臺中高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
112年度訴字第222號
113年6月12日辯論終結
原 告 戴安基
戴文姬
被 告 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 鄧震宇
周郁軒
鄭筠臻
上列當事人間土地變更編定事件，原告不服內政部中華民國112
年6月16日台內訴字第1120118026號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按民事訴訟法第385條第1項前段規定：「言詞辯論期日，當 事人之一造不到場者，得依到場當事人之聲請，由其一造辯 論而為判決。」依行政訴訟法第218條規定，於行政訴訟準 用之。查原告戴文姬經合法通知未於本院言詞辯論期日到場 ，有送達證書1紙在卷可參（見本院卷第311頁），復無行政 訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依 到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、原告戴安基、戴文姬（下合稱原告）所提本件訴訟關於備位 聲明請求被告作成核准原告所有土地就其中部分面積共0.13 2公頃變更編定為甲種建築用地之行政處分部分，因有起訴 不合法情形，本院另以裁定駁回，非屬本判決範疇，合先敘 明。
貳、實體方面：
一、事實概要：
㈠原告於民國111年7月13日檢具相關書件依非都市土地使用管 制規則第35條之1第1項第3款規定，向被告申請將其等分別 所有坐落○○市○○區○○段(下同）616、617、618、633地號土 地全部（面積2,330.66平方公尺，下合稱系爭土地） ，由特定農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地（下
稱系爭申請案件）。案經被告前以111年9月23日府授地編字 第0000000000號函（下稱前處分）予以駁回，惟經內政部以 111年11月18日台內訴字第0000000000號訴願決定（下稱前 訴願決定）審認前處分所載不符合行政程序法第96條第1項 規定，而予以撤銷，命被告於2個月內另為適法之處分。 ㈡嗣經被告重行審查後，認定系爭土地南面及西南面毗鄰鄉村 區土地、北面僅少部分毗鄰鄉村區土地，而東北面及東面係 凸出並毗鄰特定農業區水利用地，未符非都市土地使用管制 規則第35條之1第1項第3款規定，且外圍雖為水溝阻隔，惟 部分水溝用地係於106年11月23日變更編定為水利用地，未 符同規則第35條第4項規定，乃以112年1月30日府授地編字 第0000000000號函（下稱原處分）否准其申請。原告不服， 提起訴願，經內政部中華民國112年6月16日台內訴字第0000 000000號訴願決定(下稱訴願決定)駁回，原告仍不服，遂提 起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈被告駁回系爭申請案件有錯誤援引法律規定情形： 依非都市土地使用管制規則第35條之1第1項規定及其立法 理由所載「鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁限建」之意旨 ，可知鄉村區邊緣畸零不整屬常態，且由內政部94年9月1 2日內授中辦地字第0000000000號函（下稱內政部94年9月 12日函)之釋示，可見凸出情形亦可辦理變更編定。觀諸 非都市土地使用管制規則第35條之1之增訂理由並無載明 「以凸出範圍程度仍應不悖於鄉村區邊緣平整」之內容， 被告駁回系爭申請案即有錯誤援引法律規定情形。 ⒉被告作成原處分駁回系爭申請案所載理由，明顯違反行政 程序法第5條及中央法規標準法第5條之規定： 原告係依非都市土地使用管制規則第35條之1規定及內政 部94年9月12日函申請變更編定，被告以非立法理由之「 凸出範圍程度仍應不悖於鄉村區邊緣平整」因素，駁回系 爭申請案件，明顯違反政程序法第5條行政行為之內容應 明確之規定，及中央法規標準法第5條關於人民之權利、 義務者，應以法律定之規定。
⒊系爭土地符合非都市土地使用管制規則35條之1第1項第3款 規定之情形：
⑴系爭土地整體面積為0.233066公頃，符合非都市土地使 用管制規則35條之1第1項第3款規定的0.5公頃以下面積 限制，且基地南面、西面、以及北面多數邊界均臨接鄉 村區，凸出部分外側為萬豐支線區域排水溝渠（水利用
地)所隔絕，故依內政部94年9月12日函釋，雖有凸出， 仍得視為凹入範圍。而三面凹入臨接鄉村區的條件，原 告申請範圍南面約53公尺全邊界臨接鄉村區、西面約45 公尺全邊界臨接鄉村區、北面約64公尺，其中38公尺臨 接鄉村區，僅26公尺凸出，所臨接鄉村區部份占北面邊 長約60%。況凸出部分緊鄰萬豐支線區域排水溝渠，該 溝渠平均寬度至少有8公尺以上，因該溝渠的隔絕效果 ，系爭土地已與溝渠另一面之農地形成各自獨立使用不 會互相干擾的空間，原告申請範圍整體已符合非都市土 地使用管制規則第35條之1第1項第3款及內政部94年9月 12日函規定之要件。
⑵被告辯稱系爭土地毗鄰萬豐支線區域排水溝渠部分，618 -4、618-5、618-6地號等3筆土地係於106年11月23日變 更編定水利用地，其變更編定時間不符合非都市土地使 用管制規則第35條第4項規定之78年4月3日前，且因無 法查得萬豐支線區域排水溝渠是由何機關興建，故認定 系爭土地無法辦理變更編定等語。惟被告係政府機關， 掌有公權力，應查明萬豐支線區域排水溝渠是否由政府 興建。又按排水管理辦法第3條已明確規定，萬豐支線 區域排水溝渠係由被告作規劃、設計及施工，至於究竟 由被告轄下哪個機關負責，僅係被告內部間轄管問題。 再者，從被告所屬水利局之採購標案可知萬豐支線區域 排水溝渠岸堤設施，均由被告編列經費施作。
⑶縱認萬豐支線區域排水溝渠非政府興建，因618-4、618- 5、618-6地號等3筆土地係於106年11月23日變更編定水 利用地，故將該3筆土地整體納入變更編定範園 ，仍符 合非都市土地使用管制規則35條之1第1項第3款規定0.5 公頃面積以內之要件：
內政部94年9月12日函釋依非都市土地使用管制規則第3 5條之1第1項第3款規定辦理變更編定，該凹入鄉村區範 圍內如有交通用地、水利用地，原則上固應取得該目的 事業主管機關核發之廢道、廢水證明，並徵得同意辦理 變更編定後，一併提出申請變更編定，以利整體規劃。 惟該交通、水利用地如予以保留並不影響其餘土地之變 更編定，且經申請人徵得該目的事業主管機關同意者， 得不在此限。為了解618-4、618-5、618-6等3筆水利用 地可否辦理廢水，可否與系爭土地一併變更編定為甲種 建築用地，經原告詢問被告所屬水利局，該局於112年4 月19日以中市水管字第0000000000號函復表示略以，該 3筆水利用地爲被告經管土地，現況位於萬豐支線排水
設施範圍內，不得辦理水利用途廢止等語，亦即3筆水 利用地由被告經管且不得廢水應予保留。則縱將該3筆 水利用地亦納入整體變更編定面積而予保留水利用途， 因整體仍未超過0.5公頃，且該3筆水利用地之保留並不 影響其餘土地之變更編定，故系爭土地仍符合非都市土 地使用管制規則第35條之1第1項第3款規定可予變更編 定為甲種建築用地。換言之，該3筆水利用地確定不能 辦理廢水且一併申請變更為甲種建築用地，只是維持水 利用地使用，縱該3筆土地於106年11月23日變更編定為 水利用地，依內政部94年9月12日函釋，亦不能阻卻系 爭土地申請變更為甲種建築用地等語。
㈡聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告對於原告111年7月13日之申請土地變更編定事件，應 作成核准原告所有系爭土地，由使用地類別農牧用地變更 編定為甲種建築用地之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈系爭土地南面毗鄰663地號之鄉村特定目的事業用地，西面 毗鄰614、619地號等2筆鄉村區交通用地及620、621、624 、625、628、629、632、634地號等8筆鄉村區乙種建築用 地，北面僅部分毗鄰615地號之鄉村區乙種建築用地，而 東北面（616地號部分土地、617地號)及東面（618地號） 係凸出並毗連381、375、618-4、618-5、618-6地號等5筆 特定農業區水利用地。以被告158空間資訊網圖資平台量 測，其凸出鄉村區部分之面積約略931.90平方公尺（0.09 3190公頃），占系爭申請案件總面積約40%，約為凹入鄉 村區部分面積之67%。經被告所屬地政局於112年3月27日 邀集相關機關辦理現地會勘，系爭土地現况為空地、雜草 、部分種植蔬莱，另5筆水利用地現況為排水渠道。 ⒉內政部以91年5月31日台內中地字第00000000000號令發布 增訂非都市土地使用管制規則第35條之1，其增訂理由為 在合於各款規定項下促進毗鄰鄉村區乙種建築用地零星或 狹小土地之利用。又非都市土地使用管制規則第35條之1 第1項第3款所稱凹入鄉村區之土地，本即應以三面連接鄉 村區，且整筆土地均在凹入之範圍內為原則；內政部94年 9月12日函釋略謂：「凹入鄉村區之土地有部分凸出現象 時，而外側已為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學 校、軍事用地隔絕，其面積在0.5公頃以下者，仍得視為 凹入範圍。」然所謂「部分凸出」係不確定之概念，未就
其實質內涵說明，地方政府於核定時自應審查。系爭申請 案件包括凸出部分土地面積雖在0.5公頃以下，惟凸出部 分面積占系爭申請案件總面積約40%，凸出部分與凹入部 分面積比約1：2，凸出比例甚高，似與上開內政部94年9 月12日函釋「部分凸出」意旨不符。再者，被告以107年5 月23日府授地編字第0000000000號函向內政部請示，獲內 政部以107年6月8日內授中辦地字第0000000000號函復， 被告又以107年6月13日電洽內政部，獲其提供94年9月12 日函釋個案予以衡酌後，認系爭申請案件凸出現象與內政 部94年9月12日函釋不符，且訴願決定理由亦已指明：「 揆諸管制規則第35條之1第1項第3款之立法意旨，係考量 凹入鄉村區邊緣畸零不整之狹小土地，得容許變更為建築 用地，以使其邊緣平整促進其土地利用，是凹入土地如有 部分凸出，其凸出範圍程度仍應不悖於鄉村區邊緣平整之 立法意旨為原則，始得視為凹入範圍。」等語。 ⒊另系爭申請案件尚須檢討系爭土地外圍溝渠是否為政府所 規劃興建，主要係因系爭土地外圍水溝部分土地（618-4 、618-5、618-6地號）變更編定之時間點與非都市土地使 用管制規則第35條第4項規定應於78年4月3日臺灣省非都 市零星地變更編定認定基準頒行前經編定或變更編定為水 利用地之規定不符，該3筆土地係於106年11月21日分割自 618地號土地，並由被告自行擬具興辦事業計畫，經目的 事業主管機關即被告所屬水利局以105年8月25日中市水管 字第0000000000號函及106年3月9日中市水管字第0000000 000號函同意興辦事業計畫後，於106年11月23日經被告核 准由農牧用地變更編定為水利用地在案。惟上開被告所屬 水利局105年8月25日中市水管字第0000000000號函僅敘明 618地號部分土地○○市○區域排水-萬豐支線內，原則同意 變更編定為水利用地、105年8月26日中市水管字第000000 0000號函則僅敘明排水溝渠於73年4月3日前存在。嗣經被 告所屬地政局前以107年5月14日中市地編字第0000000000 號函詢被告所屬水利局查復是否為政府規劃興建之水溝， 該局答復618-4、618-5、618-6地號等3筆土地位於公○○市 ○區域排水-萬豐支線排水設施範圍內。另依被告所屬地政 局112年3月27日現勘結果，僅被告所屬水利局表示現由該 局養護，行政院農業委員會農田水利署南投管理處及○○市 ○○區公所則配合現勘確認現況使用，並未表示由其興建， 爰該等3筆水利用地上排水設施無法確認由何者規畫興建 ，因管理維護與興建規劃本即分屬不同概念，實難認屬非 都市土地使用管制規則第35條之1所規定政府規劃興建之
溝渠。是以618-4、618-5、618-6地號等3筆土地變更編定 之時間點與非都市土地使用管制規則第35條第4項規定應 於78年4月3日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行 前經編定或變更編定為水利用地之規定不符等語。 ㈡聲明：駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點為：系爭土地是否符合非都市土地使用管 制規則第35條之1第1項第3款規定得申請變更編定為建築用 地之要件？
五、本院判斷：
㈠前提事實：
前揭事實概要所載事實，有原告所提系爭申請案件之申請書 件(見本院卷第139至190頁)、前處分(見本院卷第27頁)、前 訴願決定(見本院卷第194至198頁)、原處分(見本院卷第199 至200頁)及訴願決定(見本院卷第89至94頁、第202至207頁) 等證據資料（俱影本）存卷可查，堪認為真實。 ㈡按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不 屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府， 按照○○市○○○區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並 編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變 更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」非都 市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法（ 以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」第35條之1第1 項規定：「○○市○○○○區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並 經直轄市或縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於 下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建 築用地︰一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種 建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅 區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下。二、凹 入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下。 三、凹入鄉村區之土地，外圍有道路、水溝、機關、學校、 軍事等用地隔絕，或其他經直轄市或縣（市）政府認定具明 顯隔絕之自然界線，面積在0.5公頃以下。四、毗鄰鄉村區 之土地，對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業 用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區或道路、水溝等， 所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致 妨礙鄰近農業生產環境。五、面積未超過0.012公頃，且鄰 接無相同使用地類別。」
㈢區域計畫法第15條第1項既授權中央主管機關訂定管制規則以 規範直轄市或縣（市）政府就非都市土地編定各種使用地之 有關事項，所稱編定即指非都市土地使用地類別之編定，其
種類自包括第1次編定以後之變更編定，則內政部本於區域 計畫法之中央主管機關地位，依該法第15條第1項授權所訂 定之非都市土地使用管制規則第35條之1第1項明定非都市土 地鄉村區邊緣土地得變更編定為建築用地之要件，核無逸脫 區域計畫法第15條第1項之授權範圍，亦未牴觸母法規範意 旨，自得作為辦理非都市土地鄉村區土地申請變更編定為建 築用地案件之準據。
㈣參酌非都市土地使用管制規則第35條之1規定意旨及其增訂理 由略謂：「……二、……本規則第35條有規定毗鄰甲種、丙種建 築用地或……之零星或狹小土地……得按其毗鄰土地申請變更編 定為甲種、丙種建築用地，惟毗鄰乙種建築用地並無得辦理 變更編定為建築用地之規定，常有民眾陳情不公，縣（市） 政府迭有反映，為促進鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁限建 或經直轄市、縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地有效 利用，並處理過去通盤檢討遺留之個案問題，爰增訂之。…… 」等語（見本院卷第224頁），當認鄉村區邊緣畸零不整之 土地容許變更編定為建築用地，目的在使其能與原有鄉村區 整併後邊緣平整化，俾促進土地利用之整體性及一致性。是 以內政部94年9月12日函釋略以：「……非都市土地使用管制 規則第35條之1第1項第3款所稱凹入鄉村區之土地，應以三 面連接鄉村區，且整筆土地均在凹入之範圍內為原則，但第 3款凹入鄉村區之土地有部分凸出現象時，而外側已為道路 、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事用地隔絕，其 面積在0.5公頃以下者，仍得視為凹入範圍。」等語（見本 院卷第211頁）為內政部本於區域計畫法之主管機關地位為 協助下級機關適用法令及認定事實所為之解釋性函釋，核其 意旨未逸出管制規則第35條之1第1項第3款之文義範圍，符 合該規定之立法目的，亦得予以援用。而該函示所稱「凹入 鄉村區之土地有部分凸出現象」仍得視為凹入範圍，既非適 用原則而為例外情形，自不允從寬解釋，須其凸出部分相對 於凹入範圍係屬些微，且凸出程度不悖於鄉村區邊緣平整， 始符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款之規 範意旨。
㈤經查，系爭土地總面積為2330.66平方公尺（0.233066公頃） ，南面毗鄰663地號之鄉村特定目的事業用地，西面毗鄰614 、619地號等2筆鄉村區交通用地及620、621、624、625、62 8、629、632、634地號等8筆鄉村區乙種建築用地，北面僅 部分毗鄰615地號之鄉村區乙種建築用地，而東北面（616地 號部分土地、617地號)及東面（618地號）係凸出並毗連381 、375、618-4、618-5、618-6地號等5筆特定農業區水利用
地，其凸出鄉村區部分之面積約為931.90平方公尺（0.0931 90公頃），已占系爭申請案件之系爭土地總面積達40%（計 算式：931.90/2330.66=40%，小數點以下四捨五入）等情， 有上開地號土地之土地登記第一類謄本、地籍圖及被告158 空間資訊網圖資影本在卷可參（見本院卷第150至170頁、第 213至215頁）。觀諸系爭土地凸出部分相對於凹入部分甚為 突兀，明顯有礙於鄉村區邊緣之平整，依上開規定及說明， 自難認符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項規定得 申請變更編定為建築用地之要件。
六、綜上所述，系爭土地既與非都市土地使用管制規則第35條之 1第1項第3款規定申請變更編定為建築用地之要件有間，原 告申請變更為特定農業區甲種建築用地，自非法所許。則被 告就原告所提系爭申請案件作成原處分予以駁回，認事用法 俱無違誤，訴願決定予以維持，於法亦無不合。原告訴請判 決如訴之聲明所示，自無從准許。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰無逐一論述之 必要，併此敘明。
八、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 113 年 7 月 3 日 審判長法官 蔡 紹 良
法官 張 鶴 齡
法官 黃 司 熒
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 113 年 7 月 3 日 書記官 詹靜宜