公平交易法
臺北高等行政法院(行政),訴字,111年度,78號
TPBA,111,訴,78,20240612,1

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭
111年度訴字第78號
113年4月10日辯論終結
原 告 長春貨櫃儲運股份有限公司

代 表 人 陳致超
訴訟代理人 陳家輝律師
周宇修律師
被 告 公平交易委員會

代 表 人 李 鎂
訴訟代理人 郭安琪
王政傑
萬家宇
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國110年11
月19日公處字第110079號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、事實概要：中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會　　）前曾於民國103年4月30日以(103)櫃協宇字第029號函（下 稱103年4月30日函）檢附所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復 收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費（下稱系爭費 用），即每計費噸新臺幣（下同）55元之函文或公告，通知 輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口　　、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會。被告接獲檢舉後調查， 據以認定原告等21家貨櫃場業者（業者名單詳如被告110年1 1月19日公處字第110079號處分書〈下稱原處分〉所載之被處 分人）共同決定自103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相 互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場 功能，違反公平交易法（下稱公平法）第15條第1項規定， 以105年4月22日公處字第105034號處分書（下稱前處分）作 成決定，並命原告等21家業者自前處分書送達之次日起，應 立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處原告28 0萬元罰鍰。原告不服前處分，提起行政訴訟，經本院以106 年1月19日105年度訴字第951號判決駁回原告之訴。原告不 服，提起本件上訴，經最高行政法院107年5月31日107年度



判字第304號判決廢棄並發回更審，復經本院109年3月12日1 07年度訴更一字第64號判決（下稱更一審判決）撤銷前處分 關於原告部分確定在案。被告遂針對更一審判決撤銷理由部 分，重為調查，另以原處分認定原告等21家業者共同決定於 103年7月間聯合恢復收取系爭費用，違反公平法第15條第1 項規定，且仍裁處原告280萬元罰鍰。原告不服，遂提起本 件行政訴訟。
二、原告主張：
㈠行政罰法第27條第4項立法理由明載「又原裁處於訴願、行政 訴訟或其他救濟程序中被撤銷，諭知另為裁處時，其時效亦 可能已完成。」由此可知，行政罰法第27條第4項所謂「　　行政罰之裁處因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而須 另為裁處者」，應係指訴願決定或法院判決有另行諭知行政 機關應另為裁處時，方得適用。更一審判決主文為「原處分 關於原告部分撤銷。第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告 負擔。」並未諭知被告應對原告另為裁罰處分，本件事實當 與行政罰法第27條第4項之要件不符，則裁處權起算之時間 點，僅有可能是103年4月30日或是105年4月22日。依公平法 第41條規定之5年裁處期間，則本件裁處權至遲應於110年4 月22日即失效，原處分於110年11月23日方由原告收受，則 原處分自因罹於時效而顯然違法。又更一審判決係撤銷前處 分全部，而非僅撤銷前處分關於罰鍰部分，足見前處分之效 力完全消滅，被告無重為處分之義務，是以，本件不符合行 政罰法第27條第4項之要件，被告之裁處權即已罹於時效， 原處分自屬違法。另公平法第41條規定為行政罰法第27條之 特別規定，二者屬於特別法與普通法之關係，依中央法規標 準法第16條規定，應優先適用公平法第41條規定，而無行政 罰法第27條第4項規定之適用，從而，原處分自因罹於時效 而顯然違法。
　㈡更一審判決已基於實體上之理由，認定原告所為並無足以影 響市場功能之情事，不符合聯合行為之構成要件，並無任何 事實尚欠明瞭之情，亦未命被告調查後另為處分，此一基礎 事實及法律狀態，自始至終從未變更，依司法院大法官釋字 第368號解釋、最高行政法院93年度判字第782號判決意旨、 及學者見解，更一審判決已因確定而依行政訴訟法第213條 規定發生既判力，並依同法第216條第1項規定生拘束力，被 告應受該判決之拘束，不得另為處分。又被告於更一審訴訟 中，均未提出原告等21家業者「足以影響市場功能」之事證　　，依改制前最高行政法院72年度判字第336號判決意旨，更 一審判決已生確定力與既判力之遮斷效，被告自不得以於更



一審訴訟程序中得提出而未提出之攻擊防禦方法及事證，再 為相反之認定。再者，被告果於更一審判決確定後尋得足以 推翻更一審判決之新事實新證據，則被告亦僅得依行政訴訟 法第273條規定，向本院聲請再審，方與前述行政訴訟法規 及判決等意旨相符。詎被告於收受更一審判決後，先拒絕上 訴，再自行曲解判決意旨而逕續為調查，並根據其赴臺北市 進出口商業同業公會及臺灣省進出口商業同業公會聯合會實 地調查及函請原告等21家業者提供系爭聯合行為違法期間逐 月之區分3噸以上、3噸以下CFS出口機械使用費營業額資料 等調查所得事證而作成原處分，顯然忽視更一審判決之確定 力與既判力之遮斷效，使原本違法之行政處分「復活」，並 置原告於雙重危險中。蓋若允許被告於獲得敗訴判決後一律 不進行救濟，於判決確定後重新製造證據，進而主張不受前 次判決之確定力與既判力所及，並對人民再為相同之行政處 分，將使裁罰結果處於不確定狀態，不僅侵害法安定性及誠 信原則，違反重複評價禁止及一事不再理原則，更是直接的 挑戰權力分立之底線，故被告捨行政訴訟再審程序不用，而 以原處分為之，程序上自屬違法。
　㈢更一審判決已認定原告等21家業者恢復收取系爭費用「核無 足以影響市場功能」，不構成聯合行為，被告自無從再為相 反之認定。且更一審判決已明確揭示於判斷本件是否足以影 響市場功能時，應將「系爭費用在所有應繳費用中，占有多 少比例？」、「在所有應繳費用未變，而移動貨櫃場所增加 運費、時間、保險費、風險等成本下，是否仍具有足以影響 生產、商品交易或服務供需之市場功能？」等因素一併考量　　、詳加調查，被告自應受此法律見解之拘束。然細究原處分 之理由，與前處分實質內涵相同，被告僅提出台北市進出口 商業同業公會及臺灣省進出口商業同業公會聯合會之陳述紀 錄，該等紀錄與更一審判決之認定相悖，且該二份陳述紀錄 內容多處相似，實難認該二份陳述紀錄確實出自不同人之陳 述，是該等陳述能否做為原處分之證據或論述依據，實有疑 義。此外，被告迄今仍無法就此提出證據或數據說明原告等 21家業者恢復收取系爭費用對於貨主之選擇結果有關連而足 以影響市場供需功能，僅泛稱「系爭費用占出口成本比例雖 不高，但仍有影響，且會影響貨主之交易決定」、「不須考 量因轉換貨櫃場而增加之運費、時間、保險費、風險等費用　　」云云，益證被告一再主張原告等21家業者恢復收取系爭費 用已足以影響市場功能云云，均無實質證據。
　㈣觀諸被告所提出之罰鍰說明彙整表中之「新（舊）綜合排序　　」中所呈現之序位和及排序均未改變且東亞公司與長榮國際



儲運股份有限公司（下稱長榮公司）之序位和亦有差距之情 況下，長榮公司與東亞公司之排序雖分居第1、2名，但長榮 公司重為處分之罰鍰金額竟下降，而原告重為處分之金額仍 維持不變；再者，亞太國際物流股份有限公司（下稱亞太公 司）於罰鍰說明彙整表之「新（舊）綜合排序」中所呈現之 序位和及排序亦均未改變，但亞太公司重為處分之金額竟亦 下降。據此，該罰鍰說明彙整表之內容，顯流於被告恣意， 被告對本件裁罰之量處，當非適法等語。
　㈤並聲明：原處分關於原告部分撤銷。
三、被告則以：
　㈠按行政罰法第27條第4項規定立法理由固稱：「……又原裁處於 訴願、行政訴訟或其他救濟程序中被撤銷，諭知另為裁處時 ，其時效亦可能已完成……。」惟其僅係例示說明，尚不得以 此為據而逕謂僅於法院判決有另行諭知行政機關另為裁處時 ，方有該條之適用。否則，不啻意味該條項僅有於法院撤銷 行政機關課予義務之訴情況下方有適用，此絕非該條項立法 本意，故顯見行政罰法第27條第4項規定，並非侷限於行政 訴訟判決有明文諭知行政機關另為裁處時方有適用。又公平 法第41條並未對行政罰於救濟程序經撤銷後，其裁處權時效 如何計算特別規定，應回歸適用一般性之行政罰法第27條第 4項規定。準此，系爭聯合行為之前處分雖經本院更一審判 決撤銷，惟被告如認有另為裁處之必要，裁處權時效依前揭 規定應自原裁處被撤銷確定之日起算。原告主張被告已罹於 裁處權時效，顯無可採。
㈡依行政訴訟法第213條規定文義，僅限「訴訟標的已經裁判者 」方生確定力。亦即，訴訟標的僅就法院已經以特定之事實 關係及法律見解為判斷基礎之範圍內，始得稱「已經裁判　　」，而此際當事人僅受曾為判決基礎之該法律上及事實上之 判斷拘束。倘法院未曾以某事實關係為基礎並對之為法律上 之評價時，該部分事實關係因未曾經法院斟酌及裁判確認， 即非屬「訴訟標的已經裁判」之範疇，自非既判力效力所及　　。又依司法院大法官釋字第368號解釋意旨、最高行政法院1 04年度判字第100號及108年度上字第1143號等判決意旨可知 ，倘行政機關原處分經行政法院判決指摘構成要件事實尚有 疑義而予以撤銷時，行政機關即有重為調查處分之需，如依 調查結果所獲新事證，足以支持前處分並無違法或不當者　　，仍得為相同之處分，而由於後處分所根據之事實及證據與 前處分並不相同，不生既判力拘束問題。本件更一審判決撤 銷前處分主要係因部分事實尚欠明瞭(即系爭聯合行為是否 仍具有足以影響供需之市場功能，誠有可疑，被告所為前處



分未詳予調查審究及罰鍰計算違誤)，被告自有依據更一審 判決意旨，針對事實未明部分重為調查釐清之必要。而被告 基於重新調查所獲之事實證據而作成原處分，其所據以認定 之事實基礎已與前處分有所不同，則原處分自非更一審判決 既判力所及。原告主張被告捨行政訴訟再審程序不用，而以 原處分為之，違背行政訴訟確定判決之確定力與既判力之遮 斷效及原處分之作成有違重複評價禁止及一事不再理原則等 云云，自無可採。
　㈢依110年8月3日台北市進出口商業同業公會、110年8月2日臺 灣省進出口商業同業公會聯合會陳述紀錄及出口運作實務， 出口成本係由眾多收費項目組成，而個別收費項目占出口成 本之比例同樣不高，或僅是一小部分，仍不能因此解釋該費 用之調漲對貨主沒有影響或得以忽略其影響，且貨主是長期 有出口貿易需求之業者，個別收費項目之調漲，除了額外增 加原本所無須支付之成本外，更是對未來每批貨物進行收取 ，其影響範圍所及是長期出口成本之增加，長期對貨主之影 響極大（如貨量小、出口頻繁的中小企業）。原告等21家業 者透過聯合行為共同決定或操縱價格，而不受市場競爭或其 他競爭事業之制衡，即足以表徵市場競爭機制、供需功能已 遭破壞。此一市場供需功能之破壞，來自於「實施聯合行為 本身」，而非該聯合行為「調漲費用之多寡或比例」。故本 案原告等21家事業從事聯合行為所收取之系爭費用占所有應 繳費用之比例及此部分營業額占CFS出口運量總營業額比重 為何，經被告調查所得之事實可知，應已無關宏旨。況依原 告製表臚列有關103年7月1日起至105年4月22日止逐月之「3 噸以上」及「3噸以下」CFS出口機械使用費之運量，以及該 等運量占CFS出口總運量之比例可知，原告系爭費用之營運 量占總營運量，於103年7月起至104年6月止，皆高達九成以 上，難謂對貨櫃集散服務市場之供需功能無影響。又依新隆 儲運、臺陽儲運、台基公司及原告等事業之陳述可知，倘個 別事業或部分事業單獨恢復收取系爭費用，貨主可輕易轉與 其他貨櫃場交易，改由其他事業提供服務，不受移動貨櫃場 所增加運費、時間、保險費、風險等成本影響甚明。且依台 北市進出口商業同業公會、臺灣省進出口商業同業公會聯合 會及遠東新世紀股份有限公司人員之陳述可知，貨主若能避 免被收取，本可向海運業者要求運送至其他未收取系爭費用 之貨櫃場，或在後續交易中，透過選擇其他海運業者所配合 之貨櫃場來避免系爭費用。惟原告等21家業者於103年4月、 5月間皆公告擬恢復系爭費用，並於103年7月後北部、中部 及南部地區之貨櫃場均恢復收取系爭費用，致貨主無法以選



擇不同貨櫃場方式避免支付該費用。對貨主而言，不論航線 及出口港為何，皆會被收取系爭費用，最終並無轉換至其他 貨櫃場之實益，自然不須考量因轉換貨櫃場而增加之運費、 時間、保險費及風險等費用。由上可知，原處分已依更一審 判決意旨說明、調查足以影響市場功能之新事證並詳加論述 ，且上開事證係依更一審判決意旨所為調查，自亦無逾時提 出攻防方法之情事，故原告主張原處分係依據主觀臆測，未 就前揭因素加以論述及被告逾時提出攻防方法云云，實無可 採。
㈣更一審判決撤銷前處分關於「罰鍰裁量」部分之理由，認為　　，前處分在計算時應僅限於「3噸以下CFS出口機械使用費」　　，而「3噸以上CFS出口機械使用費」既非處分之對象，不應 做為裁罰金額之依據。故被告於重為處分時，乃再函請原告 等21家事業提供與前處分採計相同期間「103年7月起至104 年6月」之「3噸以下CFS出口機械使用費」，以此作為重新 計算本案21家聯合行為事業「因違法行為所得利益」部分審 酌因素之考量依據。原告「3噸以下CFS出口機械使用費」違 法所得利益為1,029萬7,177元，該費用收入之數據資料係原 告提供，與前次處分提供違法所得利益之數額有些微差距。 被告考量系爭聯合行為係屬核心惡質「價格聯合」、原告規 模與經營狀況約1.45億元、原告於系爭聯合行為身分屬主導 者、原告於調查過程坦承參與聯合行為且具體說明詳細過程 ，以及經被告重新計算違法行為所得利益後，原告於21家被 處分事業之總排序往前3名等情狀，原處分仍維持裁處原告 罰鍰280萬元，符合比例原則。原處分罰鍰乃依法審酌，核 算有據，並無裁量不當或濫用之情事等語，資為抗辯。　㈤並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩 造所不爭執，並有原告103年5月1日公告（公告自103年7月1 日起恢復收取系爭費用，前處分甲9卷第6頁）、貨櫃儲運協 會103年4月30日函（前處分甲1卷第113-114頁）、交通部航 港局103年5月26日港局航北字第1030002900號函（前處分甲 1卷第279頁）、原告104年1月30日陳述紀錄（原處分甲10卷 第214-218頁）、原告等21家業者貨櫃集散站營業額及CFS出 口運量占全國營業額及運量之市占率統計資料、原告等21家 業者3噸以下CFS出口營業額及運量占全國貨櫃業者3噸以下C FS出口營業額及運量之市占率統計資料（本院卷第415-422 頁）、陽明海運股份有限公司（下稱陽明海運公司）107年1 0月9日陳述紀錄、新隆儲運股份有限公司103年11月26日陳 述紀錄、臺陽儲運股份有限公司104年2月2日陳述紀錄、遠



東新世紀股份有限公司107年10月23日陳述紀錄（原處分甲1 0卷第196-213、219-223頁）、臺灣省進出口商業同業公會 聯合會110年8月2日陳述紀錄、台北市進出口商業同業公會1 10年8月3日陳述紀錄（原處分甲10卷第39-47頁）、被告109 年4月24日公服字第1090006550號函（下稱109年4月24日函 ，原處分甲10卷27-28頁）、原告109年5月6日長總字第10　　9018號函（下稱109年5月6日函，原處分甲10卷第29-31頁）　　、前處分及原處分（原處分甲10卷第62-134頁）附卷可稽， 洵堪認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：㈠原處分認定 原告等21家業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費 用，違反公平法第15條第1項規定，並裁處原告280萬元罰鍰 ，是否適法？㈡被告是否已罹於裁處權時效，而不得以原處 分裁處原告？
五、本院之判斷：　　　
　㈠按公平法第14條所定之聯合行為，包括事業間之「合意」與 「相互約束事業活動之行為」在內。如事業間於達成聯合行 為之「合意」後，並繼續據以為「相互約束事業活動之行為 」，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態之繼 續。故縱使於公平法修正前即實施繼續性之聯合行為，苟　　其行為終了係在法律修正變更後，則該整體之繼續性聯合行 為應適用修正後公平法之規定。查原告等21家業者利用貨櫃 儲運協會於102年12月10日及103年2月26日召開第13屆第6次 及第7次理監事聯席會議之會後餐敘，達成聯合恢復收取系 爭費用之合意，並約定同在103年4月底5月初為公告、且自1 03年7月初統一收取，繼續收取至被告於105年4月22日為前 處分止。則本件原告等21家業者雖於公平法104年2月4日修 正前達成恢復收取系爭費用之合意，於公平法104年2月4日 修正時，該聯合行為仍繼續中，應適用104年2月4日修正後 之公平法(除104年6月24日增訂第47-1條、106年6月14日修 正第11條外，其餘均為現行之公平法規定)，合先敘明。　㈡次按為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭， 促進經濟之安定與繁榮，制定有公平法（公平法第1條）。 公平法第4條規定：「本法所稱競爭，指2以上事業在市場上 以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易 機會之行為。」第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業 就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」第14條規 定：「（第1項）本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一 產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定 商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、 交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產



、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱 其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無 法律拘束力，事實上可導致共同行為者。（第3項）聯合行 為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考 量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。（第 4項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會 、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為， 亦為本法之聯合行為。」第15條第1項規定：「事業不得為 聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體經濟與公共利 益，經申請主管機關許可者，不在此限：……」第40條第1項 規定：「主管機關對於違反第9條、第15條、第19條及第20 條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正 措施，並得處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰；屆期仍 不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期 令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣 20萬元以上1億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必 要更正措施為止。」第41條規定：「前2條規定之裁處權， 因5年期間之經過而消滅。」可知，在同一產銷階段之有競 爭關係事業間，如以合意共同決定商品或服務價格、或限制 數量、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為， 足以影響市場供需功能者，即違反公平法聯合行為之禁制規 定。而聯合行為之構成要件為：⑴聯合行為主體，須為二以 上彼此具競爭關係之同一產銷階段事業。所謂「具競爭關係 之事業」，指事業所提供之商品或服務，在功能、特性、用 途及價格條件上，對需求者而言，屬於相同價值，而具有高 度之替代可能性，使需求者以選擇，因而彼此在爭取需求者 與之交易之過程中，形成競爭關係；⑵聯合行為之基礎，事 業間具有契約、協議或其他方式之合意；⑶聯合行為合意之 內容，為共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、 設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為 ；⑷聯合行為之作用或效果，須足以影響生產、商品交易或 服務供需之市場功能。至所謂「足以」影響市場功能　　， 係以事業合意之共同行為，客觀上會發生影響市場功能之限 制競爭效果之危險者，即屬之，不以實際上發生限制競爭效 果為必要，亦與事業是否因此獲得實際利益無涉。　㈢經查，早期交通部曾召集產官學界研討訂定營業費率表，決 議由貨櫃儲運協會先陳報於交通部核准後，再由各貨櫃場依 前開費率表之上下限10％為彈性費率，各自陳報所屬港務局　　，由該局核定後實施。而多數會員於當時（83年）即有陳報 含系爭費用之營業費率表予港務局。被告於102年間接獲檢



舉進行調查，查悉原告等21家業者於103年7月前均未收取系 爭費用，另3噸以上之CFS出口機械使用費僅有部分業者收取　　。原告等21家業者於102年12月10日及103年2月26日，在臺 北市豪園飯店，召開第6、7次理監事聯席會議（除貿聯企業 公司2次均未參與；欣隆倉儲及中航物流公司僅出席102年12 月10日會議；友聯儲運、聯興通運及中央公司僅出席103年2 月26日會議外，餘均有出席），渠等利用會後餐敘聚會進行 意見溝通，討論恢復收取系爭費用，最後形成共識決定從10 3年7月1日或7月初起開始收取，並於103年4月底、5月初將 恢復收取系爭費用之函文、公告予貨櫃儲運協會，由該協會 以103年4月30日函，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業 、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關單位，表達 「本倉儲業者將自103年7月1日起恢復收取CFS出口貨物進倉 機械使用費」，並檢附各貨櫃場恢復收取之函文或公告予該 等公（協）會，俾會員順利恢復收取等情，有卷附臺北市　　進出口商業同業公會等單位申請調查函、貨櫃儲運協會102 年12月10日、103年2月26日第6、7次理監事聯席會議紀錄、 原告等業者公告及函文、負責人陳述紀錄、營業費率表、貨 櫃儲運協會103年4月30日函等件足稽。衡諸原告等21家業者 貨櫃儲運協會會員，均有經營貨櫃集散站業務，屬公平法第 2條第1款所稱「公司」，為該條所稱之事業。又原告等21家 業者因考量資訊系統建置、公告期間等前置作業所需時間， 認為103年7月為較為可行之時間，因此形成共識並由貨櫃儲 運協會轉達其他會員知悉，此亦有貨櫃儲運協會代理人（前 處分甲2卷第576-578頁）及多家貨櫃業者代理人陳述在案（ 詳前處分甲卷）。是渠等行為事實上已導致新隆儲運、高鳳 物流、臺陽儲運、長榮公司、國成物流、臺北港貨櫃、友聯 儲運、環球倉儲、原告、弘貿貨櫃、聯興通運及中央貨櫃等 13家業者於103年7月1日恢復收取；中航物流及貿聯公司於7 月3日恢復收取；中國貨櫃、台基公司、中華貿易及亞太物 流公司則於7月7日恢復收取；東亞公司為7月8日；大三鴻貨 櫃公司為7月10日；欣隆儲運公司為7月15日。至於系爭費用 收費方式，僅中央貨櫃公司1家貨櫃場以每計費噸50元計收 ，其餘20家業者則以每計費噸55元計收，此有貨櫃儲運協會 103年4月30日函及檢附各貨櫃場恢復收取函文、公告等資料 附於前處分卷可查。足見原告等21家業者除有透過聚餐為訊 息交換意思聯絡之事實，亦具有外觀行為之一致性。而原告 等21家業者為彼此具競爭關係之事業，屬於行為時公平法第 14條所定聯合行為之主體；其等以協議之合意方式，共同決 定恢復收取系爭費用，以相互約束事業活動，堪以認定。



　㈣又按事業之聯合行為以足以影響市場功能者為限，始為公平 法所稱並禁止之聯合行為，此觀諸公平法第14條第1項規定 即明，至於如何確定事業行為足以影響市場功能，則涉及市 場範圍之界定。公平法對於聯合行為所稱「足以影響市場功 能」，其「市場」究何所指及應如何界定雖無規定，惟同法 第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或 服務，從事競爭之區域或範圍。」而被告為使相關市場界定 標準更臻明確，以利案件審議與事業遵循，於104年3月6日 發布「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」（下 稱行為時市場界定處理原則），其第3點規定：「需求替代　　為本會界定相關市場主要審酌之事項，本會並得視商品或服 務特性考量供給替代。本會從產品市場及地理市場二面向界 定相關市場範圍；另得視具體個案，衡量時間因素對於相關 市場範圍之影響。」其中產品市場是指在功能、特性、用途　　或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所 構成之範圍。地理市場是指事業提供之特定商品或服務，交 易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍 （同原則第2點第4、5項參照）。需求替代，是指事業調整 特定商品價格或服務報酬時，交易相對人能夠轉換至其他商 品或服務，以取代該特定商品或服務之情形。供給替代則是 指事業調整特定商品價格或服務報酬時，競爭者或潛在競爭 者能夠提供其他具替代性之商品或服務，以取代該特定商品 或服務之情形（同原則第2點第2、3項參照）。經核與公平　　法之立法意旨無違，自得為被告受理案件為市場界定時之判 斷原則。可知，聯合行為相關市場係指事業提供商品或服務 並從事競爭之範圍，可從產品市場及地理市場二方面加以判 斷：
　⒈就本件之「產品市場」而言：　
　⑴聯合行為「合意內容之標的」與「產品市場」係屬不同概念　　，不應混淆。公平法所稱之「市場」，並非單純指一些具有 相同特徵的產品或服務之集合（例如單一收費項目之集合）　　，而是指事業就其所提供之產品或服務，是否會對彼此之競 爭產生限制所構成之範圍。至聯合行為所合意之標的，往往 僅是行為人本身業務經營範疇內眾多收費項目中之一項或數 項。易言之，個別收費項目通常僅係其「整體服務」內容之 一環，而非全部，行為人亦非僅以此單一收費項目從事競爭　　，因此合意內容之標的與行為人業務經營範疇所處的產品市 場係屬不同概念，不應逕劃為等號，先予敘明。　⑵所謂「產品市場」，係指在功能、特性、用途或價格條件上　　，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍，



已如前述。又依「行為時市場界定處理原則」第4點規定： 「本會依前點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行 界定產品市場時，得考量下列因素：㈠產品價格變化。㈡產品 特性及其用途。㈢產品間曾經出現替代關係之情形。㈣交易相 對人在不同產品間之轉換成本大小。㈤產品價格調整時　　，交易相對人因價格變化而移轉購買之程度。㈥交易相對人 及競爭事業對於產品間替代關係之看法。㈦相關法規或行政 規則之規定。㈧其他與產品市場界定相關之事證。」　⑶原告等21家業者均係經營貨櫃集散站之業者，其等經營貨櫃 集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管機關 許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業（航業法第 44條參照），而貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、 拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼營進口　　、出口、轉口與保稅倉庫及其他經主管機關核准與貨櫃集散 站有關之業務（行為時貨櫃集散站經營業管理規則第2條參 照），與一般物流倉儲業所提供之單純倉儲服務不同。又因 貨櫃集散站業者，其營業費率之訂定及變更，均應報請航政 機關備查（航業法第46條、第58條參照）；且因經航港局登 記之貨櫃集散站業者，係採自主管理之方式，即由該等業者 所裝載之貨櫃得直接裝船出口，此與未經航港局登記之業者　　，其裝載之貨櫃須先經海關查驗後始得裝船出口，亦屬有別　　。顯見經航港局登記之貨櫃集散站業者與未經航港局登記之 貨櫃集散站業者或一般物流倉儲業者間，其等所提供之服務 特性不同。且衡諸常情，該特性差異勢將大幅增加交易相對 人在不同服務間之轉換成本，經航港局登記之貨櫃集散站業 者縱恢復收取系爭費用，交易相對人因而移轉購買之程度不 高。易言之，經航港局登記之貨櫃集散站業者與未經航港局 登記之貨櫃集散站業者或一般物流倉儲業者所提供之服務， 在功能、特性及價格條件上，欠缺高度需求替代性，難認屬 相同之「產品市場」。是自原告之交易相對人（即貨主、船 舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需 求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本件應以「　　合法（登記）貨櫃集散服務」為服務市場，不包括「倉儲服 務」，而依被告於前處分作成前，函詢航港局所提供之資料 可知，登記經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者（原處分 甲10卷第115頁）。
　⑷就交易相對人之需求替代面審酌：
　　依被告訂定之前揭行為時市場界定處理原則第2點第2款、第 3點第1項規定，在界定產品市場時，應考量相關市場交易相 對人之需求替代性為主。是本件於界定產品市場時，主要應



審視原告之交易相對人，即貨主、海運承攬運送業者及船舶 運送業者等之出口貨物需求及作業流程特性。原告等21家業 者共同決定恢復收取之系爭費用，係交易相對人為出口貨物 須負擔出口貨物進倉使用堆高機搬運所生費用，屬貨櫃集散 站出口倉庫業務之一環。一般而言，當貨主有出口貨物需求 時，通常是貨主與船舶運送業者或海運承攬運送業者簽約， 將貨物送入船舶運送業者或海運承攬運送業者指定之貨櫃， 由貨櫃集散站業者提供卸貨、點收、存倉、裝（併）櫃、拖 車使用、存放櫃場、檢櫃至貨物出站裝船等服務，並產生裝 卸搬運使用機械費、貨物倉租、裝櫃費、場內拖車使用費、 貨櫃裝卸費及貨櫃檢查費等費用，該等費用分別由貨主、船 舶運送業者或海運承攬運送業者負擔。而「3噸以上」或「3 噸以下」CFS出口機械使用費，對交易相對人而言，僅為滿 足該次出口貨物需求使用貨櫃集散服務中眾多費用之一。貨 主、船舶運送業者及海運承攬運送業者實際上均透過貨櫃集 散站經營業者提供之「整體貨櫃集散服務」來滿足其貨櫃貨 物進出口之需求。申言之，若有以外銷為主或出口多樣性產 品之貨主，不僅出口商品種類眾多、出口次數頻繁，且每次 出口之買方、出口商品類別、出口量、地點，乃至於貨物交 期均有所不同，貨主透過貨櫃集散站經營業者提供之「整體 貨櫃集散服務」滿足其每次不同重量貨櫃貨物出口之需求， 實務上難以出現交易相對人將同一批出口貨物分別交由不同 之貨櫃集散站經營業者，個別提供單項或部分「貨櫃裝卸費 之貨櫃集散服務」、「裝拆櫃費之貨櫃集散服務」、「裝卸 搬運使用機械費之貨櫃集散服務」等服務之情形，顯然各業 者營業費率表上單一收費項目或單一規格尚不能滿足貨主貨 櫃貨物出口需求，故本件產品市場不宜再進一步界定成「不 同收費項目及不同計費噸數之貨櫃集散服務」市場。蓋貨主 真正需求者，在於該批貨櫃貨物進站至出口之一站式貨櫃集 散服務，貨主交易成本應視交易實況合計各項費用項目後加 以評估，尚無法僅以3噸以上或3噸以下出口貨物單項表定系 爭費用衡量比較，故在出口貨物作業流程產生眾多費用中， 若僅以3噸以下或3噸以上貨物細分本案產品市場，將無法真 實反映原告等21家貨櫃集散站經營業者係以貨物進站到裝船 出口之「整體貨櫃集散服務」彼此競爭之事實。再以出口作 業流程觀察，貨主出口貨物重量乃視每次訂單需求而定，費 用究應如何計費，係依當次買方訂單上之出口貨物重量計算　　，當次出口時貨物一經測定重量，即會依該重量落於各貨櫃 場業者之相對應訂價區間計費，不會改以其他重量區間計費　　。因此貨主有可能支付各種噸數相對應之費用，以滿足其「



整體貨櫃集散服務」需求。
　⑸就原告等貨櫃業者之服務內容及供給替代面審酌：　　　依被告訂定之前揭行為時市場界定處理原則第2點第3款規定　　，供給替代係指事業調整特定商品價格或服務報酬時，競爭 者或潛在競爭者能夠提供其他具替代性之商品或服務，以取 代該特定商品或服務之情形。是以，只要供給者在無須支付 高額額外成本和負擔高風險下，能在短時間內調整其生產設 備轉而生產該產品，就可能因此構成事業彼此競爭的限制。 本件原告等21家業者均為獲得許可而經營之貨櫃集散站業者　　，渠等依行為時貨櫃集散站經營業管理規則第2條規定，經 營貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之 集中、分散等業務，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫 及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務等。原告等 21家業者依其等營業費率表可收取之費用，包括貨櫃裝卸費　　、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機械費、海關標售貨物出倉裝車 費、驗關吊櫃費、場內拖車使用費、貨物倉租、貨櫃場租、 冷凍貨櫃供電費、洗櫃費、過磅費、貨櫃檢查費等12大項（ 原處分甲10卷第31頁），分別由貨主或船舶運送業者負擔。 CFS出口機械使用費是出口貨物進倉使用堆高機搬運所產之 費用，故貨物運量大小僅是各貨櫃業者依貨主出口貨物噸數