最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第496號
上 訴 人 何彥平
訴訟代理人 郭維翰 律師
謝佳穎 律師
被 上訴 人 雲林縣政府
代 表 人 張麗善
上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國111年4月21
日臺中高等行政法院111年度訴字第4號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
原判決廢棄，發交臺中高等行政法院地方行政訴訟庭。 理 由
一、行政訴訟法及行政訴訟法施行法於民國111年6月22日修正公 布，並經司法院令定自112年8月15日施行。為因應修正行政 訴訟法施行，行政訴訟法施行法第1條明定：「本法稱修正 行政訴訟法者，指與本法同日施行之行政訴訟法；稱舊法者 ，指修正行政訴訟法施行前之行政訴訟法。」第19條規定： 「（第1項）修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院 ，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高行 政法院依舊法審理。（第2項）前項情形，最高行政法院為 發回或發交之裁判者，應依修正行政訴訟法第104條之1或第 229條規定決定受發回或發交之管轄法院。……」本件是於修 正行政訴訟法施行前繫屬於本院，而於修正行政訴訟法施行 後，尚未終結的事件。因此，本件應由本院依舊法即112年8 月15日修正施行前的行政訴訟法（下稱「行政訴訟法」）規 定審理。如本院審理結果認為原判決應予廢棄而發回原審時 ，因本件為適用通常訴訟程序的事件，且屬於修正行政訴訟 法第104條之1第1項但書第2款所定「因不服行政機關所為新 臺幣150萬元以下之罰鍰或其附帶之其他裁罰性、管制性不 利處分而涉訟者」的情形〔參考立法說明，該款包括以下兩 種情形：一為不服行政機關單獨裁處新臺幣150萬元以下罰 鍰；二為不服行政機關以同一處分書裁處上開金額罰鍰及附 帶之其他裁罰性或管制性不利處分（原告如僅爭執其中之罰 鍰或附帶處分亦同）〕，故應「以地方行政法院為第一審管 轄法院」，再依修正行政訴訟法第3條之1後段規定：「本法 ……所稱地方行政法院，指高等行政法院地方行政訴訟庭。」 發交臺中高等行政法院地方行政訴訟庭，先予說明。二、訴外人郭鼎峯所有坐落雲林縣○○○○○段0000地號土地（下稱 「系爭土地」），使用編定為特定農業區農牧用地，經雲林
縣○○鄉公所（下稱「○○鄉公所」）以109年7月15日雲水鄉農 字第1090009900號函（下稱「109年7月15日函」）檢附土地 違規使用案件處理查報表向被上訴人所屬農業處（下稱「農 業處」）通報現況疑似違規傾倒廢棄物，被上訴人認系爭土 地違反農地農用規定，以109年7月24日府農林二字第109251 7878號函通知系爭土地所有權人郭鼎峯於109年8月27日前提 供合法同意文件，或直接恢復農地農用，但郭鼎峯逾期未提 供合法文件，亦未恢復農用，被上訴人於是以110年1月29日 府農林二字第1102507753號書函（下稱「110年1月29日函」 ）移請所屬地政處（下稱「地政處」）處理，後來被上訴人 認郭鼎峯涉有違反區域計畫法，以110年2月2日府地用二字 第1102706967號函通知郭鼎峯於文到15日內陳述意見，郭鼎 峯以110年2月19日陳述意見書表示廢棄物為他人惡意傾倒， 非其所為。地政處以110年3月29日便簽請被上訴人所屬環境 保護局（下稱「環保局」）協助查明系爭土地遭他人惡意棄 置廢棄物等情，環保局於是檢送108年8月20日、108年8月25 日、108年8月27日環境稽查工作紀錄（下稱「工作紀錄」） 及現場照片予地政處。經被上訴人審認上訴人於108年8月間 至系爭土地傾倒廢棄物，違反區域計畫法第15條第1項規定 ，而依同法第21條第1項、雲林縣政府處理違反區域計畫法 案件罰鍰裁量基準第2條及附表規定，以110年6月2日府地用 一字第1102714274號裁處書處上訴人新臺幣（下同）6萬元 罰鍰，並限於文到後3個月內恢復原編定類別（農牧用地） 的合法使用（下稱「限期恢復原編定使用」，與罰鍰處分合 稱「原處分」）。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定將原 處分關於罰鍰部分撤銷，並將其餘部分訴願駁回。上訴人對 於訴願決定不利的部分不服，提起本件訴訟，並請求判決： 訴願決定及原處分關於限期恢復原編定使用部分均撤銷。經 原審111年度訴字第4號判決（下稱「原判決」）駁回，上訴 人提起上訴，並請求判決：原判決廢棄；訴願決定及原處分 關於限期恢復原編定使用部分均撤銷或發回原審更為裁判。三、上訴人起訴主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決的 記載。
四、原判決駁回上訴人在第一審之訴，是以：㈠系爭土地屬於特 定農業區農牧用地，依區域計畫法第15條第1項及非都巿土 地使用管制規則第6條第1項規定，應依其容許使用項目及許 可使用細目表，為與農業生產或農業使用有關的行為。然系 爭土地經○○鄉公所於109年7月6日至現場勘查，發現有違規 傾倒廢棄物情事，於是以109年7月15日函向農業處通報，被 上訴人因而於110年1月22日至系爭土地辦理會勘，並以110
年1月29日函請地政處查明。後來經環保局檢送108年8月20 日、108年8月25日、108年8月27日工作紀錄及現場照片，其 中108年8月25日工作紀錄即記載於雲林縣○○鄉○○○溪○氏宗祠 附近查獲上訴人駕駛自用大貨車從雲林縣○○鄉載運廢棄物至 上述地點等語，並經上訴人於108年8月25日簽名於該工作紀 錄表上，且由上述工作紀錄所附現場照片，可見系爭土地遭 堆置大量營建及生活廢棄物，被上訴人因而認定上述廢棄物 是上訴人所傾倒，而有違反區域計畫法第15條第1項規定， 並依同法第21條第1項規定，命上訴人限期恢復原編定使用 ，則上訴人是因自身行為違反土地使用管制規定致生危險的 行為責任人，依區域計畫法第21條第1項規定，即為應負「 變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」的義務人， 故原處分關於命上訴人限期恢復原編定使用部分，並無不當 。㈡依上訴人於臺灣高等法院臺南分院（下稱「臺南高分院 」）110年度上訴字第596號刑事案件（下稱「第596號刑案 」）的陳述與同案被告黃翊筌、潘信諭、陳玉茹的陳述，足 認上訴人載運廢棄物至查獲地點欲接受銀色TOYOTA自小客車 駕駛的引導，且接受引導的目的即是要前往系爭土地卸貨、 傾倒，則於上訴人遭查獲當時自已與現場的上述刑案被告潘 信諭等人，就本件非法清理廢棄物的犯行，形成犯意聯絡。 又本件為非法清理廢棄物的集團，上訴人縱使僅擔任駕駛清 理及載運廢棄物的角色，仍應就全部的犯罪事實共同負責。 準此，上訴人知悉其所載運的物品為營建廢棄物，其載運的 目的地並非合法的廢棄物清理場，且上訴人對於該違章行為 與他人有共同實施的情形，應屬區域計畫法第21條第1項規 定應負「變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」的 義務人，故被上訴人所為原處分關於限期恢復原編定使用部 分，並無違誤，上訴人之訴為無理由等語，為其判斷的基礎 。
五、本院判斷如下：
㈠○○市○○○○區域計畫法劃定為農牧用地，即應供農牧生產及其 設施使用，違反區域計畫法第15條第1項及依其授權所訂定 的非都市土地使用管制規則規定而使用者，依同法第21條第 1項規定，主管機關除處違規行為人罰鍰外，並得限期令該 違法使用土地之人變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復 原狀：
1.依農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域 計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫 法或都市計畫法規定處理。」而區域計畫法第15條第1項 規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地
，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照○○市○○○區使用 計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地， 報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。 其管制規則，由中央主管機關定之。」及第21條第1項規 定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄 市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰， 並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原 狀。」區域計畫法施行細則第13條第1項第5款規定：「直 轄市、縣(市)主管機關依本法第15條規定編定各種使用地 時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使 用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定，且除海 域用地外，並應繪入地籍圖；……五、農牧用地：供農牧生 產及其設施使用者。」
2.依區域計畫法第15條第1項規定授權所訂定的非都巿土地 使用管制規則第6條第1項前段及第3項前段規定：「非都 市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使 用之項目及許可使用細目使用。」及「海域用地以外之各 種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附 表1；……」而該條項附表1「各種使用地容許使用項目及許 可使用細目表」（105年11月28日修正發布）規定「使用 地類別：農牧用地」的容許使用項目，包括農作使用（包 括牧草）、農舍（工業區、河川除外；特定農業區、森林 區不得興建集村農舍）、農作產銷設施（工業區、河川除 外）、畜牧設施等19項農牧生產及其設施使用項目，並未 包括供傾倒廢棄物使用。
3.綜合上述規定可知，○○市○○○○區域計畫法劃定使用分區並 編定使用地類別後，即受有管制，土地之使用應依其容許 使用之項目及許可使用細目使用，其經劃定為農牧用地， 應供農作使用、農舍、農作產銷設施、畜牧設施等農牧生 產及其設施使用，違反區域計畫法第15條第1項及依其授 權所訂定的非都市土地使用管制規則規定（以下合稱「管 制規定」）而使用非都市土地者，依同法第21條第1項規 定，主管機關除處違規行為人罰鍰外，並得限期令該違法 使用土地之人變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原 狀（以下合稱「限期恢復原狀」），以遏止違法使用情形 而達管制目的。
㈡主管機關依區域計畫法第21條第1項後段所為限期恢復原狀的 行為，屬於「預防性不利處分」或「管制性不利處分」，而 負有限期恢復原狀義務的行為責任人，則是指以自身行為或 利用他人行為違反土地使用管制規定的人：
行政罰法所稱「其他種類行政罰」，僅限於該法第2條各款 所定的「裁罰性之不利處分」，並以「違反行政法上之義務 」而應受「裁罰性」的「不利處分」為要件，如其處分是命 除去違法狀態或停止違法行為，因與行政罰的裁罰性不符， 非屬裁罰性的不利處分，自無行政罰法的適用（第2條立法 理由參照）。主管機關依前述區域計畫法第21條第1項前段 所裁處的罰鍰，固然屬於行政罰；然而，主管機關依同條項 後段所為限期恢復原狀，則屬於「預防性不利處分」（本院 109年度判字第271號判決意旨參照）或「管制性不利處分」 ，而非裁罰性的不利處分。又依區域計畫法第21條第1項的 規範意旨，違反管制規定使用非都市土地，具有集合性的概 念，其應負限期恢復原狀的義務人，包括因自身行為或利用 他人行為違反土地使用管制規定的行為責任人，以及因與物 的連結關係，對該土地具有事實上管領力，得以排除土地違 規使用的狀態責任人。因此，依區域計畫法第21條第1項規 定負有限期恢復原狀義務的行為責任人，是指以自身行為或 利用他人行為違反土地使用管制規定的人而言。 ㈢被上訴人如果無法證明上訴人有自己或利用他人於系爭土地 傾倒廢棄物而違反土地使用管制規定的行為，上訴人就不屬 於負有限期恢復原狀義務的行為責任人，被上訴人自不得依 區域計畫法第21條第1項規定，命上訴人限期恢復原編定使 用：
1.系爭土地屬於特定農業區農牧用地，經○○鄉公所於109年7 月6日至現場勘查，發現有違規傾倒廢棄物情事，於是以1 09年7月15日函向農業處通報，並經環保局檢送108年8月2 0日、108年8月25日、108年8月27日工作紀錄及現場照片 ，其中108年8月25日工作紀錄記載於○○縣○○鄉○○○溪○氏宗 祠附近查獲上訴人駕駛自用大貨車從○○縣○○鄉載運廢棄物 至上述地點等語，且由所附現場照片可見系爭土地遭堆置 大量營建及生活廢棄物，被上訴人因而認定上述廢棄物是 上訴人所傾倒，而有違反區域計畫法第15條第1項規定， 並依同法第21條第1項規定，以原處分裁處上訴人6萬元罰 鍰，並限期恢復原編定使用，上訴人不服，提起訴願，經 內政部以訴願決定將原處分關於罰鍰部分撤銷，其餘部分 訴願駁回，上訴人對於訴願決定維持原處分關於限期恢復 原編定使用部分不服，提起本件訴訟等情，為原審依法確 定的事實，而且與卷內所附的證據相符，本院自得據以為 判決的基礎。
2.上訴人於原審即已主張：其未在系爭土地上為任何管理、 使用，亦未在系爭土地上堆置任何物品，其雖於108年8月
25日受託載運廢木材，惟僅開到附近地點即遭攔查，在此 之前其從未到系爭土地，也不知道系爭土地有遭他人堆置 其他廢棄物，被上訴人課予其限期恢復原編定使用的義務 ，顯不合理等語。就此主張，原審僅以：上訴人於臺南高 分院第596號刑案警詢時自承：「我於108年8月24日19時 許在○○鄉由帶路人開車指引去裝載載出廢棄物……至西濱快 速道路約240K處與帶路人會合，並跟隨其指引載運廢棄物 ……至放置廢棄物地點」、「（問：警方在牛路口橋旁盤查 之000-0000銀色TOYOTA，車上人員黃翊荃與陳玉茹照片你 是否認識？車輛是否就是帶路之車輛？）不認識，是帶路 車輛因為他們帶我至該處後就停在那裡等我」等語，於偵 查中亦供稱：其承認有違規載運，其平常的工作產出的廢 棄物，其都會載到合法的廢棄物清理場，其工作就是運輸 工程跟怪手，善後的廢棄物要到合法的處理場，本案善後 的去向，並不是合法的處理場，其至本案案發地點附近， 是要讓一台銀色的TOYOTA引導等語，核與第596號刑案同 案被告黃翊筌於偵查中、同案被告潘信諭於警詢時、同案 被告陳玉茹於警詢及臺灣雲林地方法院109年11月20日準 備程序時的供述相符，原判決因而認定上訴人載運廢棄物 至查獲地點欲接受駕駛銀色TOYOTA（車牌號碼為000-0000 ）自小客車之人引導，且接受引導的目的，應即是要前往 系爭土地傾倒廢棄物等語。然而，依原審認定的上述事實 可知，於108年8月25日上訴人遭查獲前，系爭土地即已遭 堆置大量營建及生活廢棄物，而且依上訴人的陳述，其於 首次前往系爭土地途中，尚未傾倒廢棄物即遭查獲。因此 ，被上訴人究竟是依據哪些證據，認定系爭土地上的廢棄 物為上訴人所傾倒？或上訴人有哪些利用他人於系爭土地 傾倒廢棄物的行為？均未據其提出並加以說明，亦未據原 審依職權調查認定。參考前述本院所表示的法律見解，被 上訴人如果無法證明上訴人有自己或利用他人於系爭土地 傾倒廢棄物而違反土地使用管制規定的行為，上訴人即不 屬於負有限期恢復原狀義務的行為責任人，則被上訴人命 上訴人限期恢復原編定使用，就不符合區域計畫法第21條 第1項的構成要件。原審據以維持原處分關於限期恢復原 編定使用部分，核有判決不備理由及適用法規不當的違法 。
3.原審雖以：本件為非法清理廢棄物的集團，為遂行犯罪並 躲避檢警查緝，必須仰賴多人縝密分工合作，以相互為用 ，上訴人知悉其所載運的物品為廢棄物，其載運的目的地 並非合法的廢棄物清理場，且對於該違章行為與他人有犯
意聯絡及共同實施的情形，縱使僅擔任駕駛清理及載運廢 棄物的角色，亦屬數人間為遂行集團性違規行為不可或缺 的分工，則雖各共同正犯僅分擔實行其中的部分行為，自 仍應就全部的犯罪事實共同負責等語。然而：
⑴主管機關依區域計畫法第21條第1項後段所為限期恢復原 狀的行為，屬於「預防性不利處分」或「管制性不利處 分」，而非裁罰性的不利處分，自無行政罰法關於故意 共同實施違法行為（類似於刑法上的共同正犯）相關規 定的適用，原判決已有適用法規不當的違法。
⑵況且行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行 政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰 之。」所謂「故意共同實施」，是指違反行政法上義務 構成要件的事實或結果，由二以上行為人故意共同完成 者而言（立法理由參照）。至於刑法學理上所稱的事中 共同正犯或相續共同正犯（承繼共同正犯），是指前行 為人已著手於犯罪的實行後，後行為人中途與前行為人 取得共同實行犯罪的意思，而參與實行行為而言。後行 為人於先行為人的行為接續或繼續進行中，以共同的意 思，參與分擔實行，其對於介入前先行為人的行為，如 有就既成的條件加以利用而繼續共同實行犯罪的意思， 雖然應負共同正犯的全部責任。但是刑法修正前的連續 犯、牽連犯等裁判上一罪，以及集合犯、結合犯與刑法 修正前的常業犯等實質上一罪，原本就是合併數個獨立 犯罪或結合成一罪，而從一重處斷或以一罪論，故如後 行為人介入前，先行為人的行為已完成，又非其所得利 用者，自不應令其就先行為人的行為，負其共同責任（ 最高法院102年度台上字第3381號刑事判決意旨參照） 。此一刑法上事中共同正犯的法理，在行政罰領域，亦 具有共通性。
⑶依區域計畫法第21條第1項的規範意旨，違反管制規定使 用非都市土地，具有集合性的概念。上訴人自陳是於10 8年8月25日首次載運廢棄物前往系爭土地途中，尚未傾 倒即遭查獲，而且當時系爭土地上已遭他人傾倒大量廢 棄物等情，已如前述。換句話說，上訴人於傾倒廢棄物 之前，他人似已在系爭土地上傾倒大量廢棄物，且非上 訴人所得利用，自不應令上訴人就他人傾倒廢棄物的行 為，負共同責任。就此一爭議，上訴人因同一行為違反 廢棄物清理法的案件，亦經臺南高分院111年度上更一 字第16號刑事判決認定：「稽之卷內事證，被告（上訴 人）僅係108年8月25日凌晨查獲當日（含前一晚之裝載
廢棄物行為），初次依『黃堯』指示駕駛000-00大貨車至 麥寮某處裝載本案廢棄物至被害土地附近，欲進入被害 土地傾倒廢棄物，尚未傾倒即為警查獲，對於在此之前 ，潘信諭等人在被害土地已完成之傾倒、堆置廢棄物61 30公斤之犯罪事實，並無因果關係，亦無利用潘信諭等 人先前之犯罪行為而為本案被查獲之犯行，自難責令被 告應同負其責，業經認定如前，然被告就潘信諭等人先 前之犯罪行為，如成立犯罪，與前揭論罪科刑部分，即 有集合犯之實質上一罪關係，爰就前揭被訴與潘信諭等 人共同清理6130公斤廢棄物罪嫌部分，不另為無罪之諭 知」等語，並經最高法院以111年度台上字第4781號刑 事判決駁回上訴人的上訴而確定。從而，原審未依職權 調查審認，即援引刑法上事中共同正犯的法理，認為上 訴人為應負限期恢復原編定使用的行為義務人，亦有適 用法規不當的違法。
㈣綜上所述，原判決既有上述的違法情形，且違法情事足以影 響判決結果，上訴人指摘原判決違背法令，而請求判決廢棄 ，為有理由。又因上訴人提起本件撤銷訴訟，其實體有無理 由，涉及原處分關於限期恢復原編定使用部分的合法性，也 就是上訴人於108年8月25日遭查獲之前，究竟有無在系爭土 地上傾倒廢棄物或利用他人於系爭土地傾倒廢棄物的行為？ 尚未經原審依法調查審理認定，影響上訴人提起訴訟有無理 由的判斷，本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認的必 要，本院尚無從自為判決，故發交原審地方行政訴訟庭更為 適法的裁判。
六、結論：本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第 260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 7 月 30 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 玫 君
法官 李 玉 卿
法官 洪 慕 芳
法官 張 國 勳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 7 月 30 日 書記官 楊 子 鋒