最 高 行 政 法 院 裁 定
112年度上字第141號
上 訴 人 黃文雄
訴訟代理人 朱家穎 律師
被 上訴 人 彰化縣政府
代 表 人 王惠美
上列當事人間申請農牧用地作畜牧設施容許使用事件，上訴人對
於中華民國112年1月5日臺中高等行政法院111年度訴字第159號
判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由， 不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第 1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依 同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者 ，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由 並應添具關於上訴理由之必要證據，復為行政訴訟法第244 條第1項第4款及第3項所明定，且依同條第2項規定，上訴理 由應表明原判決所違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料 合於該違背法令之具體事實。是當事人提起上訴，如以原判 決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之 指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原判決有行政訴 訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示 合於該條款之具體事實。上訴狀如未依上述方法表明，或其 所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難 認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。
二、緣上訴人於民國110年7月29日以坐落於○○縣○○鄉○○段0000-0 地號土地（下稱系爭土地），經由○○縣○○鄉公所向被上訴人 申請容許將系爭土地作為畜牧設施使用，飼養乳牛210頭。 惟經被上訴人審查，認定本案係屬新設置畜牧場，所申請飼 養家畜禽規模已超過被上訴人110年11月9日府農畜字第0000 000000號公告（下稱110年11月9日公告）關於○○縣○○鄉之乳 牛容養上限，乃依「申請農業用地作農業設施容許使用審查 辦法」（下稱容許使用審查辦法）第6條第2項規定，以111 年1月24日府農畜字第0000000000號函（下稱原處分）否准 其申請。上訴人不服，向行政院農業委員會（現已改制為農
業部，下稱農委會）提起訴願，經決定駁回，循序提起本件 行政訴訟，並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉應命被上 訴人就上訴人110年7月29日之申請，作成准許非都市土地一 般農業區農牧用地作畜牧場登記及主要畜牧設施許可使用之 行政處分。經原判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴 。
三、上訴人上訴意旨略以：㈠依農委會網站之說明，可知「有影 響農業產銷之虞者」須經縣政府擬定該農產物之產銷計畫， 且公告周知者，始須審認，並非原處分所認定係依「110年 度各鄉鎮家畜容養上限表」作為判斷，然原判決未調查彰化 縣乳牛之產銷計畫為何，顯有判決不備理由之違誤。㈡原判 決就供應屠宰頭數、預估飼養頭數、飼養總量與「影響農業 產銷之虞者」未為論據理由之說明；另關於「影響農業產銷 之虞」所影響之地區，究竟是指○○縣○○鄉，或○○縣，或全國 ？從原判決中均無從知悉，原判決顯有判決不備理由之違誤 。㈢依農委會出版之「行政院農業委員會訂定農業年度生產 目標作業要點」其中已揭示生產目標之數量達成僅為輔導建 議性質，且其用語為「數量達成」應解釋為「至少需要完成 多少數量」，然原判決將達成目標解釋成「上限」顯已逾越 一般文義解釋範疇，有法律解釋上之違誤。㈣原處分及原判 決以「影響農業產銷之虞」為由駁回上訴人之申請，然就影 響程度為何？影響之地區？年代？銷售價格？等等均未敘明 ，顯有違反行政行為明確性、不當聯結禁止原則及法律概念 涵攝明顯錯誤等情，應予以廢棄。㈤原判決一方面認為原處 分所援引之「110年度各鄉鎮家畜容養上限表」並非法規， 自無違反信賴保護原則及溯及既往之問題，另一方面卻在判 斷是否「有影響農業產銷之虞」適用「110年度各鄉鎮家畜 容養上限表」作為依據，此適用方式顯有規避授權明確性原 則、信賴保護原則及法律保留原則之適用，有判決違背論理 法則之違誤。㈥被上訴人未依彰化縣新設置畜牧場管理自治 條例第4條規定公告暫停受理新設置畜牧場之申請，卻以原 處分否准上訴人之申請，則上訴人既已投入相當成本欲為申 請，當已影響上訴人之正當合理之信賴。㈦另案當事人同樣 涉及容許使用審查辦法第6條第2項規定，向○○縣埔鹽鄉公所 申請飼養肉牛遭否准，嗣經被上訴人訴願決定將否准處分撤 銷，然被上訴人於本案卻否准上訴人之申請，顯然違反行政 一體性與平等原則之要求，原判決未予考量此情形，有判決 違背論理法則之違誤等語。
四、本院查：
㈠原判決理由已論明：
⒈依農業發展條例第1條、第8條第1項、第8條之1第2項及第3 項規定、容許使用審查辦法第1條、第4條、第5條、第6條 第2項規定，可知主管機關為確保農業永續發展，促進農 地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，得依據 農業用地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意 願，配合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區之劃定， 擬訂農地利用綜合規劃計畫，建立適地適作模式。又在農 業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施 之容許使用，並依法申請建築執照。另依容許使用審查辦 法第6條第2項於106年6月28日修正之立法理由及參考農業 發展條例第1條所揭示之立法目的，容許使用審查辦法第6 條第2項有關「有影響農業產銷之虞」之要件審查，應考 量整體產業需求及調節政策，若有影響生產與銷售之均衡 狀態，致妨礙農業永續發展及農業產銷穩定疑慮者，即得 不同意其將農業用地作農業設施容許使用，行政機關對此 申請事項並有依其要件審認裁量而不予同意之權限。 ⒉析言之，以在彰化縣申請農業用地容許畜牧設施使用為例 ，如為乳用家畜，以農委會依據臺灣地區000年度生乳生 產量生產目標為基礎訂定彰化縣000年生乳生產目標，並 以每頭家畜乳產量為基數計算彰化縣家畜最大飼養頭數即 飼養上限，以達生產與銷售之均衡狀態。亦即，在彰化縣 申請農業用地容許畜牧設施使用，應計算容養頭數，再衡 量○○縣○鄉鎮與彰化縣全境之農田占比，計算○○縣○鄉鎮家 畜飼養頭數上限。又農委會給定之彰化縣000年生牛乳生 產目標為111,350公噸，是參酌彰化縣107年至000年間生 牛乳生產量與飼養頭數平均比例為324,953÷88,984，計算 每頭乳牛乳產量為3.65公噸（小數點第2位以下四捨五入 ）。以110年度彰化縣生牛乳生產目標量111,350公噸÷每 頭乳牛乳產量3.65公噸，求得數量為30,506.849315頭。 其中，上訴人申請畜牧場所在地○○縣○○鄉，依其農牧用地 比例，即以○○縣○○鄉農牧用地除以彰化縣農牧用地（3,61 1.00662公頃÷61,072.90697公頃）比例為5.91%，以彰化 縣乳牛最大飼養頭數即飼養上限30,506.849315頭×○○縣○○ 鄉農牧用地比例5.91%，以此估算○○縣○○鄉000年度乳牛飼 養總頭數容養上限為1,803頭。是以，被上訴人依農業發 展條例第8條第1項及畜牧法第22條第1項後段規定，以110 年11月9日公告訂定「110年度各鄉鎮家畜禽容養上限表」 ，就○○縣○○鄉乳牛飼養總頭數容養上限訂為1,803頭，即 無不合，自得作為核准新設置相關畜牧場之重要參考標準 ，如有超過該容養上限者，即屬容許使用審查辦法第6條
第2項所稱「有影響農業產銷之虞者」，得不同意其申請 農業用地作農業設施容許使用。
⒊查○○縣○○鄉110年第2季之乳牛在養頭數為15,002頭，已達1 10年11月9日公告○○縣○○鄉110年度乳牛容養上限1,803頭 約8倍，是被上訴人以上訴人於系爭土地申請農業用地作 畜牧設施容許使用，飼養乳牛210頭之飼養規模，考量彰 化縣畜禽發展及各鄉（鎮、市）畜牧場漸趨密集，生產飼 養畜禽過程對於環境污染以及周遭居民生活品質之影響， 綜合專業性及技術性評估，認已逾彰化縣110年度各鄉鎮 家畜禽容養上限表之容養上限，足以影響乳牛之產銷，乃 依容許使用審查辦法第6條第2項規定否准上訴人申請之處 分，經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相 違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權 之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。
⒋上訴人雖援引中央法規標準法第18條主張其申請案件係於1 10年7月29日提出，被上訴人逕依110年11月9日公告之110 年度容養上限表之牛隻容養上限將上訴人之申請予以駁回 ，有違不溯及既往原則、信賴保護原則云云。惟查，上訴 人提出本件申請新設置畜牧場時，尚無110年11月9日公告 ，然於本件申請程序終結前，被上訴人已作成110年11月9 日公告，即本件申請新設置畜牧場已有限制或禁止規定之 新法規存在，自無中央法規標準法第18條但書適用之餘地 ，不涉及法規溯及既往適用之問題。再者，被上訴人為本 件之主管機關，有依要件審認裁量而不予同意之權限，並 非受理上訴人之申請，即應同意核准興建農業設施，自未 違反信賴保護原則等語。
㈡經核原判決已詳述其得心證之理由及法律上之意見，並就上 訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。觀諸前開 上訴意旨無非就原審所為論斷或不採納其主張之理由，再為 爭執，而以其一己之法律見解就原判決已論斷者，泛言其論 斷不當，並就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其 為不當，暨援引與本件個案爭議無涉之彰化縣新設置畜牧場 管理自治條例規定，泛言原判決違背法令或理由不備，核與 所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，難認對原判決之 如何違背法令已有具體之指摘。又另案被上訴人所為訴願決 定係以彰化縣埔鹽鄉公所對於農業設施容許使用之申請，僅 具有書面審查權限，並無實質審查並駁回申請之權限，而撤 銷該公所之否准處分，上訴意旨以顯屬無關之上開訴願決定 ，主張被上訴人駁回系爭申請案違反平等原則，進而指摘原 判決違背論理法則云云，自不能認對原判決之如何違背法令
已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法 。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項 前段、第104條、民事訴訟法第95條第1項、第78條，裁定如 主文。
中 華 民 國 113 年 6 月 27 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 玫 君
法官 李 玉 卿
法官 張 國 勳
法官 洪 慕 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 6 月 27 日 書記官 張 玉 純