臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
110年度訴字第801號
113年4月25日辯論終結
原 告 南山人壽保險股份有限公司
代 表 人 尹崇堯（董事長）
訴訟代理人 李世宇 律師
吳涵晴 律師
被 告 勞動部勞工保險局
代 表 人 白麗真（局長）
訴訟代理人 林詩穎
陳柏宇
林志信
上列當事人間勞工退休金條例事件，原告不服如附表所示之勞動
部訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
如附表所示之被告裁處書及勞動部訴願決定書關於罰鍰部分均撤銷。
確認如附表所示之被告裁處書關於公布原告之單位名稱及負責人姓名部分違法。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告起訴時，原告及被告代表人原為陳棠、鄧明斌，於 訴訟進行中分別變更為尹崇堯、陳琄、白麗真，茲據新任代 表人具狀聲明承受訴訟(見本院卷一第328頁、第286頁、本 院卷四第15頁)，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
原告先後與勞工羅泰仁等399人（下稱羅君等399人）簽訂自 民國89年9月31日起生效之業務代表承攬合約書，約定由羅 君等399人為原告提供保險招攬勞務，原告依保戶實付保險 費數額計付報酬，惟原告未依規定申報所屬勞工羅君等399 人自到職日起提繳勞工退休金（下稱勞退金），前經原告逾 期仍未補申報羅君等399人提繳勞退金，業經被告以違反勞 工退休金條例（下稱勞退條例）第18條規定，並自99年8月 13日起按月裁罰原告迄今，惟原告仍未改善。被告乃依同條
例第49條及第53條之1規定，以附表所示之原處分1至原處分 5，各處原告罰鍰10萬元，並公布原告名稱及負責人姓名。 原告不服，分別提起訴願，經勞動部以附表所示之訴願決定 駁回，遂提起本件行政訴訟。
【附表】。
勞工保險局裁處書 勞動部訴願決定書 原處分1 109年10月15日保退二字第10960247221號 110年05月10日勞動法訴一字 第1090025852號 原處分2 109年11月16日保退二字第10960269171號 110年06月08日勞動法訴一字 第1090028280號 原處分3 109年12月15日保退二字第10960286631號 110年05月12日勞動法訴一字第1100001567號 原處分4 110年01月15日保退二字第11060003681號 110年07月02日勞動法訴一字 第1100003883號 原處分5 110年02月17日保退二字第11060014301號 110年07月05日勞動法訴一字 第1100005929號 (原處分1-5，合稱原處分；原處分1-5即第123-127次裁罰）。
三、原告之主張及聲明：
㈠原告與羅君等399人間締結之保險業務員承攬或委任合約，欠 缺人格上從屬性及經濟上從屬性，其性質應非屬勞動契約或 僱傭契約，而應無勞退條例之適用，原處分認定事實顯有違 誤：
⒈被告作成原處分以及第一次限期改善處分，均係以臺北市 政府99年2月2日府授勞二字第09930820500號函(下稱99年 2月2日函）、及臺北市政府勞工局99年2月12日北市勞二 字第09910535600號函(（下稱99年2月12日函；二者合稱 系爭北市府二函文）認定羅君等399人與原告間為僱傭關 係之依據，並執以作為裁罰原告之基礎。然查，系爭北市 府二函文未認定羅君等399人與原告間為僱傭關係，被告 亦未就羅君等399人之實際履約狀況做任何調查，先予敘 明。
⒉原告之業務員得自由決定勞務給付之時間、地點、方式， 不受出勤管考，其報酬則以實繳保費為基礎，並無底薪， 係自行負擔業務風險。揆諸釋字第740號解釋及諸多實務 、學者見解揭示之從屬性判準，顯然欠缺人格從屬性或經 濟從屬性。原處分猶認羅君等399人與原告間為僱傭關係 ，命原告申報提繳勞退金及作成裁處，顯有違誤。如原告 業務員得自由決定其招攬業務之時間、地點、方式，不受 出勤管考，如要兼職亦無須原告同意。是以，原告業務員 不受原告指揮監督、不具人格從屬性。原告業務員所受領 之報酬，係以收取之保費為計算基礎與工作時間無關，如 客戶未投保，即無報酬可領取，如因客戶解約等原因而須 退還保費予客戶，業務員亦須返還所受領之津貼、獎金， 乃為經營自己之事業提供勞務、自行承擔經濟風險，顯然 不具備經濟從屬性。
⒊被告主張原處分並無違法，無非係以羅君等399人受原告指 揮監督、對薪資無議價能力、需親自履行勞務、被納入原 告組織中，具有從屬性，與原告之間為僱傭關係；原告迄
未履行申報提繳義務，裁處權時效並未開始起算；被告曾 就原告未申報提繳羅君等399人之勞退金而作成裁處（下 稱「第一次處分」）並經本院100年度簡字第208號判決（ 下稱「第一次判決」）維持，本院應受第一次處分構成要 件效力、第一次判決實質確定力之拘束，不得為相反之判 斷云云。惟經核均屬無據，被告固主張人格從屬性、經濟 從屬性、親自履行、組織從屬性、公法上義務強制訂入契 約條款，亦為勞動契約從屬性之判斷標準云云。然查，判 斷契約類型之依據為「主給付義務」，為向來的司法實務 、學說見解所明認，且釋字第740號解釋亦係以主給付義 務為定性契約類型，更揭示行政管制規定不得作為從屬性 判斷依據。上開判斷標準除與釋字第740號解釋不符，甚 至認為行政管制規定納入契約後仍得作為從屬性判斷依據 ，顯有諸多重大違誤，不足採信。
㈡縱令被告執意主張人格從屬性、經濟從屬性、親自履行、組 織從屬性，均為勞動契約之判斷標準，惟經核仍屬無據。 ⒈被告抗辯原告係「人身保險業」，羅君等399人係保險業務 員，乃為原告提供保險服務。保險業務員管理規則第14條 第1項、第15條第1項規定，只要是保險業務員，乃專為其 所登錄之保險公司從事保險招攬事務。被告毋寧係「將所 有與保險公司締結勞務契約之業務員一律視為勞動契約」 ，且「逕以保險業務員管理規則第14條第1項、第15條第1 項規定內容認定保險業務員為勞動契約」，顯已悖離釋字 第740號解釋揭示「保險業務員與保險公司得選擇非勞動 契約關係之勞務契約」、「不得逕以保險業務員管理規則 為勞務契約類型認定依據」之解釋意旨，亦違反憲法第15 條、第22條之保障意旨，顯屬無稽。
⒉被告抗辯羅君等399人對於薪資幾無決定權限及議價空間， 必須單方聽從原告公司變更之薪資條件內容。原告給付予 羅君等399人之報酬，須經原告精算部門審慎評估，並依 保險局於各別保險商品所核准之附加費用率範圍內訂定佣 金給付標準。故羅君等399人與原告訂約時，本難預測未 來保險商品及相關承攬報酬之計算方式（即便是原告亦難 以預測），故於契約中訂定業務津貼及獎金表有調整之可 能，以符合保險業公司治理實務守則等相關規定。 ⒊被告抗辯羅君等399人係履行與原告間保險招攬勞務契約 之債務內容，對於第三人執行如上之「解釋保險商品內 容及保單條款、說明填寫要保書注意事項、轉送要保 文 件及要保單」等職務服務。被告所述者，實為法令 所指保
險業務員保險招攬之行為，無論是勞動、承攬、委任契約 關係業務員，如有保險招攬行為，即包含是類職務，與勞 動契約之判斷無關。倘採被告見解，無異導致所有保險業 務員與保險公司間均為勞動契約，亦牴觸釋字第740號解 釋，足見被告見解並不可採。
⒋被告抗辯羅君等399人尚須為原告公司對客戶提供所要求 ，與保險契約有關之各項後續服務客戶工作以獲致工資報 酬。然，羅君等399人於保單後續年度提供服務，係依「 業務代表服務對象（保戶）」之指示為之，並非依照原告 之指示為之。無論是「解釋保險商品內容及保單條款、說 明填寫要保書注意事項、轉送要保文件及保險單、提供與 保險契約有關之各項服務」，均屬「承攬勞務」本身，並 無任何從屬性意涵。業務員對其自行招攬之對象（保戶） ，提供所要求與保險契約有關之各項後續服務，仍必須有 「保戶繳納後續保單年度之保險費」的工作成果，始得獲 得報酬，此符合民法第490條之承攬契約性質。 ⒌被告抗辯羅君等399人於執行職務時必須使用原告公司所印 製的宣傳資料、計劃書。查保險業務員管理規則第16條第 2項規定、金融消費者保護法第8條第1項規定、金融服務 業從事廣告業務招攬及營業促銷活動辦法第6條第1項、第 2項規定、保險業招攬廣告自律規範第4條第3款規定之要 求下，無論保險業務員是委任、承攬、勞動或居間關係， 只要是保險業務員所使用之任何招攬文宣資料，原告均負 擔須審核其適法性與妥適性之法定義務。被告以此理由斷 定為勞動契約，自無足採。
⒍被告抗辯羅君等399人必須在客戶簽署要保書後二個工作日 向原告遞交要保書。按人身保險業通報作業實施要點屬於 壽險公會4訂定之自律規範，依保險法第165條之2第1款規 定，原告本有遵守前開自律規範之法定義務。無論是保險 業務員是屬於勞動、承攬、委任、居間關係，依法均須實 施上述通報制度。被告以此斷定為勞動契約，自無可採。 ⒎被告抗辯羅君等399人須作職務上之報告。參保險法第148 之3第2項規定訂定之保險業招攬及核保理賠辦法第6條第1 項第7款規定，無論是保險業務員是屬於勞動、承攬、委 任、居間關係，均須履踐上述法定義務。被告以此斷定為 勞動契約，亦無可據。
⒏被告抗辯原告要求羅君等399人本人、甚至連配偶均不得為 別家保險公司經辦或推銷保險。此係保險業務員管理規則 第14條第1項規定，故保險業務員原則上不應為其他保險 公司招攬保險，實為法令要求之事項，此係無論保險業務
員是屬於勞動、承攬、委任契約關係，均須遵守之法定義 務。渠等之故配偶是否受到競業禁止條款之限制，實與羅 君等399人本人從事勞務之過程無任何關係，而無法決定 羅君等399人本人之勞務契約類型。
⒐被告抗辯羅君等399人使用的名片必須遵照原告公司的統一 規定格式。原告授權保險業務員利用原告公司之商標而印 製名片，對於使用公司名稱或標章時要求一定規格標準， 係基於上述商標法第63條第1、2項規定而來。否則，依商 標法第63條第2項規定，當被授權使用商標之保險業務員 為上述行為，原告明知或可得而知而不為反對之表示者， 將可能面臨商標專責機關依職權或據申請廢止註冊之後果 。次依保險業務員管理規則第6條第6項規定，業務員於招 攬保險時，應出示登錄證，並告知授權範圍。再依金融服 務業從事廣告業務招攬及營業促銷活動辦法第5條第4款規 定，金融服務業從事廣告或業務招攬活動，於使用註冊商 標、服務標章或名號，不得致混淆金融消費者之虞。 ⒑被告抗辯羅君等399人被要求應參加晨會，參游尚儒之證 詞，如未參加會遭主管叮囑會影響辦公室行政費用申請， 與南山人壽通訊處施行辦法相符，具有指揮、監督之實。 按臺灣高等法院臺中分院104年度勞上字第28號民事判決 亦明認，原告並未強制業務員參加晨會，自無從據以認定 業務員具有人格從屬性。且保險公司辦理保險業務員之教 育訓練，係基於保險法令之要求，此觀保險業務員管理規 則第12條第1項規定、第2項規定、第13條第1項規定、第1 8條第1項規定即明。依釋字第740號解釋意旨，尚難據以 認定兩者間之勞務契約具有從屬性而為勞動契約。 ⒒被告抗辯羅君等399人須遵守原告公司頒布一切規章。被 告所指摘之合約書附屬約定事項第三條第1款約定之全文 為：「業務代表有權收取客戶遞交之要保書並應及時轉交 南山人壽，業務代表同意遵守南山人壽就前述事項頒佈之 任何規章」。因此，該約款所稱「一切規章」，實僅限於 「要保書之收取及轉交」，而非所有從事勞務過程之事務 。倘保險業務員於收到客戶簽署之要保書後，遲未交予原 告，一方面該保險契約無從訂立本難計付報酬予保險業務 員，另一方面亦致使簽署該要保書之被保險人陷於未受保 險保障之風險，係屬不當。故原告針對「要保書之收取及 轉交」訂定相關規章，羅君等399人須遵守之，乃係避免 受到保險業務員管理規則第19條第1項規定之處置，此無 論勞動、承攬、委任、居間關係業務員，本均須遵守該等 規定。被告以此理由斷定為勞動契約，其見解牴觸釋字第
740號意旨。
⒓被告抗辯原告訂有「業務人員履約作業評量標準」，對 羅君等399人擁有懲處權。依司法院釋字第740號解釋、最 高行政法院109年度上字第261號判決意旨，包括保險業務 員管理規則在內的一切監理制度，係保險法授權金融監理 機關制訂更為詳細的監理制度，並要求保險公司去履行， 保險公司僅僅是被動執行法令規範，此應不得納入從屬性 之判斷要素。蓋有關保險或金融監理法規、同業公會訂定 之自律規範，無論是否訂於勞務契約內，由於只要是保險 業務員，就必須遵守法規，也必須接受保險公司依相關保 險或金融監理法規所施行之制度，而此無論保險業務員為 勞動、承攬、委任、居間契約關係何一類型者，均為共通 之特徵，當非勞動契約獨有之類型特徵，也不可能是從屬 性之要素。
⒔被告抗辯羅君等399人須接受原告公司評量，就評量標準無 商議權限。且原告公司有單方書面通知修訂評量標準權限 。承攬契約本質上，其報酬之受領條件，即對應於「工作 成果」（業績），是依照「工作成果之質量（業績多少） 」而計算報酬者。故司法院釋字第740號解釋文特予指出 「按所招攬之保險收受之保險費為基礎計算其報酬」，即 為「自行負擔業務風險」，合乎承攬契約本質。故本件因 羅君等399名勞務債務人之報酬，是按所招攬之保險收受 之保險費為基礎計算其報酬，則構成自行負擔業務風險之 要件，並不具有勞動契約從屬性之特徵。承攬契約與勞動 契約於報酬給付層次之差異，即在於承攬契約報酬對應於 「工作成果」；勞動契約報酬對應於「勞務給付」本身。 此項差別，釋字第740號解釋並未推翻，故承攬契約自當 得以要求一定之工作成果。
⒕被告抗辯羅君等399人負有提供原告所屬業務代表之保險招 攬技術之訓練及指導義務，如未善盡指導或成效不彰，會 受到停止其業務主管工作的不利益處分。被告所述保險招 攬技術之訓練及指導義務者，實為原告與羅君等399人約 定之勞務內容，假若認為有約定勞務，即無須探究有無工 作時間、地點等勞務給付方式從屬性，則所有勞務契約將 被窄化為勞動契約，牴觸釋字第740號解釋之意旨。 ⒖被告抗辯羅君等399人應對其轄屬業務代表所招攬並經原告 公司同意承保之保戶，負提供服務義務。對保險業務員而 言，希望藉由各種接觸、認識群眾之管道，拓展成功招攬 保險之機4會。倘業務主任、業務襄理、區經理拒絕提供 服務，原告並無任何懲處，倘該保戶仍繼續繳交保費，仍
是計入該業務主任、業務襄理、區經理報酬計算之基礎， 此部分顯與勞動契約有別，被告之見解並無理由。 ⒗被告抗辯依原告公司官網顯示其所屬業務員分為業務代表 、業務主任、業務襄理、區經理、通訊處經理、總監不同 之組織層級，視能力及表現升遷等等，均足證明保險業務 員已納入原告公司組織體系。業務主任、業務襄理、區經 理、通訊處經理及總監等項，本質乃係保險業務員與原告 公司簽署不同合約，並非原告公司片面頒布人事晉升命令 逕予調整，故基於契約自由原則，倘保險業務員不願簽署 其他合約，原告亦無從命該保險業務員簽署或要求該保險 業務員履行其不願簽署之合約內容。
⒘被告抗辯業務員如遇核保問題須經主管簽核，係被納入公 司組織體系。保險業務員不得自行辦理核保事務，而須另 由其他核保人員為之，此乃保險業招攬及核保理賠辦法第 15條第3項 、第7條第1項第2款所明文規定，否則若由業 務員辦理核保或理賠作業，無異於允許球員兼裁判，如此 必將使危險共同團體產生大量逆選擇現象，最終導致保險 制度崩潰。是故，揆諸釋字第740號解釋意旨，本不得以 須經主管核保，作為從屬性之判斷依據。
⒙被告抗辯原告提供業務員辦公場所（通訊處）、負擔日常 行政費用，與通訊處施行辦法規範相符。如前所述，契約 性質應依主給付義務判定之、組織從屬性並非釋字第740 號解釋所揭示之判斷標準；最高法院106年度台上字第180 號民事裁定、臺北地方法院106年度北勞簡字第330號民事 判決，換言之，原告設置通訊處供業務員使用，僅係方便 業務員招攬保險之便宜措施，業務員於通訊處並無固定座 位，且原告並未限制或要求業務員必須於通訊處招攬保險 、固定出勤，自不足以認定業務員具有組織從屬性。 ㈢至於被告另提出行政法院駁回原告聲請之再審裁定，辯稱原 告業務員具有從屬性，屬勞動契約關係云云，惟均屬無據。 查業務員是否具備從屬性，應以實際履約情形為斷，此亦為 最高行政法院109年度上字第261號判決所明揭。被告空泛地 援引另案判決，辯稱羅君等399人具備從屬性，自無理由。 另包括被告在內之多數行政機關，如被告、臺北市政府勞動 局、財政部臺北國稅局、衛生福利部中央健康保險署、行政 院訴願審議委員會，亦曾明確表示原告與保險業務員間非屬 僱傭關係者，均足資佐證；其中，被告自身亦承認原告業務 員得以片面聲明雙方不具僱傭關係之方式退出勞工保險，凡 此均適足證明，羅君等399人並非僱傭關係之勞工，原告並 無為其等申報提繳勞退金之義務。
㈣在87年保險業納入勞基法時即有業務員是否為勞工之爭議， 經原告與業務員、企業工會、被告來回溝通，被告最終肯認 雙方達成共識，不再裁處。如今卻一反常態，又再次開啟連 續裁處之模式，顯然違反行政程序法第8條、行政罰法第7條 第1項、行政自我拘束原則，實令原告無所適從亦請法院酌 量。
⒈被告早期曾發函指正原告不得為無底薪、僅依業績支付報 酬之業務員投保勞保。至87年間，金融保險業納入勞基法 適用行業，原告當時以為只能與業務員成立僱傭契約，亦 曾嘗試轉換制度，未料卻遭業務員強烈反彈甚而引發街頭 抗議；當時，主管機關勞委會(今勞動部)不但公開宣示「 並未強制壽險業將業務員均納入勞基法之僱傭關係」，更 稱原告嘗試轉換制度係「反應過度」，原告遂停止推動改 制。其後，因應勞退條例之實施，關於是否維持原承攬制 或改為僱傭制，絕大部分之業務員均表示傾向承攬制，原 告更與工會達成共識並簽署共同聲明。
⒉嗣被告曾居中協調指導原告處理業務員爭議問題有成，鑒 於與工會業已達成共識，原告遂以95年1月25日(95)南壽 業字第068號函向被告陳報已與業務員達成共識，請其停 止裁罰，被告即以95年2月15日保退一字第09510011020號 函(下稱95年2月15日函)回覆「該項問題既已改善，本局 不再核處罰鍰」。顯見被告早已認知，承攬制既為業務員 與原告間之共識，本於私法自治及法律安定性原則，即無 必要作成相反認定進而作成裁處。
⒊姑不論被告基於何種理由變更台閩地區勞工保險局74年1月 22日第08278號函、109年度訴字第425號判決之法律見解 ，被告前曾以爭議解決為由承諾不再裁處，事隔多年後， 為何一反常態又開啟連續處罰？原處分作成時以及與95年 發函表示不再裁處當時之業務員履約情形究有何不同？被 告均未實質審酌相關事證，徒以業務員向其檢舉，率爾對 原告進行裁處，前後立場有巨大改變，顯然違反誠信原則 、行政自我拘束原則，其認事用法顯有違誤，令原告無所 適從。
㈤被告關於行政處分「構成要件效力」「實體確定力」之主張 ，並無可採；原處分最初即有瑕疵，應有違法性承繼理論之 適用。被告主張，其曾就原告未申報提繳羅君等399人之勞 退金而作成裁處第一次處分，經第一次判決維持，本院應受 第一次處分構成要件效力之拘束，不得為相反之判斷云云。 然查，被告關於「構成要件效力」之主張，並無可採： 另依據陳敏大法官的見解，得發生構成要件效力者應以「形
成處分」為限。本件第一次限期改善處分與裁罰處分，均屬 「下命處分」而非「形成處分」，要無構成要件效力可言。 陳敏大法官更進一步指出，構成要件之效力範圍，僅限於行 政機關所為行政處分之決定（主文規制效力）內容，可以構 成另一行政機關依法處理具體行政事務之「構成要件事實」 ，而非相關法規之抽象「構成要件」。換言之，本件勞退條 例第49條裁罰「構成要件合致性」之判斷上，本件訴訟所爭 執之重點，仍在於「原告是否為雇主？即原告與羅泰仁等人 是否具備勞動契約關係？」而非「先前受有勞退條例第49條 之裁罰處分」。就此一爭執重點而言，過去第一次限期改善 處分與裁罰處分，並未對本院發生任何構成要件效力拘束之 情況。退步言之，縱使採用構成要件效力理論，構成要件效 力範圍亦僅止於「主文」部分，不及於「理由」。然而，上 開被告及勞動部與行政法院所採見解，引發諸多違憲與違反 民法基本理論之不合理現象，此有最高行政法院106年度判 字第644號判決意旨可參。本難期待原告在上述執法環境下 提起救濟，故不能承認本件第一次限期改善處分與裁罰處分 具有構成要件效力。
⒈被告依憑系爭北市府二函文作成第一次限期改善處分，即 罹有下列瑕疵：
①依據個案事實及整體契約內容、僅針對「顏名標等2219 人」之系爭北市府二函文，即遽認羅君等399人為僱傭 關係，顯然違背釋字第740號解釋、最高行政法院109年 度上字第261號判決意旨及民法債之相對性原理。系爭 北市府二函文僅係揭櫫勞基法上勞工之判斷標準而已， 並無實質認定案關業務員之履約情形，第一次限期改善 處分，僅機械式援引系爭北市府二函文即遽認羅君等39 9人間為僱傭關係，有未依職權調查證據之違法至明。 ②本件第一次限期改善處分顯有重大違法，依據違法性承 繼理論，縱使第一次限期改善處分未被撤銷，但因第一 次限期改善處分明顯違法，當法院審酌以之為基礎的後 處分時，仍可認定後處分係屬違法。且最高行政法院91 年度判字第249號行政判決、最高行政法院107年度判字 第164號行政判決意旨，職權調查義務不得因構成要件 效力理論而遭到架空。是以，被告於作成原處分前，仍 應依職權調查證據，此一權限，亦不受被告主張之構成 要件效力理論所限制，應予辨明。
⒉被告主張，其曾就原告未申報提繳羅君等399人之勞退金而 作成裁處第一次處分，經第一次判決實質確定力之拘束， 不得為相反之判斷云云。然查，被告關於確定判決具實質
確定力之主張，並無可採：
①被告主張第一次判決(本院100年簡字第28號判決)「主文 」並未論及原告與羅君等399人之契約關係屬性，就本 件此一爭點而言，並無任何既判力可言。至若被告主張 第一次判決之爭點效，則依最高行政法院近來之109年 度判字第49號判決揭示，已揭示針對裁罰處分之行政訴 訟應不能移植適用民事訴訟實務或學理所採納之「爭點 效理論」，亦即第一次判決之判決理由不能拘束法院。 ②經查，第一次判決之裁判日期為100年8月15日，在此之 後，事實或法律狀態均發生重大變更，包括：原處分作 成前，原告與徐永德等71人間已無任何勞務契約、與陳 建宇、葉小梅、陳秋燕既無勞動關係，且部分被告認定 具有從屬性之基礎事實亦發生重大變更；第一次判決將 保險業務員管理規則納入從屬性判斷依據之法律見解， 業經釋字第740號解釋所不採。揆諸前揭說明可知，第 一次判決之確定力不及於原處分，被告於原處分作成前 自應再為調查、認事用法，不能徒以十餘年前的判決作 為原處分之依據。縱令被告執意主張原處分應受確定判 決之拘束，本於功能最適理論，私法關係之認定應以民 事法院或有相同效力之和解契約為斷等情已如前述，是 被告之主張仍屬無據。
⒊原處分作成時，羅君等399人中已有72名業務員罹於行政罰 法第27條三年之裁處權時效，原處分顯罹有未依職權調查 證據之瑕疵；至於被告主張，勞退金得補繳，原告裁處權 時效未開始起算云云，顯與實務見解不符；被告又主張應 以「不復存在於其記憶時」為時效起算點云云，更屬曲解 。
①羅君等399人中，經統計有68人已經罹於勞退金請求權之 消滅時效；被告不察，仍按399人作成原處分，已違有 利不利一律注意原則、調查事證與說明理由義務，更違 反時效制度之公益性與期待可能性原則，應予撤銷。勞 退金之權利義務關係，屬於私法性質，迭經釋字第596 號、781至783號解釋闡述。依勞退條例草案之說明、勞 退條例第1、3條之立法說明可知，該條例立法目的在於 ，保障個別勞工於私法上之勞退金權利，本質應屬私法 上債權。至於勞退條例課予雇主提繳勞退金之義務，僅 係作為勞工行使請領退休金權利之保全手段。而被告對 於未盡提繳義務之雇主加以裁罰，亦僅屬保全手段之一 ，並未改變勞工請領退休金屬私法上債權之本質。 ②而按民法第126條、勞退條例第78條第1項規定、臺灣高
等法院109年度勞上更一字第14號、107年度勞上字第10 8號民事判決意旨，勞退金請求權，應適用「五年短期 消滅時效」。查本件原處分係於109年10月15日作成， 換言之，若案關業務員與原告終止業務員合約之日期， 早於104年10月15日者，即表示其在原處分做成前便已 罹於消滅時效。
③此外，被告於作成原處分時，均一律機械式認定原告應 為羅君等399人全部提繳勞退金，而對於羅君等399人之 合約實際狀況，包括前述4人已經死亡、85人已經終止 合約者、71人罹於行政罰三年裁處權時效、68人罹於勞 退金請求權消滅時效之處分重要事實，一概未予調查， 亦違反行政程序法第9、36條之有利不利一律注意原則 、同法法第43條與第96條第1項第2款之說明理由義務。 被告無視或未予調查「陳建宇、葉小梅、陳秋燕」3人 已與原告達成和解確認非屬僱傭關係且拋棄勞退金請求 權之事實，更有侵害原告憲法第22條保障之契約自由， 至屬違法處分，應予撤銷。
㈥原告曾分於94年、101年間，兩次向保險業務員徵詢是否有將 承攬制變更為僱傭制之意願，經統計，本件羅君等399人中 ，共計284名業務員曾向原告表明、確認其等係適用承攬關 係之真意，原處分亦未詳加查證，顯有違誤：
⒈原告於94年間曾以「意願徵詢表」方式，向保險業務員徵 詢是否有將承攬制變更為僱傭制之意願，斯時共計徵詢11 ,557人，共有10,920份徵詢表(約占94.4％)明確表示應維 持承攬制。而其中有226人明確向原告表示其等選擇承攬 制，亦即確認雙方間不具勞動(僱傭)契約關係。原告嗣於 101年間，再次向保險業務員確認保是否有維持承攬或委 任契約合作模式之意願。該次調查一共向約30,674名保險 業務員進行，共計簽回23,260件承攬事業確認書(占比約7 5.8%)，肯定雙方應繼續維持承攬契約關係，而其中有161 人明確向原告確認，其等係適用承攬或委任契約關係之真 意。
⒉經原告統計後，可知羅君等399人中，前後共有284人曾向 原告表明其等屬於承攬或委任契約關係，而非勞動(僱傭) 契約關係。退步言之，羅君等399人中共計有101人，在原 告兩次業務制度調查中，均有聲明適用承攬或委任契約關 係。承上，堪認原告已與上述共計284名案關業務員，分 別藉由「意願徵詢表」、「承攬事業確認書」，重新確認 雙方並未成立勞動契約關係，僅為承攬／委任之契約關係 ，原告顯不具有勞退條例第49條之「雇主」主體資格要件
，本件原處分認定之事實已有錯誤，其處分自有違誤，應 予撤銷。上開284名案關業務員暨已藉由「意願徵詢表」 、「承攬事業確認書」確認其等非屬於勞動(僱傭)契約關 係之真意，自無基於勞動契約之權利義務關係，被告仍以 原處分，強令原告須為其等申報提繳勞退金，乃欠缺目的 正當性、手段適合性，違反行政程序法第7條、憲法第23 條規定之比例原則，原處分應予撤銷。原告信賴之意願徵 詢表、「承攬事業確認書」所進一步認定「雙方屬於承攬 ／委任的契約關係，並未成立勞動契約關係」之當事人真 意，進而未為前述案關業務員申報提繳勞退金，自當欠缺 行政罰法第7條第1項之故意或過失，不應裁罰原告。 ⒊原處分所憑基礎事實，即399名案關業務員之勞工自願選擇 參加勞工退新金新制聲明書(以下簡稱聲明書)，經查有64 名案關業務員之聲明書罹有姓名有誤、簽名筆跡不符以及 未檢附身分證正反面影印本之重大瑕疵。被告作成本件原 處分與第一次限期改善處分，所憑藉的事實基礎，即被告 依據羅君等399人本人親自簽名出具之聲明書。若上開處 分所涉勞工係於94年7月1日以前到職，且並未依照勞退條 例及施行細則之相關規定，依法書面聲明者，自無勞退條 例之適用，原告亦無為該等勞工負提繳勞退金之義務。 ㈦被告提出之399份「勞工自願選擇參加勞工退休金新制聲明書 」中，查有144份聲明書，遲誤法定聲明期限始提出。被告 不察逕以原處分裁罰原告未為399名業務員申報提繳勞退金 ，顯有適用法規錯誤之重大瑕疵實屬違法，應予撤銷： ⒈勞退條例明訂勞工聲明選擇適用勞退金條例之法定期限末 日即99年6月30日。若勞工遲誤於該期限者，自無適用勞 退條例(勞退新制)之餘地。又本件第一次限期改善處分、 原處分卻逕以原告未為其等業務員申報提繳勞退金違反勞 退條例第7條、第8條、第9條及第49條裁罰原告，自屬違 法行政處分，應予撤銷。
⒉羅君等399人出具之399份聲明書中，查有144份聲明書，於 寄達被告時，已經遲誤勞退條例第9條所定「民國99年6月 30日」之法定聲明期限末日(參甲證136，其中72份聲明書 遲於99年7月1日、另外72份遲於7月2日始寄達被告)，此 有被告於144份聲明書上蓋用之收文章日期可茲為證。則 該等業務員依法既不適用勞退條例，原告自無為其等申報 提繳勞退金之義務。
㈧被告恣意切分五批罰單，分別按月裁罰原告，應違反處分明 確性原則、一事不二罰原則與手段最小侵害原則，應予撤銷 ：
⒈被告於庭期中陳稱原處分之區分標準係「按照每15日為區 間，視該區間內收到之檢舉，以區分五批罰單」云云；惟 查，被告並非依照前述方式以區別五批罰單之行政處分， 實則被告區隔各批罰單並無標準而流於恣意，其行政處分 實缺乏相當性及明確性，被告每月裁罰原告5次亦違反「 手段最小侵害原則」:
①按行政程序法第5條、行政罰法第4條、大法官釋字第432 號、602號解釋理由書意旨可知，行政處分明確性原則 之目的，在於使人民得以預見其作為或不作為之可罰， 若行政處分使受規範者無法預知其行為所面臨之處罰， 無法預作準備，該裁罰處分即應有違反處分明確性原則 。第按我國釋憲實務對比例原則之審查，比例原則應包 含下列四項子原則的檢驗：首先即目的之正當性，其次 為手段之適合性(有助於目的之達成)，其三即手段之必 要性(須使用侵害最小之手段)，最後，保護之權利與造 成之損害間應相稱(狹義比例原則)。就此可看出，比例 原則最為重要者，在於防止國家公權力對人民基本權利 的過度侵害。
②是以，行政罰應受處罰要件法定主義及處罰明確性原則 之拘束，此係淵源於民主原則及法安定性目標。所謂法
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