臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭
112年度簡字第159號
113年6月27日辯論終結
原 告 林邦興
被 告 新北市政府環境保護局
代 表 人 程大維
訴訟代理人 林立民
邱冠智
林佳萱
上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新北市政府中華民
國112年3月25日新北府訴決字第1120120862號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告為○○市○○區○○段○○○段地號4、4-13土地之共有人，其於 該等土地及同段地號4-1土地上建有貨櫃屋，為上開土地之 使用人。被告於民國109年9月8日派員至上址稽查，發現該 處地號4、4-1、4-12、4-13土地上（下合稱系爭土地，現依 序為○○市○○區○○○段00○000○000○000地號土地），堆置原告 所有，經認定為違建而遭拆除之貨櫃屋殘體，以及廢塑膠、 鐵網等廢棄物，致影響環境公共衛生，遂以109年9月9日新 北環衛石字第1091752842號函（下稱109年9月9日函）命原 告於109年9月13日前清除完成，否則將依廢棄物清理法（下 稱廢清法）第50條第1款處以罰鍰，並將該函合法送達原告 。嗣被告於109年9月14日再度派員前往稽查，上開廢棄物仍 未清除完畢，被告遂認原告違反廢清法第11條第1款、第5款 規定，依同法第50條第1款規定以及違反廢清法罰鍰額度裁 罰準則（下稱裁罰準則）第2條第1項第1款規定，以111年12 月16日新北環稽字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分 ），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）1,200元。原告不服，提 起訴願後，經新北市政府以112年3月25日新北府訴決字第11 20120862號訴願決定(下稱訴願決定)駁回，原告仍不服，遂 提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
㈠地號4-1、4-12並非我的土地，我亦非使用人。又系爭土地為 開放空間，遭本區漁民郭錦標與印尼漁工多次棄置廢棄物， 我向被告舉發上開行為人，已善盡土地管理責任，被告仍為 裁處，違反行政程序法第5條至第10條之規定。再者，依法 務部107年10月17日法律字第10703515450號函釋所揭示之行 為責任優先原則，本件行為人是新北市政府違章建築拆除大 隊（下稱新北市拆除大隊），故被告應裁處新北市拆除大隊 而非我。
㈡另外我的貨櫃未定著在土地上，並非建築物。而該等貨櫃亦 非廢棄物，遭破壞之貨櫃，雖已失去原有功能，惟仍有再利 用之價值，亦無妨礙環境衛生或汙染環境之具體事實，故被 告所為之裁處違法。又被告以112年5月22日新北環稽字第00 -000-000000號裁處書具有重大瑕疵而自行撤銷，若依同理 ，源於相同原因事實之原處分亦屬違法。
㈢被告曾於109年及110年間派員至現場勘查二次後結案，我在1 11年底收到裁處書，該處分有違反時效、怠於或不法執行職 務之情形等語。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
㈠原告既為土地使用人及所有權人，即應盡土地環境衛生維護 管理之義務，對於所使用及所有土地涉及影響公共衛生，原 告理應負責清除。又原告將其所有之貨櫃屋殘體堆置於該處 ，被告以其為處罰對象，以達成移除污染源之行政目的，並 未逾越法定裁量權且無不當。
㈡被告112年5月22日新北環稽字第00-000-000000號裁處書，係 因裁處理由及法令依據及違反事實有誤繕，故予以撤銷重新 開立新裁處書，該裁處書與本案非屬相同案件，亦無原告所 稱之瑕疵等語。
㈢被告於原告改善期間屆滿後再至現場複查，土地上仍有廢物 貨櫃及些許廢棄物，顯原告未依被告所命完成改善，故於11 1年12月16日裁處原告。依行政罰法第27條第1項規定，本案 違規日期為109年9月14日，被告裁處時尚未逾越裁處權之3 年時效。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
四、本件爭點：
㈠原告是否為地號4、4-1、4-13土地之使用人，是否負廢清法 第11條第1款之清除義務？
㈡經拆除後置於系爭土地上之貨櫃屋殘體，是否為同法第2條所 定之「廢棄物」？又貨櫃屋是否為廢清法第11條第5款所定 之「建築物」？原告就系爭土地上之貨櫃屋殘體，是否負廢
清法第11條第5款之清除義務？
㈢原處分裁罰原告，有無罹於時效？
五、本院之判斷：
㈠應適用之法令：
1.廢清法第2條第1項第1款、第2款：「本法所稱廢棄物，指下 列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄 者。二、減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明 者。」
2.廢清法第11條第1款、第5款：「一般廢棄物，除應依下列規 定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之 ：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人 或使用人清除；五、建築物拆除後所遺留者，由原所有人、 管理人或使用人清除。」
3.廢清法第50條第1款：「有下列情形之一者，處1,200元以上 6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按 日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢 棄物。」
㈡前提事實：
如事實概要欄所載之事實，除上開爭點欄所載外，為兩造所 不爭執，此有原處分（訴願卷第10頁）、訴願決定（訴願卷 第85至89頁）、被告109年9月8日稽查紀錄（訴願卷第12至1 3頁）、被告109年9月9日函暨原告簽收字樣（訴願卷第14頁 ）、被告109年9月14日稽查紀錄暨現場照片及說明（訴願卷 第24至38頁）、被告109年9月16日新北環衛石字第10918087 61號函（訴願卷第19頁）、土地建物查詢資料（訴願卷第40 至51頁）、系爭土地異動索引查詢資料（本院卷第57至78頁 ）、地籍圖（本院卷第353頁）各1份在卷可供查對屬實。 ㈢原告為地號4、4-1、4-13土地之使用人，其未清除土地上之 廢棄物，違反廢清法第11條第1款規定：
1.查原告為地號4、4-13土地之共有人，又原告於地號4、4-1 、4-13土地上建造貨櫃屋，為該等土地之使用人乙情，此有 土地建物查詢資料（訴願卷第40至51頁）、新北市拆除大隊 108年8月1日違章建築認定通知書（本院卷第421頁）、107 年7月9日勘查紀錄表（本院卷第422至423頁）、結案通知單 暨拆除照片（本院卷第425至426頁）、109年1月22日違章建 築認定通知書（本院卷第427頁）、109年1月9日勘查紀錄表 （本院卷第428至429頁）、違章定位圖（本院卷第430頁） 、結案通知單暨拆除照片（本院卷第431至432頁）各1份在 卷可參。至原告主張其並未使用地號4-1土地云云，然參諸 上開新北市拆除大隊之證據資料，係以現場勘查兼衛星定位
之方式認定貨櫃屋坐落位置，具相當之憑信性，堪信為真。 原告固提出109年4月17日會勘通知1份（本院卷第211頁）， 然該通知僅能證明有再次會勘之事實，再者，新北市拆除大 隊於會勘後之109年6月18日，仍認原告之貨櫃屋有坐落於地 號4-1土地，此有結案通知單1份附卷足稽（本院卷第431頁 ）。此外，原告並未提出相當之證據以實其說，是原告主張 ，難認可採。據上，原告對地號4、4-1、4-13土地具實際使 用管領力，依廢清法第11條第1款規定，其負有保持該等土 地環境衛生之狀態責任。
2.惟地號4、4-1、4-13土地上置有貨櫃屋殘體及伴隨而生之廢 棄物，經被告稽查命原告改善後仍未清除完畢，造成該處髒 亂，確已影響環境衛生乙節，此有被告109年9月14日稽查紀 錄暨現場照片及說明（訴願卷第24至38頁）、照片拍攝日期 及地點明細表（本院卷第103頁）各1份附卷可憑，堪認原告 違反廢清法第11條第1款之清除義務無訛。
3.至原告雖主張貨櫃屋殘體以外之廢棄物為郭錦標所丟棄，應 處罰郭錦標云云。然原告於本院審理中自陳其並無證據佐證 廢棄物為郭錦標所丟棄等語（本院卷第437頁），是自無從 為原告有利之認定。
㈣原告未清除系爭土地上之貨櫃屋殘體，違反廢清法第11條第5 款規定：
1.查被告於本院審理中追補廢清法第11條第5款規定為原處分 之依據，有被告113年3月28日新北環稽字第1130577981號函 1份附卷可參（本院卷第311頁）。審酌原處分及追加補充之 理由均依據相同原因事實，且皆係命原告清除貨櫃屋殘體， 處分具同一性，亦為原處分作成時已存在之理由，而兩造就 此表示不爭執並為充分攻擊防禦（本院卷第439頁），是被 告之追補合法，先予敘明。
2.本件貨櫃屋殘體屬廢清法所定之「廢棄物」： 依廢清法第2條第1項第2款規定：「本法所稱廢棄物，指下 列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：二、減失原 效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。」查原告基 於地方創生之目的建造貨櫃屋，然業經拆除等情，此有新北 市拆除大隊結案通知單暨拆除照片2份附卷可稽（本院卷第4 25至426頁、第431至432頁），並經原告陳述明確（本院卷 第438頁），足證貨櫃屋已喪失原效用，該當上開廢棄物之 要件，自適用廢清法。至原告主張貨櫃屋殘體尚有經濟價值 ，並非廢棄物云云，然依上開規定之文義以及修正理由：「 廢棄物與資源位處物質或物品之不同生命週期，經過適當手 段，廢棄物可變成資源，而若錯置、錯用，資源也應視為廢
棄物。」可知廢清法所稱之廢棄物不以有無經濟價值為要件 ，縱屬有再利用價值之物，未依廢清法規定清除處理而有污 染環境之虞者，仍屬廢棄物。是原告此部分之主張，難認可 採。
3.本件貨櫃屋遭拆除，原告應負責清除貨櫃殘體： ⑴按廢清法第11條第5款規定：「建築物拆除後所遺留者，由原 所有人、管理人或使用人清除。」復依建築法第97條之2授 權訂定之違章建築處理辦法第8條規定：「違章建築拆除後 之建築材料，應公告或以書面通知違章建築所有人、使用人 或管理人限期自行清除，逾期不清除者，視同廢棄物，依廢 棄物清理法規定處理。」準此，廢清法所稱之「建築物」， 自應包含建築法第4條所定之建築物，即「定著於土地上或 地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物 或雜項工作物。」而關於貨櫃屋是否屬於上開建築物，依內 政部96年2月26日台內中營字第0960800808號函釋：「…二、 按建築法第4條規定：『本法所稱建築物，為定著於土地上或 地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物 或雜項工作物。』另查行政院60年6月2日台60內4973號令核 示：『一、…為利用車體居住如何處理經邀同有關機關研議作 成結論如下：…⑵本案若使用人確有將該車體代替房屋使用之 意思，而客觀上復有居住之事實，且該物體有避風雨之功能 ，并適於人類居住，復又固定於一定之處所，則該車體似可 比照違章建築處理辦法第3條第1款之規定視同違章建築予以 處理等語。…。』三、有關前開函示『固定於一定之處所』一詞 ，當應以建築法第4條所稱『定著於土地上或地面下』之規定 ，為認定依據；至貨櫃是否具有同條所定之樑柱乙節，查該 條係指『具有頂蓋、樑柱或牆壁』，並非以樑柱為唯一要件， 如具有頂蓋或牆壁亦得據此認定。」又內政部營建署80年3 月14日營署建字第6212號函釋：「關於引進日本之卡拉OK貨 櫃，若有代替房屋使用之事實，縱可隨時任意遷移，但其構 造及使用與一般建築物尚無差異，且客觀上於使用時有固定 之處所，應視為建築法所稱之建築物，依同法第25條規定應 向當地主管建築機關申請建築許可。」上開函令係主管機關 本於職權所作成之解釋性行政規則，尚無違背建築法及上揭 違章建築處理辦法之旨意，自得適用。從而，貨櫃屋之構造 如具頂蓋、樑柱或牆壁並設置有門窗，足以遮蔽風雨，且係 在固定處所供反覆使用，有代替房屋使用之事實，則應認定 為建築法所稱之建築物（最高行政法院105年度判字第219號 判決亦為同旨）。
⑵經查，原告所建造之貨櫃屋係基於地方創生之目的，計畫在
系爭土地上持續供展覽等活動場地使用乙情，此經原告陳述 明確（本院卷第438頁），而觀諸卷附之現場照片10張（本 院卷第422頁、第426頁、第428頁、第432頁），該等貨櫃均 具頂蓋、牆壁，且設置有門窗能遮蔽風雨，足以替代房屋使 用，揆諸上開說明，應屬建築法第4條所稱之建築物，亦該 當廢清法第11條第5款「建築物」之要件，原告主張貨櫃屋 並非建築物，尚非有據。
⑶至原告雖依法務部107年函釋，主張應處罰事實行為人即新北市拆除大隊清除云云。惟該函釋係在處理廢清法第11條第1款所定土地或建築物之所有人、管理人或使用人，於具體個案中應以何者為優先裁處對象之問題，與本案情節有異。又新北市拆除大隊並非廢清法第11條第5款，違章建築處理辦法第8條所定之清除義務人，是原告主張，洵難可採。 4.綜上所述，該等貨櫃屋經認定為違章建築物遭拆除後之殘體 ，依廢清法第11條第5款、違章建築處理辦法第8條，應由違 章建築之原所有人即原告清除。
㈤本件裁罰未罹於時效，裁量亦屬合法：
1.按行政罰法第27條第1項、第2項規定：「行政罰之裁處權， 因3年期間之經過而消滅；前項期間，自違反行政法上義務 之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發 生時起算。」查原告經被告限期改善清除廢棄物，至109年9 月14日尚未清除完成，違反其清除義務等節，前已認定。故 被告於111年12月16日以原處分裁處原告，並未逾越3年裁處 權時效。
2.又被告依裁罰準則第2條第1項第1款及附表一，就本件之污 染程度、特性、危害程度綜合判斷（訴願卷第3頁），對原 告處以法定最低額之罰鍰1,200元，核與上開規定相符，當 屬合法。
㈥綜上所述，原告因系爭土地堆置其所有之貨櫃殘體以及伴隨 而生之廢棄物，致影響公共衛生，經被告限期清除仍未清除 完畢，被告遂依廢清法第11條第1款、第5款規定，同法第50 條第1款規定，以原處分裁處原告罰鍰1,200元，核無違誤， 訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷訴願決 定及原處分為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判 決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論：
本件原告之訴為無理由，應予駁回。另第一審訴訟費用應由 敗訴之原告負擔，爰宣示如主文第2項所示。 中 華 民 國 113 年 7 月 4 日 法 官 楊甯伃
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理 由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原 判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違
背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴 後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起 上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他 造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 7 月 4 日 書記官 呂宣慈