臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第六庭
112年度訴字第392號
113年4月11日辯論終結
原 告 陳楷楨
被 告 新北市新莊區裕民國民小學
代 表 人 黃榮泰（校長）
訴訟代理人 程相仁
吳欣儀
上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服新北市政府中華民國
112年2月17日新北府訴決字第1112412981號訴願決定（案號：11
10061347號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
行政訴訟法第111條第1、2、3項規定：「（第1項）訴狀送 達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行 政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更 或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追 加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予 准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當 事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請 求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明 。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197 條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」經查，原 告起訴時聲明為：「一、被告民國111年10月31日新北莊裕 小教字第1118246659號函（下稱111年10月31日函）、新北 市政府112年2月17日新北府訴決字第1112412981號訴願決定 （案號：1110061347號，下稱訴願決定）均撤銷。二、被告 應提出106年12月下旬被告學生楊○（真實姓名詳卷，下稱楊 生）之家長楊○煌、劉○芳（真實姓名詳卷，下稱楊生父母） 對原告不適任案陳情書、調查報告（紀錄）、輔導教師輔導 紀錄表、觀課教師入班觀課紀錄表、召開個案會議、決議紀 錄及107年1月17日校事會議、決議紀錄之資料予原告閱覽、 影印。」（本院卷第15頁）；嗣於112年10月2日具狀向本院 變更及追加訴之聲明：「一、被告111年11月28日新北莊裕 小教字第1118247204號函（下稱原處分）、訴願決定均撤銷 。二、被告應提出106年12月下旬楊生父母對原告不適任案
陳情書、調查報告（紀錄）、輔導教師輔導紀錄表、觀課教 師入班觀課紀錄表、召開個案會議、決議紀錄及107年1月17 日校事會議、決議紀錄之資料予原告閱覽、影印。三、請求 被告給付原告新臺幣（下同）245萬元，及自收受本訴狀翌 日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。」（本院卷 第115頁）。被告對於原告變更及追加上述聲明，於本院準 備程序中當庭表示不同意，有112年10月31日準備程序筆錄 在卷可稽（本院卷第150頁）。本院審酌原告變更及追加部 分，核與起訴聲明第二項請求之基礎相同，認為適當，應予 准許。
二、事實概要：
原告係被告所屬退休教師，其以111年10月24日申請書（下 稱系爭申請）向被告申請閱覽：①楊生調班申請書②106學年 度常態編調班工作小組會議紀錄（即107年1月17日會議紀錄 ）③輔導教師輔導紀錄表④觀課教師入班觀課紀錄表⑤召開個 案會議紀錄⑥陳情書等資料（下合稱系爭申請資料），經被 告以原處分，就系爭申請資料之③輔導教師輔導紀錄表④觀課 教師入班觀課紀錄表⑥陳情書部分，依行政程序法第46條第2 項第1款及行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點第18 點規定，否准其請；而系爭申請資料之①楊生調班申請書②10 6學年度常態編調班工作小組會議紀錄（即107年1月17日會 議紀錄）⑤召開個案會議紀錄部分，已提供原告簽辦意見及 列席說明之紀錄，其餘部分依行政程序法第46條第2項第1款 規定，否准其請。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回後 ，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張及聲明：
㈠、主張要旨：原告於106年至107年任職老師期間，因訴外人楊 生父母於106年12月底指控原告基於導師關係，不當體罰、 霸凌、性騷擾楊生，而向被告提出「導師不適任」之陳情書 ，然被告卻未就「導師不適任」之陳情事件通知原告說明， 對此陳情事件所為之調查報告、輔導教師輔導紀錄表、觀課 教師入班觀課紀錄表，以及召開個案會議、決議紀錄，107 年1月17日校事會議、決議紀錄等行政行為，除未以遭陳情 名義通知原告參與外，而因陳情內容虛偽不實，歷經原告數 次民事、刑事、行政訴訟後，均未能平反下，原告認為已遭 被告串連學生家長意圖誣陷指摘原告教學不力、不適任，足 認被告有濫權不法。嗣因心生害怕，覺得被羞辱、排擠、排 斥而無法於被告繼續任職，遂於108年12月提出申請退休。 惟原告數次向被告請求閱覽、影印陳情事件全案相關卷證， 均遭被告無理拒絕，被告所為已侵害原告名譽、自由（工作
自由）之人格法定權益並影響原告家庭生活（教書工作）、 喪失子女教育補助等財產上權益，爰依行政程序法第46條、 個人資料保護法第10條、檔案法第17條及政府資訊公開法第 5條、第7條、第18條第1項第3款但書之規定，請求被告提供 原告閱覽、影印陳情事件相關卷證，及確認申請閱覽之資料 無公法上法律關係之成立，並依行政程序法第7條、國家賠 償法第2條、第11條規定請求被告賠償原告245萬（即109學 年至114學年共6年考績獎金、年終獎金每年約25萬元之損害 ，三女109學年教育補助、長男110學年至113學年教育補助 ，共5年每年約7萬元之損害，財產上損害合計25萬元×6+7萬 元×5=185萬元，人格權益損害請求60萬元，合計請求損害賠 償245萬元）等語。
㈡、聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應提出106年12月下旬被告學生楊生父母對原告不適任 案陳情書、調查報告（紀錄）、輔導教師輔導紀錄表、觀課 教師入班觀課紀錄表、召開個案會議、決議紀錄及107年1月 17日校事會議、決議紀錄之資料予原告閱覽、影印。 3.請求被告給付原告245萬元，及自收受本訴狀翌日起至清償 日止，按年息百分之5計算之利息
4.訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯及聲明：
㈠、答辯要旨：
1.原告系爭申請資料之②106學年度常態編調班工作小組會議紀 錄（107年1月17日會議紀錄）及⑤召開個案會議紀錄，被告 已提供原告列席說明之紀錄，其餘內容依行政程序法第46條 第2項第1款、政府資訊公開法第18條第1項第3、6款規定， 屬限制公開之範圍。
2.原告系爭申請資料之③輔導教師輔導紀錄表④觀課教師入班觀 課紀錄表部分，為被告辦理楊生調班内部意見溝通或思辯資 訊，核屬「意思決定前内部單位之擬稿或其他準備作業」文 件，依行政程序法第46條第2項第1款、政府資訊公開法第18 條第1項第3款規定，屬限制公開之範圍。
3.原告系爭申請資料⑥陳情書因有第三人之個人資料，依行政 院及所屬各機關處理人民陳情案件要點第18點規定：「人民 陳情案件有保密之必要者，受理機關應予保密。」及行政程 序法第46條第2項第1款、政府資訊公開法第18條第1項第3款 規定，亦屬豁免公開或提供之範圍。
4.綜上，被告就原告申請閱覽案，依政府資訊公開法第18條第 2項所定之「分離原則」，將部分資料遮蔽後，以原處分同
意提供予原告閱覽，並無違誤。
㈡、聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。五、前揭事實概要欄所載，為兩造所不爭執，並有原處分（本院 卷第59至60頁）、訴願決定（本院卷第31至36頁）、系爭申 請（本院卷第21至25頁）、被告111年10月31日新北莊裕小 教字第1118246659號函（本院卷第27頁）、新北市政府111 年11月9日新北府訴行字第1112161153號函（本院卷第57至5 8頁）、被告111年11月29日新北莊裕小教字第1118247364號 函（本院卷第61頁）、新北市政府111年12月16日新北府訴 決字第1112155959號訴願決定書（本院卷第63至64頁）、原 告112年4月12日申請國家賠償、確認書（本院卷第37至41頁 ）、被告112年4月27日新北莊裕小人字第1128232066號函暨 被告拒絕賠償理由書及原告收件回執聯（本院卷第93至97頁 ）、楊生父母於106學年度第一學期聯絡簿記載（本院卷第1 29至139頁）、被告111年7月13日新北莊裕小人字第1118243 923號函（本院卷第153頁）在卷可稽，應堪認定。本件爭點 為原告主張依行政程序法第46條、個人資料保護法第10條、 檔案法第17條及政府資訊公開法第5條、第7條、第18條第1 項第3款但書之規定，請求閱覽訴之聲明第二項之資料，被 告以原處分准許閱覽部分資料，其餘否准是否有據？六、本院之判斷：
㈠、按政府資訊公開法第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之 規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」第5條規定： 「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第7 條第1項第4、10款、第3項規定：「（第1項）下列政府資訊 ，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開： ……四、行政指導有關文書。……十、合議制機關之會議紀錄。 ……（第3項）第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由 依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案 之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」第9條第1 項前段規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民 及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關 提供政府資訊。」第18條第1項第3、6款、第2項規定：「（ 第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或 不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之 擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之 。……六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權 人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身 體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。……（第2項 ）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應
僅就其他部分公開或提供之。」又檔案法第1條規定：「（ 第1項）為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用， 發揮檔案功能，特制定本法。（第2項）本法未規定者，適 用其他法令規定。」第2條第2款規定：「本法用詞，定義如 下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文 字或非文字資料及其附件。」第17條規定：「申請閱覽、抄 錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依 據不得拒絕。」第18條第7款規定：「檔案有下列情形之一 者，各機關得拒絕前條之申請：……七、其他為維護公共利益 或第三人之正當權益者。」個人資料保護法第2條第1款規定 ：「本法用詞，定義如下：一、個人資料：指自然人之姓名 、出生年月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指 紋、婚姻、家庭、教育、職業、病歷、醫療、基因、性生活 、健康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財務情況、社會活動及 其他得以直接或間接方式識別該個人之資料。」是可知，人 民申請閱覽、抄錄或複製政府資訊，除應視其是否為檔案， 分別適用檔案法或政府資訊公開法規定外，倘該政府資訊包 含個人資料保護法第2條第1款所指「個人資料」者，則尚應 適用個人資料保護法規定。而政府資訊公開法所定義之「政 府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦 即，檔案仍屬政府資訊之一部分。因此，人民申請閱覽或複 製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，則屬檔案法規範 之範疇，應優先適用檔案法之規定處理之。又參照檔案法第 1條第2項規定：「本法未規定者，適用其他法令規定。」是 以，政府機關除得依檔案法第18條規定拒絕提供政府資訊檔 案外，倘有其他法律依據，亦即「檔案」於符合其他法律限 制之要件時，例如政府資訊公開法第18條第1項所列各款規 定情形之一者，亦得據以限制公開。從而，就人民閱覽具有 檔案性質之政府資訊事件，政府機關自得審查檢視有無檔案 法第18條、政府資訊公開法第18條第1項各款情形，如審查 結果並無上開規定所列限制公開或不予提供之政府資訊，即 應准依人民之申請提供之；倘政府資訊中含有限制公開或不 予提供之事項者，若可將該部分予以區隔，施以防免揭露處 置，已足以達到保密效果者，依政府資訊公開法第18條第2 項規定意旨，應就該其他部分公開或提供之。又政府資訊公 開法第18條第1項第3款規定政府機關作成意思決定前，內部 單位之擬稿或其他準備作業，除對公益有必要者外，應限制 公開或不予提供，乃因政府內部單位之擬稿、準備作業，於 未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提 供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；而所指「意
思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿 、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；倘屬關 於行政機關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為 擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基 礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而 無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之 。至政府資訊公開法第18條第1項第3、6、7、9款另設但書 規定「但對公益有必要者」，第6款、第7款之「但對公益有 必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意 者」，乃課予政府機關於具體個案有該等但書規定之情形時 ，應就「公開特定資訊所欲達成之公益」與「不公開資訊所 欲維護之公益或私益」間為孰輕孰重之權衡，於確認公開特 定資訊所欲達成之公益優於該各款本文規定所欲維護之公益 或私益時，始予公開（最高行政法院109年度判字第418號、 109年度判字第158號、106年度判字第557號判決意旨參照） 。
㈡、經查：
1.原告就系爭申請資料之③輔導教師輔導紀錄④觀課教師入班觀 課紀錄表⑥陳情書，固係屬被告決定是否將楊生調班前之準 備作業資料，然其性質屬關於被告意思決定作成所調查、蒐 集之基礎事實資料，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或 思辯資訊，核非屬政府資訊公開法第18條第1項第3款之「內 部單位之擬稿或其他準備作業」資訊，原處分及訴願決定誤 認係屬該款之資訊，應有誤會（被告否准之依據，原處分固 然誤引行政程序法第46條第2項第1款及行政院及所屬各機關 處理人民陳情案要點第18點，但已於訴願程序追補，且於本 院審理過程表明不同意閱覽之依據為政府資訊公開法第18條 第1項第3款，見本院卷第184頁）。惟系爭申請資料之③輔導 教師輔導紀錄④觀課教師入班觀課紀錄表，係觀察就讀國小 之楊生上課情形所為紀錄，核屬政府資訊公開法第18條第1 項第6款規定「公開或提供有侵害個人隱私」之範圍，亦屬 檔案法第18條第7款規定：「其他為維護第三人之正當權益 」之情形，是依法應不予提供；而系爭申請資料之⑥陳情書 係楊生及楊生父母之個人資料，屬個人資料保護法第2條第1 款所指具有隱私性質之個人資料，依政府資訊公開法第18條 第1項第6款及檔案法第18條第7款規定，倘提供即有侵害他 人隱私之虞，故應不予提供。況原告就系爭申請資料之③輔 導教師輔導紀錄④觀課教師入班觀課紀錄表申請閱覽部分， 業經本院109年度訴字第671號判決以相同理由予以駁回。
2.原告系爭申請資料之②106學年度常態編調班工作小組會議紀 錄（即107年1月17日會議紀錄）⑤召開個案會議紀錄，被告 均依分離原則已同意原告閱覽其列席說明之紀錄，而其餘部 分不予提供閱覽，屬個人資料保護法第2條第1款所指具有隱 私性質之個人資料，依政府資訊公開法第18條第1項第6款及 檔案法第18條第7款規定，倘提供即有侵害他人隱私之虞， 應不予提供，原處分及訴願決定認屬政府資訊公開法第18條 第1項第3款之「內部單位之擬稿或其他準備作業」資訊，應 有誤會（被告否准之依據，原處分固然誤引行政程序法第46 條第2項第1款，但已於訴願程序追補，且於本院審理過程表 明不同意閱覽之依據為政府資訊公開法第18條第1項第3款， 見本院卷第184頁）。至原告於起訴時始聲明閱覽影印「調 查報告（紀錄）」之資料，然系爭申請書並未有此記載，有 系爭申請書在卷可參(本院卷第21至25頁)，且未於訴願中提 出，故原告此部分之起訴，既未經申請及訴願前置程序，為 不合法，應予駁回。
3.原告主張申請閱覽系爭申請資料之理由，係以訴外人楊生父 母於106年12月底指控原告基於導師關係，不當體罰、霸凌 、性騷擾楊生，而向被告提出「導師不適任」之陳情書，然 被告卻未就「導師不適任」之陳情事件通知原告說明，造成 原告提早於108年12月提出申請退休，被告所為已侵害原告 名譽、自由（工作自由）之人格法定權益並影響原告家庭生 活（教書工作）、喪失子女教育補助等財產上權利，故被告 應賠償原告245萬云云。然上開涉及楊生及其父母之個人資 料部分，為楊生是否調班始能保障其身心健康及受教育之最 佳利益，並非調查該楊生無法適應原告執教而可否歸責於原 告，被告亦未以此為由將原告106學年度成績考核列乙等或 丙等，或因此停聘或解聘原告，此為原告所是認，有原告教 師成績考核通知書存卷可稽（本院卷第187頁），是實難認 被告因此有損害原告泛稱之教書、名譽、自由、工作、生命 、財產與家庭生活等權益，從而，原告主張不提供閱覽系爭 申請資料會侵害其權益，且無法保障其權益，並違反公共利 益云云，實無可採。而原告對於楊生家長、被告及相關學校 人員就轉班一事提起國家賠償、侵權行為等民事事件，迭經 法院判決駁回其訴，此有臺灣高等法院108年度上國易字第2 號判決、臺灣新北地方法院108年度訴字第3075號判決可資 參照，而原告對渠等主張轉班事宜違反性別工作平等法並侵 害其權益、依個人資料保護法請求閱覽系爭申請資料等事件 ，提起行政爭訟，均經本院裁判駁回其訴，並有本院前案查 詢表可參（本院卷第9至10頁），本院109年度訴字第1127號
裁定、108年度訴字第532號判決、109年度訴字第671號判決 、109年度訴字第697號裁定可以參照。又原告曾對楊生家長 及被告相關人員向臺灣新北地方檢察署提起誹謗、加重誹謗 、圖利、強制、加重詐欺、違反個人資料保護法、行使偽造 私文書、使公務員登載不實等罪嫌之刑事告訴，亦經該署檢 察官以108年度偵字第3314號、108年度偵字第24780號不起 訴處分等情，有本院109年度訴字第671號判決可參。從而， 原告主張不提供閱覽系爭申請資料會侵害其權益，且無法保 障其權益，並違反公共利益云云，實無可採。經權衡倘准予 原告閱覽系爭申請資料，即有侵害國小學童楊生及其父母等 第三人得合理期待其私密領域不受他人干擾之權益及個人資 料之自主性，而不予原告閱覽系爭申請資料並無侵害原告權 益，也無有公益應予維護之情形，則閱覽系爭申請資料行為 自應受限制，而不應准許。
㈢、行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中， 合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意旨在於提 起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以 達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟 間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免 裁判衝突及訴訟手續重複勞費所為之規範。故當事人依行政 訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已 經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得 實體勝訴判決可言。經查，原告以其聲明第2項請求被告應 提出106年12月下旬被告學生楊生父母對原告不適任案陳情 書、調查報告（紀錄）、輔導教師輔導紀錄表、觀課教師入 班觀課紀錄表、召開個案會議、決議紀錄及107年1月17日校 事會議、決議紀錄之資料予原告閱覽、影印，經本院認不合 法及無理由而予駁回，業如前述，是原告依行政訴訟法第7 條規定合併請求損害賠償，亦失所據，應併予駁回。 七、綜上，原告請求被告依原告系爭申請准予閱覽、影印系爭申 請資料，被告以原處分作成准予閱覽部分，並無違誤，至被 告以原處分否准閱覽部分，訴願決定遞予維持，其理由雖有 不同，惟結論並無二致，仍應予維持。原告執前詞請求判決 如其聲明所示，均為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及提出之證據 ，不影響本件前開判斷結果，故不逐一論述，併此敘明。九、結論：本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 113 年 5 月 9 日 審判長法 官 許麗華
法 官 張瑜鳳
法 官 傅伊君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 113 年 5 月 9 日 書記官 方信琇