臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭
112年度訴更一字第11號
113年3月28日辯論終結
原 告 羅雨柔
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 林姿妙
訴訟代理人 林國漳 律師
參 加 人 賴錦葉
上列當事人間有關民宿管理事務事件,原告不服交通部中華民國
109年6月30日交訴字第1090006435號訴願決定,提起行政訴訟,
本院判決後,經最高行政法院(除確定部分外)廢棄發回,更為判
決如下:
主 文
原告之訴及追加之訴均駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項:
按訴之變更或追加係於訴訟繫屬後始發生,對訴訟之其他當事人及法院均造成負擔,其合法性應於一定條件下始得肯認,避免被告疲於防禦致訴訟延滯。行政訴訟法第111條第1項即規定:「訴狀送達後,原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者,不在此限。」並於同條第3項規定:「有下列情形之一者,訴之變更或追加,應予准許:一、訴訟標的對於數人必須合一確定,追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更,但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟,誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定,應許為訴之變更或追加。」以兼顧當事人之利益,促進訴訟經濟。查原告於113年3月28日言詞辯論期日追加訴之聲明並依行政訴訟法第7條合併請求國家賠償,訴請「被告應給付原告新臺幣18萬元」,除被告表示不同意其追加外(本院卷第154頁),核無行政訴訟法第111條第3項各款所列請求基礎不變、情事變更或誤提撤銷訴訟等法定應予准許追加之情形,且與本訴之程序標的不同,又係本件113年1月31日準備程序終結後所為,衡情有礙本件訴訟終結,並不適當,此部分訴之追加,難認為合法,不應准許。貳、實體事項:
一、事實概要:
㈠、原告平日居住在其夫魏智浩(前審原告,原判決以其起訴不合 法為由駁回其訴,未據上訴而告確定)所有之宜蘭縣○○鄉○○○ 路00巷0號房屋,而參加人所有之宜蘭縣○○鄉○○○路0號房屋 則與魏智浩所有之上揭房屋均位在宜蘭縣「○○○○」8戶連棟 式住宅社區中。參加人前於108年7月11日向被告申請以其所 有之上揭房屋登記為「○○○○」民宿(下稱系爭民宿),經被告 辦理現場會勘及審查後,以原處分核准系爭民宿登記。㈡、原告主張其為系爭民宿鄰近住戶,不服原處分,於109年2月1 5日提起訴願,惟訴願機關即交通部認為原告非原處分相對 人,對於原處分亦不具有法律上之利害關係,與訴願法第18 條規定不合,因而決定訴願不受理。原告不服,提起行政訴 訟,訴請撤銷原處分及訴願決定,嗣於前審追加聲明被告應 賠償原告及魏智浩85萬元,經原判決撤銷原處分及訴願決定 ,另將原告其餘向被告請求損害賠償部分,以其請求為無理 由,予以駁回;將魏智浩之訴,以魏智浩提起本件撤銷訴訟 之訴訟標的,並無必須與原告一同起訴,否則欠缺當事人適 格之情形,亦即並無合一確定之必要,魏智浩自不得依行政
訴訟法第4條第3項起訴,是魏智浩未對原處分提起訴願,即 逕行提起本件撤銷訴訟,其起訴顯不合法,應予駁回,又其 撤銷訴訟既不合法,則其合併向被告請求損害賠償部分,亦 失所附麗,亦不合法,而將其訴均予駁回。被告對原判決關 於訴願決定及原處分均撤銷部分均不服,提起上訴,最高行 政法院以110年度上字第217號判決將原判決(除原告及魏智 浩敗訴部分,未據上訴而告確定部分外)廢棄,發回本院更 為審理。茲因原處分經參加人申請註銷民宿登記並經被告准 許而已消滅,原告減縮聲明為確認訴訟。
二、原告主張略以:
㈠、被告顯有「故意損害本社區另7戶鄰宅居住安寧人格法益」及 「行政偏頗護航特定人營利行為」之瀆職嫌疑,原處分違法 :
交通部觀光局前已作成108年1月14日觀宿字第1080900053號 函釋(下稱交通部觀光局108年1月14日函),且被告應知「連 棟式住宅社區」內倘設立民宿,將影響鄰近住戶居住環境及 安全,才會於108年9月12日以府旅觀字第1080154097A號公 告(下稱被告108年9月12日公告)規定連棟式住宅社區內民宿 之申請登記,應取得區分所有權人會議同意,而原告在系爭 民宿領證之前也曾向被告陳情系爭民宿違法營業,並有產生 油煙、噪音等擾民情況,被告竟未依交通部觀光局108年1月 14日函意旨辦理,亦未審查民宿經營者是否有違反民宿管理 辦法第31條、第32條情事,一再敷衍原告之明確蒐證,掩飾 業者違法營利情事,非但不延長系爭民宿申請登記之審查期 間,反而優先核准系爭民宿登記及發證完成,再於次日發布 對於系爭民宿申請登記案件不利之公告,實為故意違法行政 。再者,系爭民宿申請登記案件,不符發展觀光條例第55條 第6項、第55條之1規定,被告應依民宿管理辦法第17條第1 項第2款規定,駁回參加人之申請,惟被告仍發給執照。 ㈡、環保局稽查紀錄並非被告辯稱僅有一次異味油煙汙染: 稽查紀錄聞有烤肉汙染、發現喧嘩擾鄰共11次,未聞有不能 排除是因稽查路途遙遠等事由,不代表沒有烤肉異味油煙汙 染。
㈢、原告具有確認利益:
原告因違法原處分受有居住安寧法益之侵害,衍生與參加人 間必要之民、刑事訴訟手段,導致受有財產上及非財產上損 害。
㈣、並聲明:確認原處分違法。
三、被告答辯略以:
㈠、原處分核准系爭民宿登記並未違法:
⒈系爭民宿為地上3層1幢1棟1戶之建築,並非具有3個以上住宅 單位之建築物,且未與該社區其餘7戶共用基地,並非集合 住宅,民宿所在「○○○○」社區,亦非集合住宅社區,系爭民 宿之審查自不適用民宿管理辦法第8條第3款之規定。 ⒉民宿申請登記主管機關須充分調查作為核准民宿設立登記之 基礎事證以形成心證,待確定民宿申請登記案件並無民宿管 理辦法第17條所列事由後,始得核准民宿申請登記。系爭民 宿於申請時,被告依民宿登記申請案件審查表,由工商旅遊 處、地政處、農業處、建設處、消防局、警察局審查,足見 被告各單位已盡職權調查之能事而予以判斷,並為審查無違 法事由,准予登記。本件核發民宿登記證處分,洵無違法。 ⒊系爭民宿經被告建設處於108年7月26日審查結果,認定非集 合住宅,故無民宿管理辦法第8條第3款規定之適用。又被告 為維護縣內社區居住品質,雖已依據交通部觀光局108年1月 14日函意旨,公告被告轄內民宿之申請登記,倘位於連棟式 住宅社區內,應取得區分所有權人會議同意,被告並得為保 留民宿登記證廢止權之附款,核准申請。但參加人向被告申 請系爭民宿登記時(即108年7月11日),係在被告108年9月12 日公告之前,尚不適用被告108年9月12日公告規定。㈡、系爭民宿經原告、魏智浩多次檢舉,並經宜蘭縣環保局多次 至現場查核下,油煙異味,僅偶然一次,且已改善,亦無任 何產生聲響超標情事,不得僅以此偶然一次之油煙異味,即 遽論系爭民宿有影響原告及同社區其餘住戶居民環境。㈢、系爭民宿經參加人於110年9月28日向被告申請註銷並經被告 准許,原告提起本件訴訟,欠缺權利保護必要,在法律上顯 無理由。
㈣、並聲明:駁回原告之訴。
四、參加人另以:
系爭民宿並非集合住宅,且參加人於108年7月11日即申請系 爭民宿登記,而行為時之法規並無被告108年9月12日公告, 被告依法自應核准系爭民宿登記,原處分完全合法。原告及 魏智浩對系爭民宿,一昧以噪音影響居住安寧、烤肉異味飄 散無法忍受為由,無所不用其極向各政府機關持續不斷檢舉 ,或向司法機關興訟,實已造成行政及司法資源浪費。五、本院之判斷:
㈠、應適用之法令及法理之說明:
⒈按民宿係指利用自用或自有住宅,結合當地人文街區、歷史 風貌、自然景觀、生態、環境資源、農林漁牧、工藝製造、 藝術文創等生產活動,以在地體驗交流為目的、家庭副業方 式經營,提供旅客城鄉家庭式住宿環境與文化生活之住宿處
所(發展觀光條例第2條第9款對民宿之定義參照),為觀光業 之一種型式。發展觀光條例第25條第2項、第3項規定:「( 第2項)民宿經營者,應向地方主管機關申請登記,領取登記 證及專用標識後,始得經營。(第3項)民宿之設置地區、經 營規模、建築、消防、經營設備基準、申請登記要件、經營 者資格、管理監督及其他應遵行事項之管理辦法,由中央主 管機關會商有關機關定之。」交通部依上述第3項規定之授 權訂定民宿管理辦法,規範有關於民宿申請登記之規定,在 第二章「民宿之申請准駁及設施設備基準」,其第3條規定 設置民宿之地區限制,第4條規定不同地區之民宿經營規模 ,第5條、第6條分別規定民宿建築物設施標準、消防安全設 備標準,第7條規定熱水器具設備放置處所,第8條規定民宿 之申請登記應符合之相關條件,其中第3款規定:「不得設 於集合住宅。但以集合住宅社區內整棟建築物申請,且申請 人取得區分所有權人會議同意者,地方主管機關得為保留民 宿登記廢止權之附款,核准其申請。」第9條規定民宿業者 之消極資格限制,第12條規定古蹟、歷史建築等申請登記民 宿時應符合相關建築物設施及消防安全設備規定,第13條處 理原住民部落、馬祖地區因不符建管法令而未合法登記之建 築物申請登記民宿之特殊現況等等,係在維持民宿設置符合 其規範意義,及確保旅客居住之舒適安全,核屬追求公共利 益所必要。受理登記之地方主管機關為確保民宿設置之合法 ,依第15條規定:「地方主管機關審查申請民宿登記案件, 得邀集衛生、消防、建管、農業等相關權責單位實地勘查。 」,如有第17條規定之3款情形,即應敘明理由,以書面駁 回其申請,包括⒈經通知限期補正,逾期仍未辦理;⒉不符本 條例或本辦法相關規定;⒊經其他權責單位審查不符相關法 令規定。是故,地方主管機關受理各式各樣之民宿登記事件 ,應參酌行政程序法第9條規定,於當事人有利及不利之情 形一律注意,並依同法第10條規定,在法定之裁量範圍為符 合法規授權目的之裁量權行使,邀集有關權責單位共同審查 業者所申請之民宿登記。
⒉被告訂定之民宿登記申請案件審查表,乃就民宿管理辦法等 相關規定,分別由工商旅遊處(第4條、第8條第2款、第10條 、第26條)、地政處(第3條)、農業處(第3條)、建設處(第3 條、第5條第1項第4款、第8條第3款、第4款、第11條及內政 部91年9月17日內授營建管字第0910086476號函)、消防局( 第6條)及警察局(第9條)進行審查,此為被告按民宿管理辦 法規範之內容執行其審查職務之作業準則,核乃執行發展觀 光條例、民宿管理辦法之細節性、技術性規定,並未牴觸上
開條例、辦法相關規定,亦未創設或增加人民之負擔,合於 法律保留原則,被告以具體民宿登記申請事證,依上開審查 表審查,即合於依法行政原則,應予尊重。 ㈡、如事實概要欄所載事實,為兩造及參加人所不爭執,並有戶 口名簿1紙、魏智浩所有之上揭房屋建物所有權狀1紙及土地 所有權狀影本3紙(前審卷第199至207頁)、系爭民宿位置示 意圖1份(前審卷第17至21頁)、系爭民宿建物所有權狀1紙及 土地所有權狀2紙(前審卷第291至294頁)、地籍圖謄本1紙( 前審卷第295頁)、原處分及民宿登記證影本各1紙(前審卷第 93至96頁)、宜蘭縣政府使用執照影本1紙(可閱覽訴願卷第4 0頁)、陳情案件基本資料1紙(前審卷第279至280頁)、民宿 登記申請書1紙(可閱覽訴願卷第115頁)、民宿設立申請案現 勘簽到表1紙暨所附照片20張(可閱覽訴願卷第96至99頁)、 民宿登記審查表7紙(可閱覽訴願卷第102頁、第105頁、第10 9至110頁、第112頁、第114頁)、訴願決定書影本1份(前審 卷第55至58頁)在卷可憑,堪以認定。
㈢、參加人前於108年7月11日向被告申請系爭民宿登記,經被告 以108年7月16日府旅觀字第1080118000號函通知參加人、被 告所屬工商旅遊處、地政處、農業處、建設處、消防局、警 察局於108年7月17日11時30分至系爭民宿現場會勘,工商旅 遊處就審查事項「客房數8間以下,客房總樓地板面積240平 方公尺以下(民宿管理辦法第4條)」、「不得使用與縣(市) 內其他民宿相同名稱(民宿管理辦法第10條)」、「由建築物 實際使用人自行經營(民宿管理辦法第8條第2款)」、「房間 價格、旅客住宿須知設置於客房明顯光亮之處(民宿管理辦 法第26條)」、「緊急避難逃生位置圖設置於客房及通道明 顯光亮之處(民宿管理辦法第26條)」等之審查意見均為「符 合」;地政處就審查事項「位於非都市土地,且符合相關土 地使用管制法令規定(民宿管理辦法第3條)」之審查意見為 「符合」;農業處就審查事項「為農業主管機關劃定之休閒 農業區,或核發經營許可登記證之休閒農場(民宿管理辦法 第3條)」、「農業用地是否作農業使用」之審查意見為「本 案土地並未位於休閒農業區範圍內」、「本案非屬農業用地 範疇」;建設處就審查事項「位於都市計畫計畫法劃定之風 景特定區範圍內,且符合相關土地使用管制法令規定(民宿 管理辦法第3條)」之審查意見為「非都市土地」,就「建築 物領有用途為住宅或農舍之使用執照或其他合法房屋證明文 件,且未有建築物本身之雨遮、雨棚或屋頂防水構造物(高 度於1.5公尺以下)以外之情形(民宿管理辦法第11條)」、「 不得設於集合住宅(民宿管理辦法第8條第3款)」、「不得設
於地下樓層(民宿管理辦法第8條第4款)」、「地面層以上每 層之居室樓地板面積超過200平方公尺者,其樓梯及平台淨 寬為1.2公尺以上;該樓層之樓地板面積超過240平方公尺者 ,應自各該層設置2座以上之直通樓梯(民宿管理辦法第5條 第1項第4款)」、「民宿建築物如為6層以上屬公眾使用建築 物之範圍,應依建築物室內裝修管理辦法規定辦理(內政部9 1年9月17日內授營建管字第0910086476號函示)」之審查意 見均為「符合」;消防局就審查事項「消防安全設備符合規 定(民宿管理辦法第6條)」之審查意見為「符合」;警察局 就審查事項「經營者無特定犯罪紀錄(民宿管理辦法第9條) 」之審查意見為「符合」,有上開被告108年7月16日函、工 商旅遊處、地政處、農業處、建設處、消防局、警察局出具 之民宿登記申請案件審查表、地政處便箋在卷可佐(可閱覽 訴願卷第101至109頁、第112至114頁),足見被告經上開局 、處辦理現場會勘後,依前揭審查表為覈實之審查,認合致 上開民宿管理辦法之要求,乃以原處分核准系爭民宿登記。㈣、至原告主張其曾向被告陳情系爭民宿違法營業,並有產生油 煙、噪音等情況,被告未依交通部觀光局108年1月14日函意 旨辦理,未審查民宿經營者是否有違反民宿管理辦法第31條 、第32條情事,未審酌不符發展觀光條例第55條第6項、第5 5條之1規定,未依民宿管理辦法第17條第1項第2款規定駁回 系爭民宿登記申請云云。惟:
⒈按集合住宅,係指具有共同基地及共同空間或設備,並有3個 住宅單位以上之建築物(建築技術規則建築設計施工編第1條 第21款規定參照)。民宿管理辦法第8條第3款規定:「民宿 之申請登記應符合下列規定:……三、不得設於集合住宅。但 以集合住宅社區內整棟建築物申請,且申請人取得區分所有 權人會議同意者,地方主管機關得為保留民宿登記廢止權之 附款,核准其申請」。交通部觀光局108年1月14日函說明 之意旨,已表示民宿管理辦法第8條第3款於106年修正前, 僅允許於設於非集合住宅申請,其立法精神乃為避免於社區 中經營民宿,與鄰近住戶相互影響居住環境或安全等語(前 審卷第99頁),可明非於集合住宅社區設立民宿,法律已預 判此於鄰右之影響較小。又民宿之主要功能為提供旅客結合 在地文化從事休閒、旅宿之用,除旅客有所變動外,本質上 實與當地住戶使用住宅之方式無甚差異,對此事業登記之審 查項目應著重於確保旅客之安全,此由民宿管理辦法第二章 「民宿之申請准駁及設施設備基準」之規定內容,重在對於 旅客安全之保障自明。職此,被告訂定之上開民宿登記申請 案件審查表,就民宿之申請審查項目,不包括民宿是否會產
生油煙或噪音等事項,會勘辦理審查機關,亦不包括被告所 屬環保局。查系爭民宿為「地上3層1幢1棟1戶」之建築,並 非具有3個以上住宅單位之建築物,且系爭民宿與該社區其 餘7戶,並未共用基地,此有系爭民宿使用執照、魏智浩所 有之上揭房屋建物所有權狀影本、土地所有權狀影本、系爭 民宿建物所有權狀、土地所有權狀及地籍圖謄本存卷可佐( 可閱覽訴願卷第40頁,本院卷第199至207頁、第291至295頁 ),堪認系爭民宿並非集合住宅,而該民宿所在之「○○○○」 社區,亦非集合住宅社區,揆諸上開規定及說明,系爭民宿 登記申請,自無違反上開民宿管理辦法第8條第3款規定及交 通部觀光局108年1月14日函意旨。再者,系爭民宿之設立, 是否會造成油煙、噪音等,尚非民宿登記申請應審查事項, 而被告已依審查表所訂審查項目為覈實審查後,以原處分核 准系爭民宿登記之申請,並無違誤。原告主張被告未依交通 部觀光局108年1月14日函意旨辦理云云,尚非可採。至被告 雖以108年9月12日公告略以:依據民宿管理辦法第8條第3款 及交通部觀光局108年1月14日函。本縣民宿之申請登記,倘 位於連棟式住宅社區內,應取得區分所有權人會議同意,本 府並得為保留民宿登記證廢止權之附款,核准其申請等語, 有該公告在卷可稽(前審卷第98頁)。然被告108年9月12日公 告,係於被告作成原處分後,始經發布,被告審查是否核准 系爭民宿登記時,尚無該公告之適用,附此敘明。 ⒉按發展觀光條例第37條第1項規定:「主管機關對……民宿經營 者之經營管理、營業設施,得實施定期或不定期檢查。」第 54條第1、2項規定:「(第1項)……民宿經營者,經主管機關 依第三十七條第一項檢查結果有不合規定者,除依相關法令 辦理外,並令限期改善,屆期仍未改善者,處新臺幣三萬元 以上十五萬元以下罰鍰;情節重大者,並得定期停止其營業 之一部或全部;經受停止營業處分仍繼續營業者,廢止其營 業執照或登記證。(第2項)經依第三十七條第一項規定檢查 結果,有不合規定且危害旅客安全之虞者,在未完全改善前 ,得暫停其設施或設備一部或全部之使用。」民宿管理辦法 第三章「民宿經營之管理及輔導」,其中第31條規定:「民 宿經營者應遵守下列事項:……二、維護民宿場所與四週環境 整潔及安寧。……」第32條規定:「民宿經營者發現旅客有下 列情形之一者,應即報請該管派出所處理:……五、有喧嘩、 聚賭或為其他妨害公眾安寧、公共秩序及善良風俗之行為, 不聽勸止。……」準此,民宿經營者有無維護民宿場所與四週 環境整潔及安寧、發現旅客有喧嘩或為其他妨害公眾安寧等 行為不聽勸止時報警處理,核屬主管機關就民宿經營者之經
營管理之檢查事項,檢查結果不合規定者,依相關法令辦理 ,並依情節輕重,令限期改善、裁處罰鍰,或定期停止其營 業或廢止登記者。上開事項屬主管機關於民宿設立後就其經 營管理之監督及管理,並非民宿申請准駁之審查事項。是以 ,原告主張被告未審查民宿經營者是否有違反民宿管理辦法 第31條、第32條情事,仍核准系爭民宿登記申請云云,容有 誤解。
⒊按發展觀光條例第55條第6項規定:「未依本條例領取登記證 而經營民宿者,處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰,並 勒令歇業。」第55條之1規定:「未依本條例規定領取營業 執照或登記證而經營……民宿者,以廣告物、出版品、廣播、 電視、電子訊號、電腦網路或其他媒體等,散布、播送或刊 登營業之訊息者,處新臺幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰。 」準此,參加人倘有上開違章行為,被告得依上開規定,就 未依發展觀光條例領取登記證而經營民宿者,處罰鍰並勒令 歇業,就散布、播送或刊登營業訊息者,處以罰鍰。六、綜上所述,原告所訴各節,均無可採。被告就系爭民宿登記 申請案件,經辦理現場會勘及審查後,以原處分核准登記, 認事用法俱無違誤,原告訴請判決如聲明所示,為無理由, 應予駁回。又原告所為訴之追加部分,追加不合法,不應准 許,爰併以判決駁回之。
七、本件事證已臻明確,兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料,經 本院詳加審究,核與本件判決結果不生影響,爰不一一論駁 ,併予敘明。
八、據上論結,本件原告之訴為無理由,追加之訴不合法,爰依 行政訴訟法第98條第1項前段,判決如主文。中 華 民 國 113 年 5 月 9 日 審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 魏式瑜
法 官 林季緯
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決,應於送達後20日內,向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀,其未表明上訴理由者,應於提出上訴後20日內 補提理由書;如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者, 應於判決送達後20日內補提上訴理由書(均須按他造人數附 繕本)。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者, 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人,並提出委任書(行政訴訟 法第49條之1第1項第3款)。但符合下列情形者,得例外不
委任律師為訴訟代理人(同條第3項、第4項)。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者,得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件,上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件,上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一,經最高行政法院認為適當者,亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件,具備會計師資格者。 3.專利行政事件,具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時,其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形,而得為強制律師代理之例外,上訴人應於提起上訴或委任時釋明之,並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 113 年 5 月 9 日 書記官 王月伶