條例立法目的在於維護人民健康，並因應其對國內經 濟、社會之衝擊（新冠肺炎特別條例第1條），兩者立法目 的不同。另指揮中心之成立及系爭接種計畫，並非依據新冠 肺炎特別條例，而係依指揮中心實施辦法為之，而該辦法係 依據傳防法第17條第2項規定訂定之，亦應認二法並無特別 法與普通法關係。
(二)原告所稱「志工」並非疫苗優先接種對象 系爭接種計畫所定第一類實施接種對象「醫事人員」係指具 執業登記之醫事人員及醫療院所之非醫事人員，而該計畫所 指之醫療院所為醫院、集中檢疫所及診所，其中衛生保健志 工僅列入醫院之非醫事人員，且係指長期固定服務於醫療院 所(含有門診的衛生所)之衛生保健志工，及領有志願服務紀 錄冊，並於衛生局登記有案者。本件原告並未依志願服務法 第7條第3項規定檢具志願服務計畫等資料送請臺北市政府社
會局及被告備案，施打疫苗者亦非長期固定服務於醫療院所 （含有門診的衛生所）之衛生保健志工，且依原告於訴願程 序之陳述及志工簽到表之記載，原告對其違法為541人接種 疫苗並未否認，是原告所稱之志工既非系爭接種計畫所稱之 衛生保健志工，被告審認原告接種AZ疫苗之人員非屬優先接 種對象，並無違誤。
(三)系爭接種政策非法規命令，無行政程序法第154條規定適用 指揮中心111年6月9日肺中指字第1110031273號函已釋明系 爭接種計畫性質符合行政程序法第163條規定，為行政計畫 。又參酌學者見解，亦可知系爭接種計畫可定性為一般處分 ，即便系爭接種計畫未刊登公報或新聞紙，但對於執行公費 疫苗接種醫療機構均已有公文合法送達及公告，已符合行政 程序法第110條第1項、第2項所定一般處分之生效要件。況 原告與被告間訂有「107-110年度臺北巿預防接種協辦醫療 機構合約」，且上開合約及新增110年度COVID-19疫苗接種 合約期限展延3個月，被告亦曾函詢原告參與COVID-19疫苗 接種合約，而原告亦於110年6月2日在COVID-19疫苗接種意 願調查表勾選有意願參加後回復被告，並向被告領取AZ疫苗 執行公費疫苗接種。益徵原告為系爭接種計畫執行公費疫苗 接種醫療機構，屬可得特定之對象，縱認系爭接種計畫未刊 登公報或新聞紙，對於執行公費疫苗接種醫療機構均已有公 文合法送達及公告，已符合一般處分之法定生效要件，原告 依前開合約即有遵守疾管署訂定之各項疫苗接種計畫，並依 該接種計畫之作業流程、接種對象、工作項目為疫苗接種義 務，豈能於事後主張系爭接種計畫無效。
(四)衛福部、疾管署及指揮中心均為預防接種政策主管機關 衛生福利部組織法（下稱衛福部組織法）對於傳染病防治事 項未有明確規定，而疾管署組織法第2條明定該署之職掌包 括傳染病預防與管制政策之規劃、執行及法定傳染病之預防 接種等，可見疾管署確為新冠肺炎疫苗接種之主管機關，自 無須透過行政程序法第11條第2項變更管轄；且依行政程序 法第11條第1項、疾管署組織法第1條、第2條、新冠肺炎特 別條例第7條、指揮中心實施辦法第3條第1款、第3款及傳防 法第2條等規定，亦可知疾管署及指揮中心、衛福部，皆為 辦理新冠肺炎疫苗接種政策之機關，縱難謂整部傳防法之主 管機關為衛福部，至少關於法定傳染病之預防接種政策的規 劃與執行，疾管署、指揮中心亦負有一定之管轄權責，另衛 福部111年7月25日衛授疾字第1110011766號函亦明確表示： 「故本部訂定COVID-19接種計畫後，即透過指揮中心函送各 相關機關配合辦理」、「本部、本部疾管署及指揮中心周知
之COVID-19接種政策相關事宜，皆屬傳染病防治法上所稱中 央主管機關訂定之預防接種政策。」學者即指出因指揮中心 有指揮中央主管機關執行防疫之權限，由文義解釋，可導出 其有「訂定預防接種政策」之權力等語。此外，疾管署組織 法明文規定得訂定預防接種計畫，即享有與衛福部之相同權 限，無庸再循行政程序法第15條之委任程序。是原告取得AZ 疫苗，未依被告函轉疾管署函文附件之接種對象順序（第一 類、第二類、第三類)，而違法為其所稱「志工」接種公費 疫苗，即應受罰。
(五)原告就其違規接種疫苗之行為至少具有間接故意 依臺北市政府衛生局醫政類工作日記表之記載，原告係於11 0年6月1日上傳優先接種名冊25人(含2名行政人員)，再於同 年月8日為其所稱之志工541人接種AZ疫苗。可見原告係明知 後者541人非當時得優先接種之第一類至第三類實施接種對 象，卻仍違法接種AZ疫苗，其主觀上有直接故意。縱未能證 明原告主觀上有直接故意，至少應認原告已預見此541人非 優先接種對象，而容任接種行為發生，應屬間接故意。又原 告係醫療機構且為被告疫苗合約診所，本應注意傳染病防治 法第29條第1項關於各種疫苗之接種政策，至少應注意關於 新冠肺炎疫苗接種政策與規定。況無論衛福部、疾管署及中 央疫情指揮中心所訂接種計畫、政策及發布之相關公文，被 告皆以公文及電子郵件等形式轉知原告依規定辦理，原告難 謂不知。
(六)原處分裁罰金額並無裁量瑕疵
依裁罰基準第3點項次9規定，醫療機構第1次違反傳防法第2 9條第1項規定，處30萬元至100萬元。被告審酌原告雖是第1 次違反規定，但因違規接種人數達541人，以單件違規行為 或以自然行為數計算，縱每件按最低罰鍰金額計算，本件罰 鍰金額應為1億6230萬元；如以每增加1人加罰1萬元計算， 仍應裁處570萬元。惟為避免裁處金額過高或裁量時違反平 等原則等一般法律原則，而損及原告權益，縱認因原告違法 時間密集、行為緊接，如無其他相反事證，應可認為是出於 違反系爭規定之單一意思，為一行為而非數行為，然因原告 該次違法接種之人數眾多，該違法行為之不法內涵升高，而 有違法行為之量的增加。是被告援引裁罰基準第5點規定， 即於該裁罰基準第3點項次9外，於法定罰鍰額度內予以斟酌 加重處罰，難謂有何裁量瑕疵。
(七)聲明：原告之訴駁回。
五、本件前提事實及爭點
如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有指揮中心11
0年3月7日函暨所附系爭接種計畫(見原處分卷第135至197頁 )、疾管署110年5月27日、6月6日新聞稿（見訴願卷第83至8 4頁，本院卷一第315頁）、被告110年5月3日函（見原處分 卷第198至199頁)、被告110年6月1日函及被告COVID-19疫苗 接種流程(見原處分卷第204至210頁)、原告107-110年度臺 北市預防接種協辦醫療機構合約新增COVID-19疫苗接種意願 調查表(見原處分卷第211頁)、110年6月9日被告行政檢查通 知書(見原處分卷第7頁)、原告110年6月9日陳述意見通知書 (見原處分卷第4頁)、原告施打名冊（見原處分卷第23頁至3 9頁）、系爭調查報告（見原處分卷第212至236頁)、臺北市 「好心肝診所」違規施打COVID-19疫苗疑涉不當一案補充調 查報告(下稱系爭補充調查報告，見原處分卷第237至252頁) 、臺北市「好心肝診所」違規施打COVID-19疫苗疑涉不當一 案補充調查報告(二)(見原處分卷第253至266頁)、原處分及 訴願決定書（見本院卷一第29至31頁、第33至46頁）各1份 在卷可稽，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方 之陳述，本件爭點應為：
(一)就預防接種政策事項，新冠肺炎特別條例是否為傳防法之特 別法？
(二)系爭接種政策是否屬傳防法第29條第1項所定「中央主管機 關訂定之預防接種政策」？
(三)系爭接種計畫或系爭接種政策之定性為何？是否已踐行法定 程序？
(四)原告是否該當違反傳防法第29條第1項之處罰要件？(五)如前述爭點為肯定，則被告以原處分裁處原告罰鍰200萬元 ，是否有裁量瑕疵？
六、本院之判斷
(一)被告有依傳防法第29條第1項、第65條第3款規定裁罰之權限 按傳防法第2條規定：「本法主管機關：在中央為衛生福利 部；在直轄市為直轄市政府；……。」又行政程序法第15條第 1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所 屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項 亦規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將 其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府已以94年2月2 4日府衛企字第09404404400號公告將傳防法所定有關臺北市 政府之權限事項委任被告辦理（見本院卷一第353頁），是 被告自有作成原處分之權限，合先敘明。
(二)就預防接種政策事項，新冠肺炎特別條例非傳防法特別法 1.按法律因規範目的與規範事物之性質不同，彼此間產生競合 與衝突時，為利於法律適用而有優先適用之法則。然何法律
應優先適用，不應僅是整體法律之間比較順序，亦即不應僅 從法規之名稱、制定先後、規範範圍等定其優先順序，即使 法規條文之間，亦有優先適用順序之別，此觀諸中央法規標 準法第16條規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為 特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先 適用。」乃係以「同一事項」是否均為不同法規所規定，而 非僅依法規名稱或制定先後定其優先適用之順序至明。查新 冠肺炎特別條例第1條雖規定：「為有效防治嚴重特殊傳染 性肺炎（COVID-19），維護人民健康，並因應其對國內經濟 、社會之衝擊，特制定本條例。」且該條立法理由揭示：「 本條例為嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興事項之特別法 ，本條例未規定者，仍有傳染病防治法、災害防救法等相關 法律之適用」等語，具體指出新冠肺炎特別條例乃新冠肺炎 「防治」及「紓困振興」等事項之特別法，惟仍應以新冠肺 炎特別條例個別條文是否與其他法律就「同一事項」均為規 範，方能進一步論究新冠肺炎條例是否具有「特別法」之性 質，不因新冠肺炎特別條例之法規名稱含有「特別」之用語 或其制定在後，即認應優先適用新冠肺炎特別條例之相關規 定。
2.次按，新冠肺炎特別條例第7條、第16條第3款明定：「中央 流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要 之應變處置或措施。」、「有下列情形之一者，由中央目的 事業主管機關、直轄市、縣（市）政府處新臺幣五萬元以上 一百萬元以下罰鍰： ……。三、違反中央流行疫情指揮中心 指揮官依第七條規定實施之應變處置或措施。」其中，所謂 「必要之應變處置或措施」，固未見新冠肺炎特別條例予以 明文定義或於第7條立法理由中加以具體說明其內涵，惟由 第7條規定文義觀之，該「必要之應變處置或措施」乃係基 於「防治控制疫情需要」，故其應非與「紓困振興」有關之 處置或措施，而係凡與防疫目的（防堵疫情蔓延）具有正當 合理關聯而採取之相關防疫作為，均可認屬「必要之應變處 置或措施」。其中包括但不限於新冠肺炎特別條例已明定之 徵用或調用防疫物資之生產設備及原物料(第5條)、對受隔 離或檢疫而有違反隔離或檢疫命令或有違反之虞者、確診病 人，公布其個人資料或為其他必要之防治控制措施或處置( 第8條)等。
3.疫苗接種乃最具效益之傳染病預防介入措施，亦屬防治疫情 及保護國人健康之必要策略之一，疫苗接種當屬有助於防堵 疫情蔓延之防疫作為，是關於接種對象之範圍或次序的釐訂 、疫苗配發等，解釋上或可為新冠肺炎特別條例第7條所定
「必要之應變處置或措施」之概念所涵括（此於疫苗匱乏之 時尤然），然新冠肺炎特別條例第7條、第16條第3款並未限 制規範對象，且該等條文所定「必要之應變處置或措施」， 性質上究屬一般性及概括性規定，相較於傳防法第29條第1 項、第65條第3款分別明定：「醫療機構應配合中央主管機 關訂定之預防接種政策」、「醫事機構有下列情事之一者， 處新臺幣三十萬元以上二百萬元以下罰鍰：……。三、違反第 二十九條第一項、……規定」，明顯可見傳防法第29條第1項 、第65條第3款不僅將「必要之應變處置或措施」具體化為 「預防接種政策」，且將規範對象限於「醫事機構（醫療機 構）」，並據此明定醫事機構（醫療機構）配合預防接種政 策之行政法上義務及違反之法律效果，及鑑於規範對象為醫 事機構（醫療機構）而將罰鍰金額加重，自難認新冠肺炎特 別條例第7條、第16條第3款為傳防法第29條第1項、第65條 第3款之特別規定。至原告雖執本院109年度訴字第1231號判 決以佐其說，然該案所涉及之事實，係新冠肺炎確診個案接 觸者違反各級衛生主管機關依傳防法第48條第1項規定所為 之隔離措施，與本案情節完全不同，且該案判決亦僅係認定 新冠肺炎條例第15條第1項係傳防法第67條第1項第4款之特 別規定，要與本件所涉及之法律規定無關，自難比附援引。 是原告既為醫事機構（醫療機構），被告就其所涉違反「應 配合中央主管機關訂定之預防接種政策」之行政法上義務， 依傳防法第29條第1項、第65條第3款予以裁罰，並無違誤， 原告主張本件並無傳防法第29條第1項規定之適用，應依新 冠肺炎特別條例第7條、第16條第3款等規定裁罰云云，容有 誤會，並不可採。
(三)系爭接種政策屬傳防法第29條第1項所定「中央主管機關訂 定之預防接種政策」
1.依傳防法第2條規定，衛福部為傳防法之中央主管機關，而 傳防法第17條明定：「（第1項）中央主管機關經考量國內 、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相 關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流 行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導 及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體 執行防疫工作；必要時，得協調國軍支援。（第2項）中央 流行疫情指揮中心之編組、訓練、協助事項及作業程序之實 施辦法，由中央主管機關定之。」為發揮政府一體之最大效 用，傳防法授權指揮中心指揮官得指示各級政府機關徵調、 徵用及整合相關機關（構）之資源、設備或人力（傳防法第 52條至第56條規定參照），新冠肺炎特別條例並進一步明定
指揮官得指示各級政府機關徵用或調用生產防疫物資之設備 及原物料（新冠肺炎特別條例第5條第1項）、得實施必要之 應變處置或措施（新冠肺炎特別條例第7條）。又本於傳防 法第17條第2項授權訂定之指揮中心實施辦法，除重申上開 指揮中心職權之規定外(第4條、第5條)，並於第6條規定： 「（第1項）本中心得邀集相關機關之副首長或指定代表一 人為本中心之成員。（第2項）本中心得依任務需要設若干 處，並得分組辦事。（第3項）前項各處分置主任一人，由 指揮官指派之。（第4項）指揮官得視流行疫情應變需要， 機動調整各處之任務編組、人員規模及其進駐時機。各處任 務，必要時，得請相關機關支援。」第10條規定：「本中心 得以本中心或指揮官之名義對外行文。」第11條規定：「本 中心得視流行疫情及處置狀況，由指揮官報請行政院解散之 。」可見，指揮中心乃是由衛福部報請行政院同意後成立之 任務編組，由指揮官統一指揮、督導及協調各級政府機關、 公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；各級政 府就指揮官所為徵調、徵用及整合相關機關（構）之資源、 設備或人力之指示，或所實施之必要應變處置或措施，均有 遵守之義務，由各機關於其職掌範圍內配合執行，俾收統一 事權之效，以迅速遏止疫情。