高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
110年度訴字第419號
民國113年4月18日辯論終結
原 告 金唐殿
代 表 人 黃維明
訴訟代理人 林石猛 律師
吳孟桓 律師
被 告 臺南市政府文化局
代 表 人 謝仕淵
訴訟代理人 鄭猷耀 律師
複 代理 人 張嘉珉 律師
訴訟代理人 吳鎧任 律師
複 代理人 林裕展 律師
參 加 人 善行寺
代 表 人 蕭炳輝
訴訟代理人 蘇琬婷 律師
上列當事人間文化資產保存事件，原告不服臺南市政府中華民國
110年9月11日府法濟字第1101099334號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分（被告民國110年3月26日南市文資字第00 000000000號函）均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要:
被告於民國108年10月23日接獲參加人提報申請「佳里善行 寺」（本體為「大士殿」、「廂房」，面積共302.4平方公 尺，位於○○市○○區○○街00號，下稱系爭建物）指定古蹟或登 錄為歷史建築，嗣其完備補件證明後，被告於109年3月27日 辦理所有權人溝通說明會，會後於109年4月8日辦理現場勘 查程序，並於109年7月1日召開臺南市古蹟歷史建築紀念建 築聚落建築群史蹟及文化景觀審議會（下稱文資審議會）10 9年度第3次會議，決議將系爭建物登錄為歷史建築，繼於10 9年12月14日召開109年度第5次審議會決議系爭建物定著土 地範圍與登錄理由及法令依據等公告內容，再於110年1月27 日辦理現場勘查程序後，於110年2月22日召開110年度第1次 審議會，決議同意通過將系爭建物登錄為歷史建築，另考量 定著之1657-3地號土地現況有民宅，遂同意通過調整定著之
1657-3地號土地範圍，從「全部」改為「部分」，並同意通 過109年度第5次審議會決議通過之登錄理由及法令依據等公 告內容。被告乃依上開決議，於110年3月26日作成南市文資 字第00000000000號公告（下稱原處分）登錄系爭建物為歷 史建築並公告其定著土地範圍（如附圖一），復將公告送達 原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政 訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、本件主管機關為「臺南市政府」，並非被告，且文資審議會 係配置於臺南市政府層級之委員會，而非配置於被告層級之 委員會，被告並非文化資產保存法（下稱文資法）所規定之 主管機關，其以自己名義作成原處分將系爭建物公告登錄為 歷史建築並公告其所定著土地範圍，顯然違法。 2、被告欠缺「可供專業論辯之必要判斷理由說明」，未盡文資 法施行細則第14條提出評估報告之義務，致文資審議會基於 不完全之資訊作成原處分，構成原處分之撤銷原因： ⑴司法院釋字第813號解釋針對歷史建築之登錄，認為其限制基 地所有權人之使用、收益、處分等權能，已逾越其社會責任 所應忍受範圍之損失，故採取較為嚴格的審查密度。又臺北 高等行政法院106年度訴字第1566號判決，即要求機關就建 物後續之修繕回復應附上「可供專業論辯之必要判斷理由說 明」，足見文資法施行細則第14條雖然未限制機關提出評估 報告之格式，但並非機關得以脫免其就個案基本資料說明、 相關會議紀錄、文化資產價值評估內容及評估結果、未來保 存管理維護、指定登錄範圍之影響等事項之實質評估義務， 機關必須提出「可供專業論辯之必要判斷理由說明」。 ⑵由文資法施行細則第14條第3項規定意旨可知，所謂「評估報 告」應是一個完整嚴謹之書面報告，而非僅是會議紀錄。再 依該條第2項規定，機關提出評估報告義務之時點為審議會 審議前，該法定義務自然不受審議會判斷餘地的保障。由被 告提出評估報告可以發見，被告對於「未來保存管理維護」 、「個案基本資料說明」、「文化資產價值評估內容」等部 分，並未提出「可供專業論辯之必要判斷理由說明」，實與 文資法施行細則第14條提出評估報告之義務不符。 3、系爭建物104年鑑定時即被認定多處早已翻新，且仍有結構 疑慮，建議更新所有主要木構架，故數年來一直都有修繕， 而此舉將使登錄理由中「善行寺保存完整大木構」等情不復 存在，代表技術上即無「修舊如舊」之可能，此部分涉及歷 史建築後續能否「修舊如舊」，確保其歷史延續性的重要事
實，被告不僅在評估報告中完全未考慮「未來保存管理維護 」之細節，後續的審議會亦未討論此部分。參加人雖在起訴 後提出修繕申請，但此與被告是否提出完整之保存維護計畫 無關，且完全未包含登錄理由及鑑定報告提到的木構保存部 分。又系爭建物於108年8月大幅翻修，111年4月間3棟建物 皆有修繕工程，被告稱系爭建物目前尚未正式開始施工，顯 然與事實不符。就「未來延續性」而言，社團法人台南市建 築公會104年4月13日○○市○○區佳里段1689-3、1689-4地號上 建物（大士殿）使用年限鑑定報告書（下稱104年鑑定報告 ）已清楚指出，因過去蟻害及採用工法問題，建議更換所有 主要木構架，然而，此舉將會使登錄理由中「保存完整大木 構」等情不復存在。由此可見，未來無論系爭建物因結構問 題倒塌或因修繕而更換木構，皆會衝擊登錄理由中「保存完 整大木構」，使本件因欠缺未來歷史延續性而失去正當性。 是故，倘若評估報告或原處分理由中，未就「未來保存管理 維護、指定登錄範圍影響」詳細說明或規範，更無從確保未 來此一歷史延續性之存在。甚者，依鈞院108年度訴字第240 號判決意旨，法院並不因機關形式上有提出評估報告便認為 程序上合法，而是實質判斷機關是否有擬定完整之保存維護 計畫，而且認為此文資法施行細則第14條之義務，並不會因 審議委員曾在後續審議會提出維護建議，便可脫免或補正機 關提出保存維護計畫之義務。職此，被告就「未來保存管理 維護」，始終未提出「可供專業論辯之必要判斷理由說明」 ，實有違誤。
4、被告提出評估報告，佐以簡報內容，可發現許多明顯錯誤、 疑義及不足之處，又欠缺可供專業論辯之必要判斷理由說明 ：
⑴清朝到日治初期的「善行堂」，無論坐落地點、宗教派別、 建物用途都與現在的參加人建築無關，彼此沒有傳承、延續 。所謂「龍華齋教善行堂」並不在現今參加人或原告場址， 亦未相鄰，且現今參加人為一般佛教，無論人員、教派或建 築皆與齋教無關，所謂文化資產之「歷史延續性」，有「人 的延續」及「物的延續」，「龍華齋教善行堂」與系爭建物 卻是二者皆無。齋教常見的三公椅、四點金、老母燈、內家 鄉之空間佈置，皆未見於系爭建物，齋教之空間佈置涉及齋 教對於教派祖師之崇拜，亦為齋教有別於傳統佛道教之顯著 區別，系爭建物於日治時期興建時並非信奉龍華齋教，被告 一再稱「齋教」、「龍華齋教」之「歷史沿革」，顯然無據 。又三寶殿並非參加人之一部分，系爭建物亦非於清朝時期 興建，三寶殿為原告的一殿，無論祭祀活動、歷史沿革或建
物利用，皆與參加人無關，不在本件歷史建物登錄範圍內。 至被告所提「八仙陶土泥塑」、「何金龍來臺整修金唐殿時 所雕塑」，並無依據，且其工法是否真為泥塑(抑或是交趾 陶等其他工法)，未見專業的分析或文獻支持。況何金龍匠 師係原告於日治時期聘請之汕頭名匠，以「剪黏」工法聞名 ，比對原告殿中何金龍匠師之作品，與善行寺屋頂上「八仙 陶土泥塑」，二者工法、外觀與風格皆相差甚遠，善行寺屋 頂「八仙陶土泥塑」如要作為登錄歷史建築之理由，理應說 明為何具有保存意義，被告未說明即無「可供專業論辯之必 要判斷理由說明」。
⑵系爭建物之木構，其工法、裝飾(或其他因素)相較於其他舊 屋有何具有特別保存之意義，由評估報告佐以簡報內容，完 全看不出相關分析或判斷(例如：做工細緻、細部工法特別) ，只提到「疊斗式架構」、「穿斗式架構」，無法作為登錄 為歷史建築之實質理由。再者，系爭建物登錄理由載明「保 留完整大木構」等語，理應敘明材料、工法、構法、結構等 部分究竟有何具保存價值處。尤其系爭建物又有結構疑慮， 未來能否「修舊如舊」必須在依文資法施行細則第14條提出 評估報告時便詳細說明，否則如何保障材料、工法、構法、 結構能否保存，被告未說明難認已履行文資法施行細則第14 條提出評估報告之義務。職此，本件在文資審議會或溝通說 明會中，被告未能回應說明何以有「可供專業論辯之必要判 斷理由說明」之欠缺，顯然難認其已合乎文資法施行細則第 14條之義務，故應撤銷原處分。
5、104年鑑定報告為另案法院囑託建築師公會作成之鑑定，鑑 定人具有實務經驗，其程序嚴謹，且事後參加人於108年、1 11年皆有大幅度翻修，尤其左右廂房在108年整個屋頂木構 毀損，改以鋼架支撐，足見104年鑑定報告之判斷具有相當 可信度。證人張嘉祥不僅在審議時未發現此情，對於建物曾 經法院囑託鑑定、左右廂房木構改為鋼構支撐等亦毫不知情 ，證人張嘉祥此部分之判斷顯然有誤。又依最高行政法院10 6年度判字第641號判決意旨，得否「修舊如舊」，為歷史建 物審議之重點，亦為判斷主管機關於審議前是否提出「可供 專業論辯之必要判斷理由說明」之重要判準，非得一概屬於 登錄後之事項。再者，證人張嘉祥自承其無法判斷龍華齋教 ，其依據係由參加人提供之文件及其他有相關研究背景之委 員。然而其以西華堂為例，點出齋教建築之特色為「供奉齋 教的教主(或稱祖師)」之空間布置或擺設，此實為正確點出 齋教建築之特色。惟其稱「使用的空間，並沒有說齋教有特 定的空間，但目前僅有臺南市西德堂有特別的空間稱做內家
鄉。」云云，顯然錯誤。齋教之特色在於除了供奉神祇外， 尚有崇拜其教派祖師，具有祕密結社之色彩，故空間擺設會 反映此特色，除西華堂外，德化堂(龍華派)有三公椅、報恩 堂及擇賢堂(先天派)有老母燈、西德堂(金幢派)有內家鄉， 足見證人張嘉祥所述不符實際情況。況參加人並未提供或留 存任何足以證明龍華齋教活動之文物，亦無法說明為何西元 1933年出版之「台南州祠廟名鑑」)所記錄「龍華齋教善行 堂」之位置與參加人現址不同，「龍華齋教善行堂」所供奉 之神祇無一與參加人目前供奉之神祇重疊。另證人張嘉祥僅 是認為八仙脊飾為原有的，時間久遠，見證當時的工藝，也 有其價值性，但舉凡由匠師製作、採用工法、藝術風格或其 特殊性，皆未見於審議委員之意見或會議討論中，無法由上 開紀錄中看出審議委員之多數意見認為該八仙脊飾能見證當 時工藝而其價值性足以登錄為歷史建築等情，甚至未見審議 委員質疑被告記載「何金龍來臺整修金唐殿時所雕塑」，證 人張嘉祥顯受被告簡報內容影響，若不釐清直接交由「後續 階段研究」，有違文資法施行細則第14條提出評估報告之義 務。至證人張嘉祥於111年8月22日履勘期日另提出例如：日 式風景畫彩繪、雞舌拱、出釘等其認為有存價值者，此部分 未見於評估報告、簡報片內容、會勘紀錄，亦未見文資審議 會曾經討論過，難認該部分為系爭建物被指定為歷史建築之 正當理由。
6、證人蕭瓊瑞自承並無宗教、民間信仰之研究，其對於「龍華 齋教善行堂」是否為參加人現址、齋教「三公椅」等格局、 為何「龍華齋教善行堂」所供奉之神祇未見於今參加人、參 加人是否存有齋教勸善書等情，皆一概不知且未曾研究。證 人蕭瓊瑞對於參加人之齋教沿革認為與原告形成道、齋同體 之特色，其論據為52年7月30日出版金唐殿善行寺沿革誌， 其認為是否為龍華齋教不妨礙其將參加人認定為齋教之判斷 。惟52年7月30日出版「金唐殿善行寺沿革誌」並非嚴謹的 學術著作，亦非日治時代記錄，實難作為佐證，參照臺北高 等行政法院105年度訴字第545號判決見解，文化資產審議所 依據之書籍資料並不能作為唯一證據，尤其是成書在後之文 獻，更必須經過考證，且國內有關齋教之研究文獻，未見有 以此斷定系爭建物為齋教遺址者，實因該書成書年代為52年 ，並非日治時代當代人紀錄當時事件，受限於作者個人之文 獻考證能力，不能單以此論斷參加人具有齋教沿革。證人蕭 瓊瑞認為原告與系爭建物曾為一體，具有「前殿後寺」之格 局，然「金唐殿善行寺沿革誌」不能作為過去事件、活動之 證據，「金唐殿善行寺沿革誌」所記載「三寶殿」並非參加
人範圍內，而是位於原告範圍，原告與參加人建築時間相隔 76年，所謂「前殿後寺」之格局，後寺應是金唐殿中的「三 寶殿」而非系爭建物。再者，系爭建物自起造後，長年作為 殯葬之用(火葬場、靈骨塔、納骨塔)，故其並非由金唐殿方 向出入，而是與金唐殿之出入動線相反，否則豈有可能抬棺 、運送骨灰、送喪隊伍出入原告正門。因此，無論從建築時 間、建築功能、出入動線等角度觀察，原告與參加人間並無 所謂「前殿後寺」之格局。職此，證人蕭瓊瑞稱系爭建物為 龍華齋教之代表建築等語，除了「金唐殿善行寺沿革誌」以 外，未參考其他學術研究作為佐證，對於齋教建築格局、參 加人過往用途、是否保有齋教勸善書、為何「龍華齋善行堂 」之神祇未見於系爭建物等問題，一概不知，則其以系爭建 物為齋教代表，作為指定為歷史建築之依據，顯然係基於錯 誤之背景資訊所為之判斷。
7、由審議委員意見單可知，除未載明理由者外，均記載「齋教 」、「齋堂」等作為同意登錄之理由，足見其受被告所提供 之資料影響，在未有另行調查研究下作出此決定。證人張嘉 祥、蕭瓊瑞之證詞，雖另外提出其同意登錄之理由，但不僅 未見於審議會議紀錄、意見單或被告提供資料中，更與其於 意見單所載不符。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告雖就○○市○○區佳里段1659，1659-3、1659-4、1659-6、 1659-7、1659-10地號（下稱系爭土地）存在所有權，惟原 告與參加人於日治時期訂有承諾書，約定將上開土地永久設 定地上權予參加人，此為臺灣高等法院臺南分院102年度重 上字第82號民事判決及最高法院72年度台上字第3598號判決 所認定，足認原告就系爭土地並無用益權限，不論被告是否 作成原處分，均不致影響原告使用、收益、管理系爭土地， 換言之，原告雖為系爭建物定著土地之所有人，惟原告已就 系爭土地設定永久地上權予參加人，原告基於所有權能所得 行使之使用、收益、管理權限已受剝奪，自不因原處分之作 成導致原告於法律上處於更不利益之地位，且原告所有權能 受限制之情形亦不會因原處分撤銷而改善，則原告提起訴訟 自屬「無用的權利保護」，而有欠缺權利保護必要之情形， 原告提起本件訴訟應屬違法。
2、歷史建築之審查及登錄係屬地方自治事項，則臺南市基於司 法院釋字第527號解釋所揭櫫之自主組織權，自得本於地方 自治團體之地位，將歷史建築之審查、登錄及公告權限分配
予所屬行政機關辦理。臺南市政府以臺南市政府組織自治條 例第11條第1項第12款、被告組織規程第3條第4款等規定， 將有關文化資產保存管理等相關業務（包括各類古蹟、歷史 建築、聚落、遺址、古物、文化景觀之審議、指定、登錄及 廢止等管理業務），均賦予被告管轄，自得認臺南市已就文 化資產保存管理等相關業務藉由上開規定設定予被告管轄， 由被告行使臺南市基於地方自治團體地位所具備之權限，則 被告依據文化資產保存管理等相關業務之管轄權限作成原處 分自屬適法。縱認被告組織規程無從作為取得管轄權之依據 ，惟臺南市文化資產管理處（下稱文資處）組織規程第3條 第1款既已將歷史建築之審議、指定劃歸文資處管轄，文資 處又係被告所屬機關，文資處作成行政決定之合法性基礎係 來自於被告及臺南市政府所傳遞之民主正當性，而藉由行政 一體及科層體制之建立取得事務管轄權限，則被告就文資處 之權責事項自亦有管轄權，故本件由被告行使歷史建築之審 議、指定權限而作成原處分，自屬合法。
3、臺南市業已依文資法第6條第1項規定及最高行政法院108年 度上字第1099號判決意旨，設置文資審議會，並經文資審議 會作成系爭建物為歷史建築之決議，被告亦依文資審議會之 決議作成原處分，自屬合於文資法設置獨立於行政機關層級 體制外之審議會，審議文化資產之指定、登錄、廢止及其他 重大事項之立法意旨。次依文資法第4條第1項前段、第18條 第1項業已規定歷史建築之審查登錄及公告係地方自治團體 所享有之地方自治權限，地方自治團體基於司法院釋字第52 7號解釋所揭禁之自主組織權，本即有權自主將歷史建築之 公告權限分配予所屬行政機關行使，而臺南市業已依臺南市 政府組織自治條例及被告組織規程等規定，將歷史建築之公 告權限分配予被告行使，故不論文資審議會究係隸屬於臺南 市政府或被告，均不影響被告依文資審議會之決議作成原處 分之適法性與正當性。
4、行為時歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法（下稱歷 史建築審查辦法）第5條第1項規定應公告之「登錄理由」並 未要求應說明至何種程度，有關登錄理由之記載內容應回歸 文資審議會之專業判斷，亦即主管機關公告之登錄理由，其 內容足徵文化資產之登錄基準，且無偏離該文化資產之實際 情狀，即屬合法。被告已依行為時歷史建築審查辦法第5條 第1項規定詳細記載應予公告之內容，使第三人均能從公告 內容知悉文化資產登錄之相關資訊，包含歷史建築之名稱、 位置、本體範圍及其定著土地之劃設範圍，甚者，更將定著 土地範圍劃設之理由一併詳述於公告內容中，故被告已依規
定將文化資產公告之必要記載事項逐一詳列，所有權人、使 用人、利害關係人等均得知悉其公告內容，原告主張原處分 違反明確性原則顯無理由。
5、文資審議會係由建築、工程、歷史、藝術及法律等學術背 景之委員組成，且於召開前已至系爭建物現場勘查3次，並 針對系爭建物之組成、結構、外觀、歷史脈絡等事項進行評 估，已充分考量系爭建物之保存價值而作成決議。其次，依 證人張嘉祥之證述可知，文資審議會認定大士殿枝木構部分 並無不堪使用之情形，而仍具有文化資產保存價值，且縱使 系爭建物有使用鋼柱、鋼架等物件加以支撐建築物，惟此等 物件均係為確保建物安全性所採取之緊急加固方式，不致影 響整體建築所具備之文化資產價值，自不致影響指定系爭建 物為歷史建築之決定；換言之，系爭建物之左、右廂房雖有 採取緊急加固或修繕等方式確保建物之安全性，惟系爭建物 所採取之措施或於審議前即存在，並經審議委員確認無損系 爭建物作為歷史建築之價值，或於經指定為歷史建築後，經 參加人報請文資處確認不致影響系爭建物之整體建築所具備 之文化資產，於准予備查後始進行修繕，足徵系爭建物雖有 採取緊急加固措施，惟該等措施並不影響被告作成原處分之 決定。又依證人蕭瓊瑞之證述可知，文資審議會已綜合系爭 建物有齋教佛教化之歷史脈絡、原告與系爭建物構成「前殿 後寺」之建築現狀，而具有「道、齋同體」之特色，至於究 竟是否為「龍華齋教」，於本件判斷並無影響。綜合證人張 嘉祥及蕭瓊瑞之陳述及全部卷證資料，文資審議會作成指定 系爭建物為歷史建築之決議，並非出於錯誤或不完全之事實 所作成，原告主張被告基於錯誤或不完全之事實作成處分自 無理由。況依相良吉哉所著之「台南州祠名鑑」，善行堂原 為龍華派齋教，其管理人為邱溪，而依原告董事會發行之 「金唐殿善行寺沿革誌」，邱溪即為「佳里善行寺」開山住 持「惻淨法師」之俗名，伊創立善行堂後因日治時期對宗教 方面之管制，善行堂遂齋教佛教化而改為金唐殿善行寺，足 認就參加人之人事及歷史脈絡以觀，善行堂及參加人係屬 同一。又系爭建物之大士殿正殿左右為「位牌堂」、「祖 師堂」，此均係龍華派齋教之建築格局，且「祖師堂」之名 亦為龍華派初祖「羅祖」而來，且系爭建物現存格局正殿左 右仍奉「善行堂」創立者牌位及捐贈者之長生祿位，此在 在均係齋教特色之展現。再依現存典籍以觀，系爭建物除以 佛經為主外，另藏有「科儀」等百年古本，亦可佐證由原「 善 行堂」變遷至今「佳里善行寺」之過程中，深受齋教、 道教、佛教等影響及融合之文化軌跡；且由「金唐殿善行寺
沿革誌」亦收錄「善行堂」匾、「佛門廣佈」匾及「大雄寶 殿」匾之拓文，更足證「佳里善行寺」見證「齋教佛教化」 之歷史。另觀系爭建物不僅於建築結構上保留完整之三合 院制齋堂，更見證轉以佛教為主之歷史痕跡而顯得彌足珍貴 ， 且與被告作成之評估報告及於文資審議會開會過程中之 簡報相符，亦與證人張嘉祥、蕭瓊瑞等委員之認定一致，足 見文資審查會作成之決議並無認定事實之錯誤。系爭建物所 顯現建築及歷史之價值，均有登錄為歷史建築，而加以保存 、維護之必要。
6、文資處於108年10月23日獲參加人以系爭建物提報申請指定 或登錄相關文化資產後，除依行為時歷史建築審查辦法第4 條第1項踐行相關審議程序外，並依據文資審議會109年7月1 日第3次會議決議請文資處籌組專案小組討論研議定著土地 範圍後，再提送審議會審議，經109年11月30日召開文資審 議會109年度第3次工作會議，將系爭建物所應審議之定著土 地範圍納入會議議程進行討論，由與會委員針對系爭建物應 如何劃設定著土地範圍提出專業意見，考量後續管理維護之 需求，提出定著土地範圍劃設建議並作成會議紀錄，後將其 會議紀錄提至審議會供審議委員參考，故系爭建物登錄歷史 建築之審議過程均符合行為時歷史建築審查辦法與文資法施 行細則規定。況且，參照最高行政法院109年度上字第270號 判決意旨，評估文化資產經指定登錄後之維護方式、經費， 及價值變動，係著重於所有權人財產權不利之影響，系爭建 物既由參加人以所有權人之身分向主管機關提出申請指定、 登錄文化資產，亦足徵參加人有意支應相關之人力、物力與 財力，就系爭建物進行管理維護，換言之，文資法施行細則 第14條所定「未來管理維護財務規劃、指定登錄範圍之影響 」於系爭建物審議個案即非審議會委員參酌之重點，即便參 加人不足以投入相應之人力、物力與財力進行管理維護，按 現行文化資產保存政策，仍可透過中央或地方政府之輔導及 補助措施給予協助，達到妥善保存文化資產之目的。故原告 主張原處分就「未來如何管理維護、相關管理維護權責及對 周遭環境（即指定登錄範圍周遭）有何影響」，並未進行足 夠的評估，致文資審議會基於不完全之資訊作成處分，構成 原處分之撤銷原因，顯無理由。
7、系爭建物之屋脊上有八仙瘠飾之雕塑，顯具有觀覧價值，而 大士殿後面（即東側） 現有通道僅3公尺寬，無法完整觀覽 欣賞本體屋脊之泥塑裝飾，經文資審議會委員現場勘查後， 認一般人必須立於距離「大士殿」本體約8公尺處，始得完 整地觀覽屋脊上雕塑所呈現之視覺藝術饗宴，其次系爭建物
位於袋地，並未緊鄰連外道路，對民眾參觀及後續修繕工程 顯有不便，經文資審議會委員討論後，遂決議將「佳里善 行寺」至○○市○○區○○○○○○道之土地一併納入為定著土地範圍 ，不僅提供遊客參訪通行使用，後續若有修繕需求，相關工 程車輛與機具，亦可利用該通道進出。再者，中和街連接通 道雖現僅有約3公尺之寬度可供通行之用，惟考量將來系爭 建物如有大規模修繕，需要使用重型機具，現有通道寬度無 法符合上開需求，達成文化資產保存維護之目的，經文資審 議會討論，預將通道劃設約9公尺，將部分「善行幼兒園」 教室建築之範圍納入，因幼兒園係參加人所營運，而該建築 及所座落之土地亦為參加人所有，參加人就此處定著土地範 圍之指定並無異議，堪認就此部並無違反比例原則之情。(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳述：
(一)原告雖為系爭建物坐落之佳里段1659地號土地所有權人，惟 參加人於日治時期已取得永久無償地上權，業經最高法院72 年度台上字第3598號民事判決認定，雖未經登記，亦可為地 上權之主張，不論系爭建物登錄歷史建築與否，均不影響原 告之所有權受永久無償地上權之限制，原告實無訴之利益。(二)系爭建物前身為「齋教龍華派善行堂」，為民俗信仰「齋教 」於日治時期佛教空門化之體現，具有歷史意義： 1、系爭建物緣起為道光16年，相良吉哉所著「台南州祠名鑑」 中提及「善行堂」為龍華派齋教，創立於道光16年，管理人 為「邱溪」等語，而邱溪即為參加人開山住持惻淨法師俗名 ，此觀「金唐殿善行寺沿革誌」記載明確，系爭建物前身善 行堂雖曾位於佳里1696地號土地，但嗣後遷至現址，一脈相 承。又參加人開山住持惻淨法師（俗名邱溪）原為齋教龍華 派善行堂管理人，善行堂於日治時期因日本政府對於臺灣傳 統信仰打壓，故齋教迫於時代壓力，改與佛教合流，此即為 「齋堂空門化」，原齋堂供奉之神明改以佛教觀音為主。是 以，原善行堂嗣後改為臨濟宗，管理人邱溪亦皈依佛教，為 惻淨法師，參加人處現保存昭和14年臨濟宗臺灣布教監督高 林玄寳命令：「善行堂堂主 邱惻淨 台南州宗務委員」之命 令文書，即可體現「善行堂」轉為臨濟宗「佳里善行寺」之 過程。
2、系爭建物之合院式建築，其屋頂屋脊上「八仙」型塑 為道 教信仰之八仙神明，顯見系爭建物於建築上，受道教信仰影 響之體現。由日治時期遺留之藍曬圖可知，系爭建物大士 殿正殿左右為「位牌堂」、「祖師堂」，此均為齋教龍華派 建築格局，「祖師堂」名稱為龍華派初祖「羅祖」而來，且
目前系爭建物現存格局仍為此，正殿左右仍奉善行堂創立 者牌位及捐贈者之長生錄位，此均為齋教特色體現，且為佛 教所無。目前參加人為佛教為主，但前身「善行堂」之名 源於龍華教派特色，學者考其命名源流為「鹽水善德堂」， 目 前以佛教佛經為主，但亦存有齋教之「科儀」等百年古 本 ：如大正3年之「大乘正教科儀寶卷」當中記載「羅祖師 堂」等文字即為龍華派齋教之體現，其中亦出現「祝壽文八 仙過海」、「本府府城城隍……香火灶君」等道教神明信仰痕 跡，此外，尚有齋教「皈依科儀」及反應日治時期皇民化運 動之「皇民奉公經」等文書亦可佐證系爭建物自「善行堂」 之變遷至今，深受齋教、道教、佛教等影響及融合之痕跡， 足反應日治時期皇民化運動本身及其對於齋教空門化之影響 ，對地方言具有深遠歷史意義。另原告董事會所發行之「金 唐殿善行寺沿革誌」，「後篇善行寺」於第四章「文物」亦 錄有明治42年「善行堂」匾、大正甲子年「佛門廣佈」匾 、民國50年「大雄寶殿」匾之拓文，亦可說明參加人由齋教 善行堂逐步轉變為以佛教為主之善行寺之過程。(三)據學者研究，齋堂形式可粗分為「街屋式」、「廟宇式 」 、「合院式」、「日本社殿式」，其中「合院式」又有「一 條龍」、「單伸手」及「三合院」之分。系爭建物屬合 院 式建築中之「 三合院」形式，深具保存價值，業經審議 會 委員及證人張嘉祥證述在案。另據學者文獻，若干合院 式 齋堂建築已遭拆除或毀於921地震，合院式之三合院制齋堂 建築愈為稀少，加以參加人嗣後轉為佛教為主，與部分 齋 堂目前仍以齋教為主不同，系爭建物之建築及文物留存百 年至今之可貴，登錄為歷史建築之必要，不容否認。(四)綜上所述，系爭建物符合歷史建築審查辦法第2條所定要件 ，原處分並無違誤，證人張嘉祥及蕭瓊瑞亦對系爭建物登錄 為歷史建築之評估過程及認定理由詳加證述，系爭建物之建 築型制、格局及保存之典籍文物亦均可佐證證人所言及審議 會之認定無誤，原告主張實不足採。
五、爭點︰
(一)被告對於「歷史建築」之審查登錄是否具有事務管轄權限？(二)原告提起本件訴訟有無權利保護必要？
(三)被告作成原處分將系爭建物公告為歷史建築，並將佳里段16 57-3地號等土地部分範圍列為該歷史建築的定著土地範圍， 是否適法？
六、本院的判斷︰
(一)前提事實︰
如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有○○
市○○區金唐山善行寺文化資產審議所有權人溝通說明會會議 紀錄（訴願卷第211至215頁）、文資審議會109年4月8日109 年度第2次相關案件現場勘查行程表（訴願卷第220頁）、11 0年1月27日110年度第1次現場勘查行程表（本院卷1第223頁 ）、109年7月1日109年度第3次會議會議紀錄（本院卷1第18 3至185頁）、109年度第5次會議會議紀錄（本院卷1第197至 205頁）、110年度第1次會議會議紀錄（本院卷1第227至233 頁）、原處分（本院卷1第35至37頁）及訴願決定書（本院 卷1第39至61頁）等附卷可證，堪予認定。 (二)被告對於「歷史建築」之審查登錄具有事務管轄權限： 1、應適用的法令︰
⑴文資法第3條第1款第2目：「本法所稱文化資產，指具有歷史 、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無 形文化資產：一、有形文化資產：……（二）歷史建築：指歷 史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術 價值，應予保存之建造物及附屬設施。」
⑵文資法第4條第1項前段：「本法所稱主管機關：在中央為文 化部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府 。」
⑶文資法第6條第1項：「主管機關為審議各類文化資產之指定 、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議 會，進行審議。」
⑷文資法第18條第1項、第2項、第5項：「(第1項)歷史建築、 紀念建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公 告，並報中央主管機關備查。（第2項）建造物所有人得向 直轄市、縣（市）主管機關申請登錄歷史建築、紀念建築， 主管機關應依法定程序審查之。……(第5項)歷史建築、紀念 建築登錄基準、廢止條件、申請與審查程序、輔助及其他應 遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」
2、經查：
⑴按地方自治為憲法所保障之制度，憲法於第10章詳列中央與 地方之權限，除已列舉事項外，憲法第111條明定如有未列 舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有一 縣性質者則屬於縣，旨在使地方自治團體對於自治區域內之 事務，具有得依其意思及責任實施自治之權。地方自治團體 在特定事務之執行上，即可與中央分權，並與中央在一定事 務之執行上成為相互合作之實體。從而，地方自治團體為與 中央政府共享權力行使之主體，於中央與地方共同協力關係 下，垂直分權，以收因地制宜之效。憲法繼於第11章第2節 設「縣」地方制度之專節規定，分別於憲法第118條、第121
條、第128條規定直轄市、縣與市實行自治，以實現住民自 治之理念，使地方人民對於地方事務及公共政策有直接參與 或形成之權。憲法增修條文第9條亦係本諸上述意旨而設， 地方制度法並據此而制定公布。基於住民自治之理念與垂直 分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關， 其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分 別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職 權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關 係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項 、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之 監督。為使地方自治團體得以自我負責處理地方事務，地方 自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及 對自治事項制定規章並執行之權限，國家機關自應予以尊重 。所謂自主組織權係謂地方自治團體在憲法及法律規範之前 提下，對該自治團體是否設置特定機關（或事業機構)或內 部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、 人口及其他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關自行 決定及執行之權限。地方自治團體於考量地方關係之特殊性 及行政之合目的性下轉化抽象規定，具體決定及設置必要的 內部組織，透過自主組織權之行使，由其立法機關與行政機