最 高 行 政 法 院 判 決
112年度上字第127號
上 訴 人 松果購物股份有限公司
代 表 人 郭書齊
訴訟代理人 吳志光 律師
簡維克 律師
蔡謦伊 律師
被 上訴 人 公平交易委員會
代 表 人 李鎂
上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國111年12月2
9日臺北高等行政法院111年度訴字第689號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人依據檢舉調查結果，以上訴人為「松果購物」電商 平台（下稱松果購物），其利用網頁之程式設計，不當使用 他人商品資訊，使搜尋引擎之搜尋結果網頁顯示「人氣熱銷 ○○口碑推薦品牌整理─松果購物」、「正在找○○嗎？推薦超 優惠的○○給你，買後評價公開透明不踩雷，快速出貨享七天 鑑賞期退貨無負擔」、「○○─松果購物」、「網友都說這裡 的○○真的很欠買，松果購物為你精選出2021年必買的熱門排 行推薦」等語，藉以增進自身網站到訪率，卻產出與事實不 符之資訊，核屬足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公 平交易法第25條，遂依同法第42條規定，於民國111年4月21 日以公處字第111019號處分書，命上訴人自送達之翌日起立 即停止違法行為，併裁處罰鍰新臺幣（下同）80萬元（下稱 原處分）。上訴人不服，提起行政訴訟，訴請撤銷原處分， 經臺北高等行政法院（下稱原審）以111年度訴字第689號判 決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記 載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)上訴人經營之松果購物，於被上訴人調查階段，其本身未販 售「悅夢床墊」等相關商品，卻以搜尋引擎優化技術（Sear ch Engine Optimization，下稱SEO）搭配使用者於電商平
台鍵入之關鍵字，自行生成諸如「人氣熱銷悅夢床墊口碑推 薦品牌整理—松果購物」、「正在找悅夢床墊嗎？推薦超優 惠的悅夢床墊給你，買後評價公開透明不踩雷，快速出貨享 七天鑑賞期退貨無負擔」、「悅夢床墊—松果購物」、「網 友都說這裡的悅夢床墊真的很欠買，松果購物為你精選出20 21年必買的熱門排行推薦」等松果購物搜尋結果頁面，顯有 利用網頁程式設計，不當使用他人商品資訊，使搜尋引擎搜 尋結果網頁產生與事實不符資訊，藉以增進自身網站到訪率 ，屬足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第 25條規定自明。可知，上訴人以SEO技術自行生成松果購物 搜尋結果頁面，在編輯搜尋結果頁面時，部分文字使用關鍵 字替代功能，並留存於資料庫中，藉使搜尋引擎得以擷取； 則消費者於搜尋引擎輸入「○○」關鍵字時，上訴人自行生成 松果購物搜尋結果頁面即有可能顯示在內，此可達到招徠消 費者前往松果購物網站瀏覽，爭取潛在交易機會之目的，不 論消費者其目的僅在於搜尋「○○」，或包含「松果購物」在 內，因該搜尋結果頁面產生與事實不符之資訊，仍屬利用網 頁之程式設計，不當使用他人商品資訊情形。被上訴人另舉 Google搜尋引擎輸入「鼎泰豐 松果購物」為例，同有未販 售鼎泰豐商品，卻自行生成松果購物搜尋結果頁面情形；併 舉在Google搜尋引擎中輸入諸如「優惠 捷安特 推薦」、「 天天優惠推薦 可口可樂」、「優惠 推薦 犁記」等關鍵字 搜尋結果，亦出現上訴人未販賣相關商品，卻自行生成松果 購物搜尋結果頁面情事，顯見上訴人非偶一錯誤生成松果購 物搜尋結果頁面，係不當使用他事業資訊以提升自身網站連 結搜尋引擎搜尋結果，藉增加自身網站到訪率，欺罔消費者 錯誤瀏覽網站，妨礙有提供該等商品販售之網站交易機會， 構成顯失公平行為，屬足以影響交易秩序，該當公平交易法 第25條之違規行為。
(二)公平交易法第25條為不公平競爭行為之概括性規定，係補充 性質之概括條款，如個別條文規定不能充分涵蓋涉案行為之 不法內涵者，即有以本條加以補充規範之餘地。本件上訴人 係以SEO技術，自行生成松果購物搜尋結果頁面，藉使搜尋 引擎產生與事實不符之搜尋結果，據Google臺灣分公司函覆 可知，並非向有關搜尋引擎投放或購買關鍵字廣告，與公平 交易法第21條規範之廣告行為有間。即令上訴人主觀上係以 自行生成之松果購物搜尋結果頁面，藉搜尋引擎之擷取而得 呈現在搜尋結果，以達廣告招徠目的，但客觀上既非屬廣告 行為，本不該當該法第21條不實廣告。又上訴人無意採取確 保產製網頁標題或內容真實、完整且無誤導性之措施，任錯
誤結果處於隨時可發生狀態，僅在意到訪量所帶來之潛在交 易機會，使消費者錯誤造訪無謂時間浪費，亦對其他真正販 售該商品之經營者或其他相類綜合性購物網站，形成以顯失 公平之方法爭取交易機會之不公平競爭，自屬上訴人己身所 為之行為人責任。且上訴人行為非僅止於「悅夢床墊」單一 個案，並恣意將他事業商品資訊應用於網頁程式設計，不僅 違背商業競爭倫理，且嚴重威脅以價格、品質等效能競爭作 為核心之市場競爭秩序。上訴人行為本質上固為「誘導/轉 向」（bait-and-switch）行為，惟應歸屬我國公平交易法 第25條其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，與 美國法規範無涉。
(三)被上訴人以上訴人違反公平交易法第25條，依同法第42條規 定，審酌上訴人109年度營業額（約3億2,666萬7,000元）、 市場地位（上訴人為國內知名電子商務業者）、行為目的（ 利用網頁程式設計，不當使用他人商品資訊，增進自身網站 到訪率）、違法行為持續時間（逾3年）、對市場交易秩序 危害程度（違法行為對競爭對手形成不公平競爭，且妨礙電 子商務市場競爭秩序），復審酌上訴人以往無違法紀錄、配 合調查態度良好等因素，裁處上訴人罰鍰80萬元，依行政罰 法第18條、公平交易法施行細則第36條規定，已臻審酌上訴 人應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得利益 ，並得考量受處罰者資力，當屬有據等語，判決駁回上訴人 在原審之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上 訴意旨補充論斷於下：
(一)公平交易法第25條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不 得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」第 42條規定：「主管機關對於違反第21條、第23條至第25條規 定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施 ，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；……」公平 交易法第25條為不公平競爭行為之概括性規定，蓋不公平競 爭行為之態樣繁多，無法一一列舉，為避免有所遺漏或不足 ，除該法已規定者外，其他足以影響交易之欺罔或顯失公平 之行為，亦禁止之。而適用公平交易法第25條應符合「補充 原則」，即該條僅能適用於公平交易法其他條文規定所未涵 蓋之行為，如其他個別條文規定不能充分涵蓋公平交易法第 25條之不法內涵，或其他個別條文規定評價該違法行為後仍 具剩餘之不法內涵時，則有以本條加以補充規範之必要［公 平交易法第25條立法理由及「公平交易委員會對於公平交易 法第25條案件之處理原則」（下稱處理原則）第2點、第4點
規定參照］。另被上訴人為使上開第25條規定之適用具體化 、明確化與類型化，特別訂定處理原則，其中第5點規定： 「（第1項）本條所稱交易秩序，泛指一切商品或服務交易 之市場經濟秩序，可能涉及研發、生產、銷售與消費等產銷 階段，其具體內涵則為水平競爭秩序、垂直交易關係中之市 場秩序、以及符合公平競爭精神之交易秩序。（第2項）判 斷是否『足以影響交易秩序』時，可考慮受害人數之多寡、造 成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果、是否 為針對特定團體或組群所為之行為、有無影響將來潛在多數 受害人之效果，以及行為所採取之方法手段、行為發生之頻 率與規模、行為人與相對人資訊是否對等、糾紛與爭議解決 資源之多寡、市場力量大小、有無依賴性存在、交易習慣與 產業特性等，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限。 至單一個別非經常性之交易糾紛，原則上應尋求民事救濟， 而不適用本條之規定。」第7點規定：「（第1項）所稱顯失 公平，係指以顯然有失公平之方法從事競爭或營業交易者。 （第2項）顯失公平之行為類型例示如下：……㈡榨取他人努力 成果，如：……⒊利用網頁之程式設計，不當使用他人表徵， 增進自身網站到訪率。……」核其內容，合於該條規範之意旨 ，且與公平交易法維護交易秩序與消費者利益，確保公平競 爭之立法宗旨無違，亦未對人民權利之行使增加法律所無之 限制，並無違背法律保留原則，自得援用。
(二)事實認定及證據之證明力如何評價，屬事實審法院之職權， 如事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據結果，未違背論 理及經驗法則或證據法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者 不同，致認定的事實異於當事人之主張，亦不得謂原判決有 違背法令之情形。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載 理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不 足使人知其主文所由成立之依據，至所載理由雖稍欠完足， 如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。經查，被 上訴人經檢舉調查發現，上訴人經營松果購物，其本身未販 售「悅夢床墊」等相關商品，卻利用SEO技術搭配使用者於 電商平台鍵入之關鍵字，自行生成諸如「人氣熱銷悅夢床墊 口碑推薦品牌整理—松果購物」、「正在找悅夢床墊嗎？推 薦超優惠的悅夢床墊給你，買後評價公開透明不踩雷，快速 出貨享七天鑑賞期退貨無負擔」、「悅夢床墊—松果購物」 、「網友都說這裡的悅夢床墊真的很欠買，松果購物為你精 選出2021年必買的熱門排行推薦」等搜尋結果頁面，被上訴 人輸入其他商品名稱，搜尋引擎之搜尋結果網頁亦顯示有相 類之情形等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定的事實
，核與卷內證據相符。原判決據以論明：上訴人係以SEO技 術，自行生成松果購物搜尋結果頁面，在編輯搜尋結果頁面 時，部分文字使用關鍵字替代功能，例如「○○（即商品資訊 ）」，會自動產出「人氣熱銷○○口碑推薦品牌整理─松果購 物」、「正在找○○嗎？推薦超優惠的○○給你，買後評價公開 透明不踩雷，快速出貨享七天鑑賞期退貨無負擔」等網頁內 容，並留存於資料庫之中，藉使搜尋引擎得以擷取。因此， 消費者於搜尋引擎輸入「○○」關鍵字時，縱上訴人未販售該 商品，亦可能自行生成上述搜尋結果頁面，藉此可達到招徠 消費者前往松果購物網站瀏覽，爭取潛在交易機會之目的， 不論消費者其目的僅在於搜尋「○○」或包含「松果購物」在 內，因該搜尋結果頁面產生與事實不符之資訊，仍屬利用網 頁之程式設計，不當使用他人商品資訊情形。被上訴人另舉 Google搜尋引擎輸入「鼎泰豐 松果購物」為例，同有未販 售鼎泰豐商品，卻自行生成松果購物搜尋結果頁面情形；另 被上訴人於原審審理時，併舉在Google搜尋引擎中輸入諸如 「優惠 捷安特 推薦」、「天天優惠推薦 可口可樂」、「 優惠 推薦 犁記」等關鍵字搜尋結果，亦出現上訴人未販賣 相關商品，卻有自行生成松果購物搜尋結果頁面情事，顯見 上訴人並非偶一錯誤生成松果購物搜尋結果頁面，而係不當 使用他事業資訊以提升自身網站連結搜尋引擎搜尋結果，藉 以增加自身網站之到訪率，不僅誤導搜尋特定商品之消費者 以為搜尋結果頁面之連結存有重要交易資訊，點選後才發現 事業網站並未販售該商品，更會攔截該資訊所涉及事業網站 之流量，妨礙有提供該等商品販售所在之任何相關網站之交 易機會，構成顯失公平之行為，核屬足以影響交易秩序，該 當公平交易法第25條之違規行為等語，業已敘明其判斷之依 據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採 取，分別予以指駁，並無違反證據法則、經驗法則或論理法 則等情事。
(三)公平交易法第21條第1項規定：「事業不得在商品或廣告上 ，或以其他使公眾得知之方法，對於與商品相關而足以影響 交易決定之事項，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」 蓋事業常為競爭之目的，於商品或其廣告上或以其他使公眾 得知之方法，就商品之價格、數量、品質、內容、製造方法 、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者 、製造地、加工者、加工地等做虛偽不實或引人錯誤之表示 或表徵，致他人誤信而與之交易遭受損害，故明定禁止（參 見該條立法理由）。可知公平交易法第21條所規範之不實廣 告行為，主要是事業藉由不實宣傳與商品相關且足以影響交
易決定之事項（例如功能、價格等），以招徠交易機會或作 成交易之情形。而本件上訴人所受非難之處在於其利用網頁 程式設計，輸入使用者在其網站曾經輸入查詢之關鍵字，無 論上訴人是否確有銷售該關鍵字所表彰之品牌商品，即產生 載有松果購物網站有銷售該關鍵字所表彰品牌商品描述文字 之網頁，目的在吸引欲搜尋該關鍵字商品相關資訊之網路使 用者點擊進入松果購物網站，增加自身網站到訪率。申言之 ，上訴人利用網頁之程式設計所產製某一頁面，某程度上雖 亦有宣傳之效果，然本件非僅就該頁面之內容是否虛偽不實 而逐一究責；而在非難上訴人可能誤導搜尋特定商品之使用 者，誤認搜尋結果連結導向與搜尋相關資訊之網站，縱有錯 誤亦在所不惜。此行為不僅可能誤導消費者，點擊後才發現 被導向之網站並未販售該商品或提供與該商品相關之資訊， 亦可能攔截原本流向關鍵字表彰品牌商品相關網站之網路流 量，對於該商品網站或競爭對手形成不公平競爭。準此，本 件仍有公平交易法第21條不實廣告規範目的所未能充分涵蓋 之不法內涵，揆諸上開說明，本件適用公平交易法第25條規 定並無違反前述補充性原則。原判決敘明：上訴人非向Goog le投放或購買關鍵字廣告，主觀上即使有廣告之目的，但客 觀上非屬廣告行為，自不該當公平交易法第21條之不實廣告 等語，其理由論述雖未盡妥適，但最終判斷結果尚無違誤， 仍應予維持。上訴意旨主張：被上訴人未審酌公平交易法第 21條有無適用餘地，逕予適用同法第25條規定，嚴重侵害上 訴人權益，原判決認定違反論理法則與經驗法則，構成判決 不備理由或理由矛盾之違法等語，核屬其一己主觀之見解， 自無足採。
(四)公平交易法第25條所稱「足以影響交易秩序」，係指事業之 欺罔或顯失公平行為對於整體交易秩序之影響。事業招攬客 戶交易有無構成欺罔或顯失公平之情形，應綜合觀察其銷售 產品之類別及價位、使用之手法、招攬之對象、受害人數之 多寡、造成損害之程度等一切情節，整體判斷之。又公平交 易法兼具維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭 ，促進經濟安定與繁榮之目的，此稽之公平交易法第1條規 定可明。而同法第25條旨在保障消費者交易安全及公平競爭 秩序之法益，而禁止事業之欺罔或顯失公平行為，因此所稱 足以影響交易秩序，並不以實已影響或發生實害為必要，僅 其行為對交易秩序有影響之虞者，即該當之。依原審確定之 事實，被上訴人在Google搜尋引擎輸入「鼎泰豐 松果購物 」、「優惠 捷安特 推薦」、「天天優惠推薦 可口可樂」 、「優惠 推薦 犁記」等關鍵字搜尋結果，均出現上訴人未
販賣相關商品，卻有自行生成松果購物搜尋結果頁面情事， 顯見上訴人並非偶一錯誤生成松果購物搜尋結果頁面，而係 不當使用他事業資訊以提升自身網站連結搜尋引擎搜尋結果 ，藉以增加自身網站之到訪率，欺罔消費者錯誤瀏覽網站， 妨礙有提供該等商品販售所在之任何相關網站之交易機會， 構成顯失公平之行為，核屬足以影響交易秩序，該當公平交 易法第25條之違規行為。依前所述，被上訴人在Google搜尋 引擎輸入「優惠 捷安特 推薦」、「天天優惠推薦 可口可 樂」、「優惠 推薦 犁記」（未輸入松果購物）等關鍵字搜 尋結果，其他品牌之官方網站連結，其排列順序未必優於松 果購物網站之連結，是上訴人主張其縱使有使用SEO技術， 搜尋結果頁面之排列順序絕對劣於該關鍵字之品牌商，並無 影響交易秩序之虞云云，亦無足採。
(五)法院就當事人提出之各項攻擊或防禦方法及聲明之證據，僅 就其中主要者予以調查審認，而就非必要者漏未斟酌，祇須 漏未斟酌部分並不影響判決基礎，不得指為違法。換言之， 倘證據所證明之事項，不能動搖原判決所確定之事實；或顯 與已調查之證據重複；或待證事項已臻明瞭，無再行調查必 要之證據等情形，事實審法院縱未予以調查，應認為不影響 裁判之結果，當事人自不得憑以指為判決理由不備。原判決 審認上訴人利用網頁之程式設計，不當使用他人商品資訊， 使搜尋引擎之搜尋結果網頁產生與事實不符之資訊，藉以增 加自身網站到訪率，對真正販售該商品之經營者或購物網站 造成不公平競爭，違反公平交易法第25條規定，業如前述。 上訴人雖主張被上訴人在輸入特定關鍵字時另加入其網站名 稱，當然搜尋到上訴人網站頁面云云；然查縱使不加入上訴 人網站名稱之搜尋，仍存在有上訴人網站名稱，且出現上訴 人未販賣相關商品之搜尋結果。另上訴人主張其於111年8月 1日、同年9月1日搜尋松果購物排名前1,000筆中，搜尋內容 含有特定品牌名稱者僅分別有171筆及164筆，上述數字中分 別只有9筆及7筆為其網站中未販售的商品，比例甚小云云； 然曾在松果購物網站輸入關鍵字之搜尋紀錄，就會留存在該 網站資料庫，上訴人所提特定品牌未銷售商品比例部分並不 影響前開上訴人違反公平交易法第25條之認定。上訴意旨指 摘原審未考量上訴人所提出之諸多證據，且未闡明對於上訴 人有利且至關重要之資料有何不足，或令上訴人再為補充說 明，違反職權調查原則及應就重要事項行使闡明權之規定， 亦構成判決不備理由之違法云云，核無足採。
(六)再按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反 行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法
上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」公平交易 法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切 情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期 之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違 法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益 。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法 類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後改正情形及 配合調查等態度。」上訴人利用網頁之程式設計，不當使用 他人商品資訊，使搜尋引擎之搜尋結果產出與事實不符之資 訊，屬足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法 第25條規定，業如前述。原判決已論明：被上訴人審酌上訴 人109年度營業額（約3億2,666萬7,000元）、市場地位（上 訴人為國內知名電子商務業者）、行為目的（利用網頁程式 設計，不當使用他人商品資訊，增進自身網站到訪率）、違 法行為持續時間（逾3年）、對市場交易秩序危害程度（違 法行為對競爭對手形成不公平競爭，且妨礙電子商務市場競 爭秩序），復審酌上訴人以往並無違法紀錄、配合調查態度 良好等因素，依公平交易法第42條規定，處上訴人80萬元罰 鍰，已臻審酌上訴人應受責難程度、所生影響及因違反行政 法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，尚無違誤 等語，經核並無裁量逾越或裁量濫用情事，亦與比例原則無 違，與上開規定相符，核無不合。
(七)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴 論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理 由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 7 月 31 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助
法官 王 俊 雄
法官 鍾 啟 煒
法官 侯 志 融
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 7 月 31 日 書記官 蕭 君 卉
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