公平交易法
臺北高等行政法院(行政),訴字,111年度,7號
TPBA,111,訴,7,20240612,1

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭
111年度訴字第7號
113年4月10日辯論終結
原 告 長榮國際儲運股份有限公司

代 表 人 邱顯育
訴訟代理人 包國祥律師
黃貽珮律師
被 告 公平交易委員會

代 表 人 李 鎂
訴訟代理人 郭安琪
潘旻蕙
戴美琴
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國110年11
月19日公處字第110079號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：程序事項：本件原告起訴後，原告代表人由陳義 忠變更為邱顯育，茲據變更後之代表人邱顯育具狀聲明承受 訴訟（本院卷二第359頁），核無不合，應予准許。二、事實概要：中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會　　）前曾於民國103年4月30日以(103)櫃協宇字第029號函（下 稱103年4月30日函）檢附所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復 收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費（下稱系爭費 用），即每計費噸新臺幣（下同）55元之函文或公告，通知 輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口　　、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會。被告接獲檢舉後調查， 據以認定原告與訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司（下稱長 春公司）等21家貨櫃場業者（下稱原告等21家業者，業者名 單詳如被告110年11月19日公處字第110079號處分書〈下稱原 處分〉所載之被處分人）共同決定自103年7月間聯合恢復收 取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集 散服務供需之市場功能，違反公平交易法（下稱公平法）第 15條第1項規定，以105年4月22日公處字第105034號處分書 （下稱前處分）作成決定，並命原告等21家業者自前處分書



送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行 為，並裁處原告1,725萬元罰鍰。原告不服前處分，提起行 政訴訟，經本院以106年1月19日105年度訴字第906號判決駁 回原告之訴。原告不服，提起本件上訴，經最高行政法院10 7年4月12日107年度判字第186號判決廢棄並發回更審，復經 本院109年3月12日107年度訴更一字第41號判決（下稱更一 審判決）撤銷前處分關於原告部分確定在案。被告遂針對更 一審判決撤銷理由部分，重為調查，另以原處分認定原告等 21家業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，違 反公平法第15條第1項規定，並裁處原告1,630萬元罰鍰。原 告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
　㈠原處分裁處權已罹於時效而消滅。
　　本件違法期間經被告認定為103年7月至105年4月，被告於10　　5年4月22日為前處分對原告進行裁罰，後經本院更一審判決 撤銷前處分關於原告部分而判決確定。就裁處權時效而言， 依公平法第41條規定針對聯合行為之裁處權為5年。被告認 定原告等21家業者共同恢復收取系爭費用之行為該當同法第 14條規定之聯合行為，則其裁處權之行使於110年4月21日已 屆滿，被告係於110年11月19日作成原處分，顯已罹於5年裁 處權時效。又行政罰法第27條第4項所規定之「須另為裁處 者」，依行政法之體系解釋、學者及行政訴訟實務見解，均 認為必須以法院於主文有命行政機關另為合法處分或於判決 理由中言明責令行政機關調查後另為適法處分，然更一審確 定判決並未諭知被告應另行調查或另為裁處，非屬「行政罰　　之裁處因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而『須另為　　裁處者』」，自不適用行政罰法第27條第4項而得使裁處權重 新計算時效，本件被告裁處權應已因時效而無法再行使。另 行政罰法第27條第4項立法理由，明確指出「原裁處於訴願 、行政訴訟或其他救濟程序中被撤銷，諭知另為裁處時……」 足見非僅限課予義務訴訟有該條項之適用，尚包括撤銷訴訟 等行政訴訟。準此，更一審確定判決未諭知被告重為處分或 另作適法處理，依行政罰法第27條第4項立法理由及行政法 院64年11月份庭長評事聯席會議決議結論等理由，　　應可認定本件裁處權已罹於時效。
　㈡行政法體系中，若行政處分已經歷救濟爭訟且判決確定，應 不允許當事人在未有再審事由的情形下，反覆開啟司法程序 或重啟行政程序，蓋此舉將使訴訟不經濟且架空司法救濟， 治絲益棼。原告曾對前處分提出行政訴訟，被告若認為前處 分無誤，則應於前次訴訟過程中提出攻擊防禦方法，對於該



判決結果若有不服應依法提出上訴甚至是再審，但被告卻將 得於該確定判決事件終結前所得提出之其他攻擊防禦方法， 變成第二次處分（即原處分）內容，被告所犯錯誤正符合最 高行政法院107年度判字第597號判決所示之違反訴訟經濟原 則及使救濟程序反覆且造成行政處分不斷牴觸法院確定判決 效力等遺憾結果。原處分自應撤銷，始符行政法相關法規規 範目的，貫徹憲法保障原告因訴訟獲得救濟之權利及利益。 又更一審判決明確表示原告並不涉及聯合行為，被告「自行 選擇接受而不上訴」，自不容被告在無其他新事證情狀下恣 意違反禁反言原則，原處分所持理由，既已牴觸發回判決意 旨、更一審判決關鍵理由，也不符司法判決確定後所生效力　　，自屬違法而應撤銷等語。　
　㈢並聲明：原處分關於原告部分撤銷。
四、被告則略以：
　㈠公平法第41條並未對行政罰於救濟程序經撤銷後，其裁處權 時效如何計算特別規定，故回歸適用一般性之行政罰法第27 條第4項規定。本案原告於103年7月間聯合恢復收取系爭費 用，被告前於105年4月22日依法作成前處分，並未怠於行使 裁處權。前處分雖於109年3月12日經本院更一審判決撤銷前 處分關於原告部分，惟被告如認有另為裁處之必要時，自得 依職權調查證據後進行裁處，而裁處權時效依前揭規定應自 原裁處被撤銷確定之日起算。被告認定本件違法行為期間自 103年7月至105年4月，被告於105年4月22日作成前處分，未 罹於5年裁處權時效，應無疑義。縱前處分歷經本院更一審 判決撤銷關於原告部分，然裁處權期間係自被撤銷確定之日 起算5年(行政罰法第27條第4項及公平法第41條參照)，故前　　處分經撤銷後，被告於110年11月19日作成原處分，亦未罹 於5年裁處權時效，原告指摘原處分逾越法定裁處權期間， 屬對於裁處權期間應自何時起算之誤解，並無可採。　㈡更一審判決撤銷前處分主要係因部分事實尚欠明瞭(即系爭聯 合行為是否仍具有足以影響供需之市場功能，誠有可疑，被 告所為前處分未詳予調查審究及罰鍰計算違誤)，依行政訴 訟法第216條第2項規定及司法院大法官釋字第368號解釋　　，應由被告依判決意旨，本於職權再為調查審認之必要，此 為更一審撤銷判決之當然結果，無待更一審撤銷判決特別諭 知。故被告依更一審確定判決意旨，針對系爭聯合行為是否 足以影響供需之市場功能之判斷及罰鍰金額認定部分，本於 職權重為調查，並依新事實及新證據，認定系爭違法行為構 成聯合行為並重為罰鍰，縱與已撤銷之前處分持相同違法之 認定，於法無違，亦符合行政訴訟法第216條第2項及釋字第



368號解釋之意旨。至原告指摘更一審判決並未諭知被告另 為裁處，則被告為調查後另為行政處分，有違禁反言或正當 法律程序，應予撤銷云云，尚有誤會。
　㈢更一審判決依循最高行政法院發回判決之法律意見，再次肯 認原告等21家業者為彼此具競爭關係之事業，以協議之合意 方式，共同決定收取原已停徵之系爭費用，為相互約束事業 活動；又產品市場部分，更一審確定判決認應為「貨櫃集散 服務」，而非細分至3噸以下貨櫃集散服務市場；至關於地 理市場部分，更一審判決認定應為「全國」。依據上開判決 見解，上開爭點既經兩造於前案實質辯論，更一審確定判決 之判斷既無違背法令之情形，且原告亦無提出新訴訟資料足 以推翻原判斷之情形，自有爭點效之適用。兩造既受爭點效 之拘束，就前述爭點不得再為相反之主張，法院亦不宜為不 同之認定。
　㈣針對核心卡特爾行為(價格協議、限制產量、劃分市場、圍標 )，美國反托拉斯法法院極早即已發展出「當然違法」(　　per se illegal)原則，而歐盟競爭法也有發展出類似美國 法上所謂「當然違法」之判準，將「價格卡特爾」歸類為「　　目的性限制競爭協議」(即「以限制競爭為目的之協議」)態 樣，其行為本質即具有明顯限制競爭效果，無須嚴格界定市 場及證明其對市場造成之實際效果。而我國最高行政法院92 年判字第1733號判決亦已肯認「價格卡特爾」屬當然違法。 又依被告105年3月1日公法字第10515600941號令「聯合行為 微小不罰之認定標準」：「有關公平交易法第14條規定，參 與聯合行為之事業，於相關市場之市場占有率總和未達10％ 者，推定不足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能　　；但事業之聯合行為係以限制商品或服務之價格、數量、交 易對象或交易地區為主要內容者，不在此限。」已明定價格 聯合行為屬惡性卡特爾者，則無聯合行為微小不罰規範之適 用。此即已揭示價格聯合行為本身對服務供需之市場功能已 具限制競爭效果，如同歐美競爭法以行為本身「質」的標準　　，即得認屬「當然違法」，而排除「量」的標準之適用。本 案原告等21家業者以合意方式限定價格，形成典型之「價格 卡特爾」，已經限制價格之自由形成，並引起交易相對人之 抗爭及後續貨櫃集散各項服務之提供，嚴重影響「貨櫃集散 服務」市場供需功能，而當然違法。
　㈤原告等21家業者係相關市場同一產銷階段之水平競爭者，本 應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件等爭取交 易機會，由各貨櫃場依據經營成本差異、所處競爭環境及自 身之商業判斷等，個別決定是否恢復收取系爭用費，然渠等



為避免單獨恢復收取而流失客戶，利用貨櫃儲運協會開會餐 敘時間，進行意見溝通，討論同時恢復收取該費用，形成會 員間恢復收取之共識，並透過貨櫃儲運協會之運作通知輪船　　、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽 車貨櫃貨運等相關公(協)會，以達各貨櫃場一致於103年7月 恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風 險，其合意本質及目的，即為干擾破壞貨櫃場間競爭機制之 正常運作，而屬目的性限制競爭協議，該行為已降低貨櫃集 散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取 交易相對人之可能，嚴重扭曲市場功能。原告等21家業者聯 合恢復收取系爭費用，已使貨主出口成本有所增加，是以， 不論系爭費用占比高低，收取系爭費用對貨主而言，不可能 毫無影響。貨主交易選擇既然係以「價格成本」為主要決定 因素，則恢復收取系爭費用即會墊高貨主「整體出口成本」　　，造成其額外成本負擔。本件系爭違法行為，原告等21家業 者於103年7月起至104年6月止，已收受多達1億9,000多萬元 系爭費用(其中原告收受約3,600萬元，另有1家未收取系爭 費用)，亦即貨主因系爭聯合行為需多支出1億9,000多萬元 成本費用。復自原告等21家業者透過貨櫃儲運協會討論聯合 恢復收取系爭費用之事件發展過程可知，當時除了有多位檢 舉人檢舉外，亦同時造成台北市進出口公會等5個公(協)會　　、聯合會聯名向貨櫃儲運協會及其會員表達抗議，甚至航港 局為解決系爭聯合行為所衍生之收費合理性爭議，亦邀集貨 櫃儲運協會等16個上下游相關公(協)會、聯合會召開「研商 貨櫃集散站營運費率之CFS出口貨物進倉機械使用費收取相 關事宜會議」，以釐清貨櫃場收取系爭費用之合理性等，即 可證系爭聯合行為對市場上中下游業者造成劇烈影響，其影 響之層面相當廣大。另自供給端而言，過往原告等21家業者 並無收取系爭費用，依據多家業者於被告調查過程中表示， 倘個別業者或部分業者單獨恢復收取系爭費用，貨主可輕易 轉與其他貨櫃場交易，而由其他業者提供服務，顯示渠等均 認知非藉系爭聯合行為不足以撼動市場機能。
　㈥本案參與聯合行為之貨櫃儲運協會會員21家已占全國業者之6 成以上，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市 場占有率，原告等21家業者亦占全國營業額及運量之8成以 上。系爭聯合行為不僅促使原告等21家業者於103年7月後， 均恢復收取系爭費用，甚至造成過去未收取3噸以上之費用 者，亦同時恢復收取，肇致北部、中部、南部地區貨櫃場均 恢復收取系爭費用，使全國各地貨主在系爭聯合行為發生後　　，已無選擇或轉換無須繳納系爭費用出口之結果。換言之，



系爭聯合行為已導致整個市場無其他替代選擇之可能性，影 響全國各地貨主選擇不同貨櫃場以避免被收取該項費用之可 能，對市場影響甚鉅。
　㈦被告依更一審確定判決意旨及理由，重為調查事證，經被告 審議後認定原告等21家業者聯合恢復收取系爭費用之行為， 自「質」與「量」的標準，以及需求與供給端等方面檢視結 果，業足以影響「貨櫃集散服務」市場供需功能，核已構成 違反公平法第15條第1項聯合行為禁制規定，無違反行政訴 訟法第216條規定之意旨。
　㈧本案量處罰鍰已依更一審判決撤銷前處分關於「罰鍰裁量」 之理由，以系爭費用作為裁罰金額之依據，經被告以原告等 21家業者系爭費用重新計算「因違法行為所得利益」，經計 算原告於103年7月至104年6月止，違法所得利益約3,600萬 元，復考量系爭違法行為係屬核心惡質「價格聯合」、原告 規模與經營狀況約16億元、位居「貨櫃集散服務」市場地位 第1名、主導並參與系爭聯合行為程度高、違法後悛悔實據 及配合調查態度等情狀後，爰裁處原告1,630萬元罰鍰，原 處分之裁罰無逾越裁量或濫用裁量之情事，自屬適法之裁量 等語，資為抗辯。
　㈨並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩 造所不爭執，並有原告103年4月28日(2014)儲運字第113號 函（公告自103年7月1日起恢復收取系爭費用）、貨櫃儲運 協會103年4月30日函、交通部航港局103年5月26日港局航北 字第1030002900號函、原告104年5月6日陳述紀錄（外放卷 第11-15頁）、原告等21家業者貨櫃集散站營業額及CFS出口 運量占全國營業額及運量之市占率統計資料、原告等21家業 者3噸以下CFS出口營業額及運量占全國貨櫃業者3噸以下CFS 出口營業額及運量之市占率統計資料（本院卷三第19-23頁　　）、中華民國託運人協會107年7月6日陳述紀錄（外放卷第1　　09-113頁）、陽明海運股份有限公司（下稱陽明海運公司） 107年10月9日陳述紀錄、新隆儲運股份有限公司103年11月2 6日陳述紀錄、臺陽儲運股份有限公司104年2月2日陳述紀錄 、台基國際物流股份有限公司104年2月9日陳述紀錄、長春 公司104年1月30日陳述紀錄、遠東新世紀股份有限公司10　　7年10月23日陳述紀錄（原處分甲1卷第237-264頁）、台灣 省進出口商業同業公會聯合會110年8月2日陳述紀錄、台北 市進出口商業同業公會110年8月3日陳述紀錄（原處分甲1卷 第80-88頁）、前處分及原處分（原處分甲1卷第101-175頁　　）附卷可稽，洵堪認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：



㈠原處分認定原告等21家業者共同決定於103年7月間聯合恢 復收取系爭費用，違反公平法第15條第1項規定，並裁處原 告1,630萬元罰鍰，是否適法？㈡被告是否已罹於裁處權時效 ，而不得以原處分裁處原告？
六、本院之判斷：
　㈠按公平法第14條所定之聯合行為，包括事業間之「合意」與 「相互約束事業活動之行為」在內。如事業間於達成聯合行 為之「合意」後，並繼續據以為「相互約束事業活動之行為 」，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態之繼 續。故縱使於公平法修正前即實施繼續性之聯合行為，苟　　其行為終了係在法律修正變更後，則該整體之繼續性聯合行 為應適用修正後公平法之規定。查原告等21家業者利用貨櫃 儲運協會於102年12月10日及103年2月26日召開第13屆第6次 及第7次理監事聯席會議之會後餐敘，達成聯合恢復收取系 爭費用之合意，並約定同在103年4月底5月初為公告、且自1 03年7月初統一收取，繼續收取至被告於105年4月22日為前 處分止。則本件原告等21家業者雖於公平法104年2月4日修 正前達成恢復收取系爭費用之合意，於公平法104年2月4日 修正時，該聯合行為仍繼續中，應適用104年2月4日修正後 之公平法(除104年6月24日增訂第47-1條、106年6月14日修 正第11條外，其餘均為現行之公平法規定)，合先敘明。　㈡次按為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭， 促進經濟之安定與繁榮，制定有公平法（公平法第1條）。 公平法第4條規定：「本法所稱競爭，指2以上事業在市場上 以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易 機會之行為。」第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業 就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」第14條規 定：「（第1項）本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一 產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定 商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、 交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產 、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱 其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無 法律拘束力，事實上可導致共同行為者。（第3項）聯合行 為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考 量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。（　　第4項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大 會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為 ，亦為本法之聯合行為。」第15條第1項規定：「事業不得 為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體經濟與公共



利益，經申請主管機關許可者，不在此限：……」第40條第1 項規定：「主管機關對於違反第9條、第15條、第19條及第2 0條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更 正措施，並得處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰；屆期 仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限 期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺 幣20萬元以上1億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取 必要更正措施為止。」第41條規定：「前2條規定之裁處權 ，因5年期間之經過而消滅。」可知，在同一產銷階段之有 競爭關係事業間，如以合意共同決定商品或服務價格、或限 制數量、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為 ，足以影響市場供需功能者，即違反公平法聯合行為之禁制 規定。而聯合行為之構成要件為：⑴聯合行為主體，須為二 以上彼此具競爭關係之同一產銷階段事業。所謂「具競爭關 係之事業」，指事業所提供之商品或服務，在功能、特性、 用途及價格條件上，對需求者而言，屬於相同價值，而具有 高度之替代可能性，使需求者以選擇，因而彼此在爭取需求 者與之交易之過程中，形成競爭關係；⑵聯合行為之基礎， 事業間具有契約、協議或其他方式之合意；⑶聯合行為合意 之內容，為共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品 、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行 為；⑷聯合行為之作用或效果，須足以影響生產、商品交易 或服務供需之市場功能。至所謂「足以」影響市場功能　　，係以事業合意之共同行為，客觀上會發生影響市場功能之 限制競爭效果之危險者，即屬之，不以實際上發生限制競爭 效果為必要，亦與事業是否因此獲得實際利益無涉。　㈢經查，早期交通部曾召集產官學界研討訂定營業費率表，決 議由貨櫃儲運協會先陳報於交通部核准後，再由各貨櫃場依 前開費率表之上下限10％為彈性費率，各自陳報所屬港務局　　，由該局核定後實施。而多數會員於當時（83年）即有陳報 含系爭費用之營業費率表予港務局。被告於102年間接獲檢 舉進行調查，查悉原告等21家業者於103年7月前均未收取系 爭費用，另3噸以上之CFS出口機械使用費僅有部分業者收取　　。原告等21家業者於102年12月10日及103年2月26日，在臺 北市豪園飯店，召開第6、7次理監事聯席會議（除貿聯企業 公司2次均未參與；欣隆倉儲及中航物流公司僅出席102年12 月10日會議；友聯儲運、聯興通運及中央公司僅出席103年2 月26日會議外，餘均有出席），渠等利用會後餐敘聚會進行 意見溝通，討論恢復收取系爭費用，最後形成共識決定從10 3年7月1日或7月初起開始收取，並於103年4月底、5月初將



恢復收取系爭費用之函文、公告予貨櫃儲運協會，由該協會 以103年4月30日函，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業 、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關單位，表達 「本倉儲業者將自103年7月1日起恢復收取CFS出口貨物進倉 機械使用費，並檢附各貨櫃場恢復收取之函文或公告予該等 公（協）會，俾會員順利恢復收取等情，有卷附臺北市進出 口商業同業公會等單位申請調查函、貨櫃儲運協會102年12 月10日、103年2月26日第6、7次理監事聯席會議紀錄、原告 等業者公告及函文、負責人陳述紀錄、營業費率表、貨櫃儲 運協會103年4月30日函等件足稽。衡諸原告等21家業者貨櫃 儲運協會會員，均有經營貨櫃集散站業務，屬公平法第2條 第1款所稱「公司」，為該條所稱之事業。又原告等21家業 者因考量資訊系統建置、公告期間等前置作業所需時間，認 為103年7月為較為可行之時間，因此形成共識並由貨櫃儲運 協會轉達其他會員知悉，此亦有貨櫃儲運協會代理人（前處 分甲2卷第576-578頁）及多家貨櫃業者代理人陳述在案（詳 前處分甲卷）。是渠等行為事實上已導致原告、新隆儲運、 高鳳物流、臺陽儲運、中國貨櫃、國成物流、臺北港貨櫃、 友聯儲運、環球倉儲、長春貨櫃、弘貿貨櫃、聯興通運及中 央貨櫃等13家業者於103年7月1日恢復收取；中航物流及貿 聯公司於7月3日恢復收取；台基物流、中華貿易及亞太物流 公司則於7月7日恢復收取；東亞倉儲公司為7月8日；大三鴻 貨櫃公司為7月10日；欣隆儲運公司為7月15日。至於收費方 式，僅中央貨櫃公司1家貨櫃場對系爭費用以每計費噸50元 計收，其餘20家業者則以每計費噸55元計收，此有貨櫃儲運 協會103年4月30日函及檢附各貨櫃場恢復收取函文、公告等 資料附於前處分卷可查。足見原告等21家業者除有透過聚餐 為訊息交換意思聯絡之事實，亦具有外觀行為之一致性。而 原告等21家業者為彼此具競爭關係之事業，屬於公平法第14 條所定聯合行為之主體；其等以協議之合意方式，共同決定 恢復收取系爭費用，以相互約束事業活動，堪以認定。　㈣又按事業之聯合行為以足以影響市場功能者為限，始為公平 法所稱並禁止之聯合行為，此觀諸公平法第14條第1項規定 即明，至於如何確定事業行為足以影響市場功能，則涉及市 場範圍之界定。公平法對於聯合行為所稱「足以影響市場功 能」，其「市場」究何所指及應如何界定雖無規定，惟同法 第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或 服務，從事競爭之區域或範圍。」而被告為使相關市場界定 標準更臻明確，以利案件審議與事業遵循，於104年3月6日 發布「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」（下



稱行為時市場界定處理原則），其第3點規定：「需求替代　　為本會界定相關市場主要審酌之事項，本會並得視商品或服 務特性考量供給替代。本會從產品市場及地理市場二面向界 定相關市場範圍；另得視具體個案，衡量時間因素對於相關 市場範圍之影響。」其中產品市場是指在功能、特性、用途　　或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所 構成之範圍。地理市場是指事業提供之特定商品或服務，交 易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍 （同原則第2點第4、5項參照）。需求替代，是指事業調整 特定商品價格或服務報酬時，交易相對人能夠轉換至其他商 品或服務，以取代該特定商品或服務之情形。供給替代則是 指事業調整特定商品價格或服務報酬時，競爭者或潛在競爭 者能夠提供其他具替代性之商品或服務，以取代該特定商品 或服務之情形（同原則第2點第2、3項參照）。經核與公平　　法之立法意旨無違，自得為被告受理案件為市場界定時之判 斷原則。可知，聯合行為相關市場係指事業提供商品或服務 並從事競爭之範圍，可從產品市場及地理市場二方面加以判 斷：
　⒈就本件之「產品市場」而言：　
　⑴聯合行為「合意內容之標的」與「產品市場」係屬不同概念　　，不應混淆。公平法所稱之「市場」，並非單純指一些具有 相同特徵的產品或服務之集合（例如單一收費項目之集合）　　，而是指事業就其所提供之產品或服務，是否會對彼此之競 爭產生限制所構成之範圍。至聯合行為所合意之標的，往往 僅是行為人本身業務經營範疇內眾多收費項目中之一項或數 項。易言之，個別收費項目通常僅係其「整體服務」內容之 一環，而非全部，行為人亦非僅以此單一收費項目從事競爭　　，因此合意內容之標的與行為人業務經營範疇所處的產品市 場係屬不同概念，不應逕劃為等號，先予敘明。　⑵所謂「產品市場」，係指在功能、特性、用途或價格條件上　　，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍， 已如前述。又依「行為時市場界定處理原則」第4點規定： 「本會依前點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行 界定產品市場時，得考量下列因素：㈠產品價格變化。㈡產品 特性及其用途。㈢產品間曾經出現替代關係之情形。㈣交易相 對人在不同產品間之轉換成本大小。㈤產品價格調整時　　，交易相對人因價格變化而移轉購買之程度。㈥交易相對人 及競爭事業對於產品間替代關係之看法。㈦相關法規或行政 規則之規定。㈧其他與產品市場界定相關之事證。」　⑶原告等21家業者均係經營貨櫃集散站之業者，其等經營貨櫃



集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管機關 許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業（航業法第 44條參照），而貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、 拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼營進口　　、出口、轉口與保稅倉庫及其他經主管機關核准與貨櫃集散 站有關之業務（行為時貨櫃集散站經營業管理規則第2條參 照），與一般物流倉儲業所提供之單純倉儲服務不同。又因 貨櫃集散站業者，其營業費率之訂定及變更，均應報請航政 機關備查（航業法第46條、第58條參照）；且因經航港局登 記之貨櫃集散站業者，係採自主管理之方式，即由該等業者 所裝載之貨櫃得直接裝船出口，此與未經航港局登記之業者　　，其裝載之貨櫃須先經海關查驗後始得裝船出口，亦屬有別　　。顯見經航港局登記之貨櫃集散站業者與未經航港局登記之 貨櫃集散站業者或一般物流倉儲業者間，其等所提供之服務 特性不同。且衡諸常情，該特性差異勢將大幅增加交易相對 人在不同服務間之轉換成本，經航港局登記之貨櫃集散站業 者縱恢復收取系爭費用，交易相對人因而移轉購買之程度不 高。易言之，經航港局登記之貨櫃集散站業者與未經航港局 登記之貨櫃集散站業者或一般物流倉儲業者所提供之服務， 在功能、特性及價格條件上，欠缺高度需求替代性，難認屬 相同之「產品市場」。是自原告之交易相對人（即貨主、船 舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需 求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本件應以「　　合法（登記）貨櫃集散服務」為服務市場，不包括「倉儲服 務」，而依被告於前處分作成前，函詢航港局所提供之資料 可知，登記經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者（原處分 甲1卷第156頁）。
　⑷就交易相對人之需求替代面審酌：
　　依被告訂定之前揭行為時市場界定處理原則第2點第2款、第 3點第1項規定，在界定產品市場時，應考量相關市場交易相 對人之需求替代性為主。是本件於界定產品市場時，主要應 審視原告之交易相對人，即貨主、海運承攬運送業者及船舶 運送業者等之出口貨物需求及作業流程特性。原告等21家業 者共同決定恢復收取之系爭費用，係交易相對人為出口貨物 須負擔出口貨物進倉使用堆高機搬運所生費用，屬貨櫃集散 站出口倉庫業務之一環。一般而言，當貨主有出口貨物需求 時，通常是貨主與船舶運送業者或海運承攬運送業者簽約， 將貨物送入船舶運送業者或海運承攬運送業者指定之貨櫃， 由貨櫃集散站業者提供卸貨、點收、存倉、裝（併）櫃、拖 車使用、存放櫃場、檢櫃至貨物出站裝船等服務，並產生裝



卸搬運使用機械費、貨物倉租、裝櫃費、場內拖車使用費、 貨櫃裝卸費及貨櫃檢查費等費用，該等費用分別由貨主、船 舶運送業者或海運承攬運送業者負擔。而「3噸以上」或「3 噸以下」CFS出口機械使用費，對交易相對人而言，僅為滿 足該次出口貨物需求使用貨櫃集散服務中眾多費用之一。貨 主、船舶運送業者及海運承攬運送業者實際上均透過貨櫃集 散站經營業者提供之「整體貨櫃集散服務」來滿足其貨櫃貨 物進出口之需求。申言之，若有以外銷為主或出口多樣性產 品之貨主，不僅出口商品種類眾多、出口次數頻繁，且每次 出口之買方、出口商品類別、出口量、地點，乃至於貨物交 期均有所不同，貨主透過貨櫃集散站經營業者提供之「整體 貨櫃集散服務」滿足其每次不同重量貨櫃貨物出口之需求， 實務上難以出現交易相對人將同一批出口貨物分別交由不同 之貨櫃集散站經營業者，個別提供單項或部分「貨櫃裝卸費 之貨櫃集散服務」、「裝拆櫃費之貨櫃集散服務」、「裝卸 搬運使用機械費之貨櫃集散服務」等服務之情形，顯然各業 者營業費率表上單一收費項目或單一規格尚不能滿足貨主貨 櫃貨物出口需求，故本件產品市場不宜再進一步界定成「不 同收費項目及不同計費噸數之貨櫃集散服務」市場。蓋貨主 真正需求者，在於該批貨櫃貨物進站至出口之一站式貨櫃集 散服務，貨主交易成本應視交易實況合計各項費用項目後加 以評估，尚無法僅以3噸以上或3噸以下出口貨物單項表定系 爭費用衡量比較，故在出口貨物作業流程產生眾多費用中， 若僅以3噸以下或3噸以上貨物細分本案產品市場，將無法真 實反映原告等21家貨櫃集散站經營業者係以貨物進站到裝船 出口之「整體貨櫃集散服務」彼此競爭之事實。再以出口作 業流程觀察，貨主出口貨物重量乃視每次訂單需求而定，費 用究應如何計費，係依當次買方訂單上之出口貨物重量計算　　，當次出口時貨物一經測定重量，即會依該重量落於各貨櫃 場業者之相對應訂價區間計費，不會改以其他重量區間計費　　。因此貨主有可能支付各種噸數相對應之系爭費用，以滿足 其「整體貨櫃集散服務」需求。
　⑸就原告等貨櫃業者之服務內容及供給替代面審酌：　　　依被告訂定之前揭行為時市場界定處理原則第2點第3款規定　　，供給替代係指事業調整特定商品價格或服務報酬時，競爭 者或潛在競爭者能夠提供其他具替代性之商品或服務，以取 代該特定商品或服務之情形。是以，只要供給者在無須支付 高額額外成本和負擔高風險下，能在短時間內調整其生產設 備轉而生產該產品，就可能因此構成事業彼此競爭的限制。 本件原告等21家業者均為獲得許可而經營之貨櫃集散站業者



　　，渠等依行為時貨櫃集散站經營業管理規則第2條規定，經 營貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之 集中、分散等業務，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫 及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務等。原告等 21家業者依其等營業費率表可收取之費用，包括貨櫃裝卸費　　、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機械費、海關標售貨物出倉裝車 費、驗關吊櫃費、場內拖車使用費、貨物倉租、貨櫃場租、 冷凍貨櫃供電費、洗櫃費、過磅費、貨櫃檢查費等12大項（　　原處分甲1卷第72-73頁），分別由貨主或船舶運送業者負擔　　。CFS出口機械使用費是出口貨物進倉使用堆高機搬運所產 之費用，故貨物運量大小僅是各貨櫃業者依貨主出口貨物噸 數或經營狀況所為之區別訂價行為，並非其服務內容本質有 所不同，如依照各貨櫃場業者營業費率表所載費用項目細分 本件產品市場，將形成每一收費項目或每一種規格切割為不 同產品市場之不合理結果。是原告主張本件產品市場應以提 供3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場為產品市場云云　　，顯有違貨櫃貨物進站至出口之一站式貨櫃集散服務之實務 運作，亦違反更一審確定判決之意旨，要無足採。　⑹綜上，本件應以貨櫃集散服務市場為產品市場。　⒉就本件之「地理市場」而言：