臺中高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
113年度訴字第4號
民國113年6月26日辯論終結
原 告 財團法人苗栗縣私立德芳教養院
代 表 人 高婕榛
訴訟代理人 許哲維律師
詹右辰律師
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 鍾東錦
訴訟代理人 黃淑齡律師
上列當事人間廢止許可事件，原告不服衛生福利部中華民國112
年11月7日衛部法字第1120018455號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告之社工員及行政助理於民國110年7月29日，在原告院 區內，有捆綁毆打身心障礙服務對象李嘉俊之虐待情事(下 稱系爭身心虐待事件)，違反身心障礙者權益保障法（下稱 身權法）第75條第2款規定屬實，前經被告以110年8月13日 府社障字第1100154535號函（下稱停業處分）命其自同年月 27日起停辦1年，並提交具體改善計畫。停辦期間，原告以1 11年9月28日苗私芳字第1111417號函（下稱111年9月28日函 ）申請復業，被告認為原告專業人力至今仍未聘足，各項專 業人員分工、服務對象權益保障、重大事件因應及防制和院 內財務等面向，尚有規劃卻未能有效執行及運作，淪為空洞 ，以111年12月15日府社障字第1110240758號函（下稱111年 12月15日函）否准之。於停辦期限屆滿後，被告審酌原告仍 未改善，乃依身權法第92條第4項規定，以112年3月24日府 社障字第1120075140號函（下稱原處分）廢止設立許可。原 告不服，提起訴願，經衛生福利部以112年11月7日衛部法字 第1120018455號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，遂提起本 件訴訟。
二、原告主張及聲明：
㈠於110年8月4、8、10、13、23日之身障機構輔導訪視表尤其
可知，被告於現場查核時以手寫方式記載缺失情形（即表中 之改善意見及綜合評估中），其後卻以以電腦打字方式，增 列許多現場並未查核之缺失。被告以112年7月20日府社障字 第0000000000號函稱：電子檔與手寫檔本質上未變，未經原 告人員確認之名、輔導時間、缺失增列、誤繕之情形非被告 於8月13日作成停業處分之依據等語。故被告僅以原告之檢 討報告書無實質檢討與討論為由逕為停辦1年，其理由不完 備。又被告於原告發現該表有諸多前後不一之處後，被告才 函復稱未以該表作成停業處分，是停業處分是否依據身障機 構輔導訪視表作成顯有疑義。
㈡原告於111年9月28日提出復業申請，並檢附高達200頁之復業 申請計畫書（下稱系爭計畫書），其內容針對組織人員、服 務計畫、院舍環境等，詳盡提出整體改革計劃及待改進事項 的具體改進措施。被告以111年12月15日函復：系爭計畫書 內容空洞等語，而駁回原告復業之申請。被告並未詳細說明 系爭計畫書有何空洞之處，竟以空洞一詞概括指摘系爭計畫 書缺失之處，而駁回原告之復業申請，未符行政程序法第96 條第1項第2款規定。
㈢原告不服停業處分，循序提起行政訴訟，遭鈞院駁回後，被 告旋以原處分廢止設立許可，復參被告另駁回原告之復業申 請等，可見被告完全不給原告復業之機會，廢止設立許可登 記之裁量判斷，顯非適法。停業處分、原處分均未明確指出 原告何來無實質改善及系爭計畫書具體空洞之理由，已違行 政行為明確性，非屬適法。
㈣因系爭身心虐待事件，被告開始查核原告之缺失，且非僅止 於有關身心虐待部分，而係全盤針對原告之財務、人員、環 境等等進行審視，進而以原告諸多缺失為停業處分之依據。 嗣原告申請復業，被告以111年12月15日函駁回。原告雖違 反身權法，然被告全面性對原告進行審查是否合乎比例原則 已有疑義，上開事件後原告本應優先汰除失職人員、與被害 家屬協商賠償，對於被告命原告於極短時間內要求改善，原 告仍盡力處理。被告駁回原告之復業申請卻如此抽象，不到 3個月又廢止原告之設立許可，原告根本無力重新審視復業 為何遭駁回以及缺失改善之問題，被告之要求，原告恕難從 命。被告要求改善與命停辦之依據法規不同，且要求改善事 項高達數十項，就已發生重大致死事件之原告，根本毫無心 力處理，原告經營已久，收費亦相當低廉，對於事件的發生 ，誠心想改善院舍之環境，卻屢屢遭受打擊，被告又不願給 予原告相當之期間好好改善缺失。
㈤被告委員於檢討會中常以一個問題內包裝多個事項對原告詢
問，導致原告無法理解所詢問題之意，而未回答到所問事項 ，原告在此有多次向委員表明不明瞭其所詢問題。原告並非 刻意拒絕或無法回應委員詢問事項，而係與會過程中，多名 委員輪番詢問，除身心俱疲外，委員於詢問中無法有效將問 題使原告明瞭，才使其未回應問題，然會議紀錄卻將此情形 紀錄為原告無法、拒絕回答。故此會議記載，並非與真實會 議詢答之情況相符，原告對於該悲劇業已盡心盡力處理，不 應遭受不公平之對待。
㈥觀系爭計畫書，針對缺失亦有逐項處置，並對其一一回應， 又人力不足方面，亦針對如何避免人員流動過大、人力出缺 時之緊急處置程序，並加強專業人員之選任考核等等，皆可 證明原告亦有完善缺失之意及行動，惟被告卻認此為方案空 洞，而駁回原告之復業許可。故原告早已經修正工作守則， 並對人力管理、人員配置做妥善處置，並加強人員之教育訓 練，增加人員遇到緊急狀況時，如何通報以及妥善之即刻處 理。又對於人力若出缺時，加強增補能力（如多聘任1名員 工以預防人力短缺之問題），惟此部分皆未受到被告之採納 ，逕自認為仍未改善人力不足之情況。
㈦被告係依據身權法第92條第4項規定作成原處分，依原處分之 基礎，原告必須是停辦期限屆滿仍未改善，才有被廢止設立 許可的可能，其前提事實必須有需要改善的內容，被告於11 1年12月25日駁回原告之復業申請後，迄112年3月24日間， 從未對原告進行任何的行政指導或者是教示原告應如何進行 改善措施，因此原告認為被告針對是否有改善，以及要改善 的事項是什麼，並未明確列出，才導致原告未能提出具體改 進措施。
㈧參照系爭計畫書第8頁：七、針對服務對象死亡的缺失部分， 原告總共有提出11點的改善方向，包含加強保護性約束辦法 、適度處理機構不適任人員等等的改造方向；參照系爭計畫 書第16頁：自111年12月至112年12月間有安排緊急送醫急救 演練共4次，等於是每1季都有緊急送醫急救演練，本件因院 內小朋友可能遭照顧對象不當的保護管束而有送醫不治的問 題，針對案件發生原因，原告其實是有想辦法去作改善；參 照系爭計畫書第26頁：原告有提出整體改革計畫及待改進事 項的具體改善措施。由此可見原告有把要改善的事項分成持 續追蹤、列管、完成，並且有依照不同的進度進行勾選，原 告有針對危急事件處理辦法內容不夠詳盡，而派人參加危急 事件處理方式之相關課程，所以這部分原告是有持續追蹤改 進的；另就本件導致小朋友死亡的悲劇，可能是因為部分同 仁對於如何實行保護性管束可能過程太過激烈，針對這件事
情，原告也有具體改進措施，參照計畫書第28頁，我們有2 個改進措施，1是在110年12月9日有聘請外督吳老德來院講 授相關課程，2是聘請督導及規劃內外部受訓課程，分別在1 10年12月7日、111年2月8日、111年2月11日都有派員去上課 ；參照計畫書第29頁，院長及主管有針對工作人員進行觀念 教育宣導，有將約束辦法納入工作手冊；參照計畫書第33頁 ，改善事項是用人應嚴加篩選，以避免未來發生不當對待服 務對象之事件，應增修相關預防策略或規範至工作手冊並落 實。
㈨聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠原告就停業處分向鈞院提出111年度訴字第117號身權法事件 ，先位訴訟標的請求撤銷該停業處分，而備位聲明確認該停 業處分違法，已經鈞院判決駁回其訴確定。依行政訴訟法第 213條規定訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定 力，原告應受前案鈞院111年度訴字第117號判決確定力之拘 束，於本訴不得再就前開停業處分之適法性為爭執。 ㈡原處分之理由五、六，已敘明：……因原告停辦期間屆滿未提 出相關復業計畫，被告遂命原告於111年9月30日前提出復業 計畫書，原告於111年9月28日函報復業計畫書，被告於111 年11月8日召開第3次重大社會福利事件檢討會議審議原告復 業計畫，依據委員建議及檢視原告各項缺失改善情形均未完 全改善及準備完善，足見原告尚無復業能力，為維護身心障 礙者及員工權益，被告於111年12月15日駁回原告復業申請 ，原告缺失改善淪為空洞，無實質檢討與改善作為，依據身 權法第92條第4項規定，停辦期限屆滿仍未改善，依規廢止 許可等語，其理由之說明，已符合行政程序法第96條第1項 第2款規定且有合法充足完備之說理。況且原告於111年11月 8日被告召開之第3次重大社會福利事件檢討會議中，已經參 與與會之委員對其詢答之程序，得以就其復業準備及改善情 形為充分之說明及釋疑，惟自被告第3次重大社會福利事件 檢討會議審查內容可知，原告雖提出系爭計畫書，內容洋洋 灑灑，但多僅為計畫或規劃，非已完成改善之內容，尚有諸 多項目未完成改善，對於委員之詢問更有無法回答或不予回 應之情形，因此無法使與會委員及被告認同其復業申請，被 告於原處分理由中認其缺失改善情形淪為空洞，亦符合實情 。
㈢被告駁回原告復業申請之111年12月15日函，於111年12月19 日送達於原告，而原告提起訴願係向被告提出訴願書，提出 訴願書之日期為112年1月19日，有原告訴願書影本可按，茲
因原告所在地與被告機關所在地均位於苗栗縣，因此無可扣 除在途期間，其提起訴願之期間末日應為112年1月18日，原 告就111年12月15日函於112年1月19日提起訴願已逾訴願期 間，縱使受理訴願之機關衛生福利部仍為實質審查，原告之 訴願仍為不合法，111年12月15日函因逾訴願期間業已確定 ，原告已不得再就駁回復業申請之行政處分為爭訟，依身權 法第92條第4項規定，被告即應廢止原告之許可。末敘，原 告主張被告於鈞院駁回停業處分撤銷訴訟後，即刻為廢止設 立許可登記之處分，依此，以及被告對原告提出復業申請之 復業申請計畫書為空洞之抽象理由駁回，可見被告完全不給 予原告復業之機會，逕以公權力之高權地位廢止設立許可登 記云云，其全然忽視被告於停辦期間多次輔導原告改善，及 停辦期滿後係被告促請原告提出復業申請，原告才提出復業 計畫，非原告主動提出復業申請，被告並慎重地召集專家學 者召開審查會議，並邀請原告到會說明接受詢答，充分保障 原告權益之事實，其主張實無可採信。
㈣聲明：原告之訴駁回。
四、本院判斷：
㈠前提事實：
如事實概要所述之事實，有停業處分、原告111年9月28日函 、被告111年12月15日函、原處分、訴願決定各1份在卷可按 （分見本院卷第317頁、第333頁、第335頁、第336頁、第25 頁、第26頁、第28頁至第37頁），堪認真正。 ㈡應適用的法令：
身權法第75條第2款規定：「對身心障礙者不得有下列行為 ：……二、身心虐待。……」第90條第1項第1款規定：「身心障 礙福利機構有下列情形之一，經主管機關查明屬實者，處新 臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並令限期改善；屆期未改 善者，得按次處罰：一、有第七十五條各款規定情形之一。 ……」第92條第2項、第4項規定：「（第2項）經主管機關依 第九十條、第九十三條第一款至第三款規定令其限期改善； 屆期仍未改善者，得令其停辦1個月以上1年以下，並公告其 名稱。……（第4項）停辦期限屆滿仍未改善或違反法令情節 重大者，應廢止其許可；其屬法人者，得予解散。」第91條 第3項規定：「第1項停辦之機構完成改善時，得檢附相關資 料及文件，向主管機關申請復業；經主管機關審核後，應將 復業申請計畫書報經中央主管機關備查。」據上可知，身心 障礙福利機構有對身心障礙者為不當對待之情事者，主管機 關即得進行裁罰並限期改善，如未改善，並得命停辦1個月 以上1年以下，身心障礙福利機構於停辦期間申請復業，經
審核後仍未改善者，主管機關即應廢止其許可。 ㈢按行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判決中 經裁判者，有確定力。」故訴訟標的於確定終局判決中經裁 判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法 院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。又撤銷訴訟之訴 訟標的是原告訴請撤銷之行政處分違法，且原告之權利因此 受到侵害之權利主張。是以，對行政處分提起撤銷訴訟，該 處分之合法性為撤銷訴訟訴訟標的之內容，撤銷訴訟經法院 實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定者，行政處分 之合法性已有實質確定力(既判力)，該撤銷訴訟之當事人均 應受其拘束，後訴訟法院亦應以該確定判決為基礎作成判決 ，不能為相反於該確定判決內容之判斷，此即撤銷訴訟判決 既判力之確認效。查原告前因系爭身心虐待事件，經被告以 停業處分命其自110年8月27日起停辦1年，原告就停業處分 提起訴訟，請求撤銷停業處分、確認停業處分違法，經本院 111年度訴字第117號判決駁回，原告雖提起上訴，但未提出 上訴理由書，經本院裁定駁回上訴而確定，原告不服提起抗 告，亦據最高行政法院以112年8月7日112年度抗字第127號 裁定駁回；原告復於停辦期間申請復業，經被告以111年12 月15日函否准之，原告不服，提起訴訟請求被告作成准許復 業之行政處分，並撤銷112年12月15日函及訴願，經本院112 年度訴字第243號判決駁回而確定，有上開各該判決及裁定 在卷可按。是原告不得為與上揭確定判決意旨相反之主張， 法院亦不得為與上揭確定判決意旨相反之判斷。則原告復就 被告停業處分、111年12月15日函之合法性及其規制效果為 爭執，自為法所不許。
㈣查原告經被告作成停業處分命其應提出缺失檢討與改善報告 （改善計畫）之待改進事項，歸納如次：⒈服務對象情緒行 為事前預防處置不當、⒉未依約束準則進行約束、⒊院長管理 權限未明確及下放、⒋缺失改善宜更具體，未檢視事情發生 的原因及具體改善措施、⒌未能適當用人與職務指派，此稽 之停業處分及其附件可明（見訴願卷第25至29頁）。其後， 被告審查原告復業申請案件時，經召開第3次重大社會福利 事件檢討會議，經審查委員就上開待改進事項逐一審視，仍 發現院長專業知識不足、在約束辦法欠缺保障服務權益及專 業評估的機制；申訴通報機制仍然是找院長處理，但之前停 辦的原因即是因為院長無作為、無能力處理，此部分問題仍 未改善；原告於停辦前人力之進用及穩定均有困難，惟自承 於復業後仍有進用人力困難，且對於員工敘薪標準，董事長 及院長均不實答；有關於醫療專業問題於審查會議中原告均
未能完善回答，令人質疑於復業後是否具有專業能力等缺失 ，有上揭檢討會議紀錄影本1份存卷可參（見本院卷第356頁 至第358頁），足認原告於停辦期間就其遭停辦之缺失仍未 完成改善。原告雖主張其於上揭檢討會議後，迄原處分作成 時為止，已就院舍空間部分予以改善等語（見本院卷第488 頁），惟原告缺失並非僅院舍空間1項，縱使原告已發包改 善院舍，亦難認全部缺失均已改善完畢。準此，被告作成停 業處分後，原告於停辦期限屆滿仍未改善缺失完竣，則被告 以原處分廢止原告之設立許可，自屬適法有據。 五、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。被告作成原 處分廢止原核准原告之設立許可，認事用法俱無違誤，訴願 決定予以維持，亦核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應 予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰無逐一論述的 必要，併此敘明。
七、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 113 年 7 月 26 日 審判長法官 蔡 紹 良
法官 黃 司 熒
法官 張 鶴 齡
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 113 年 7 月 26 日 書記官 黃 靜 華