臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
112年度訴字第513號
113年4月11日辯論終結
原 告 許煌
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 林姿妙（縣長）
訴訟代理人 吳啟賢
陳冠旭
劉志哲
被 告 宜蘭縣羅東地政事務所
代 表 人 徐志郎（主任）
訴訟代理人 黃朝俊
陳建松
上列當事人間有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國112
年4月21日台內訴字第1120015137號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告宜蘭縣政府負擔二分之一，餘由原告負擔。 事實及理由
一、程序事項：按「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。 但於公益之維護有礙者，不再此限。」行政訴訟法第113條 第1項定有明文。本件原告許煌起訴時，列載內政部國土測 繪中心（下稱國土測繪中心）為被告之一，嗣原告於民國11 3年1月31日（本院收文日）以行政訴訟變更狀撤回對國土測 繪中心之訴（本院卷一第572頁），經核尚無礙於公益之維 護，且國土測繪中心亦無異議，是原告撤回此部分之訴於法 並無不合，合先敘明。
二、事實概要：原告所有坐落宜蘭縣冬山鄉小南澳段（下稱小南 澳段）25-16、25-37地號土地等2筆土地（以下合稱系爭土 地），原均編定為「一般農業區農牧用地」，因經濟部水利 署第一河川局（於112年9月改制為經濟部水利署第一河川分 署，下稱第一河川局）辦理中央管河川蘭陽溪水系支流羅東 溪河川區域分區調整作業，由經濟部以109年12月15日經授 水字第10920223820號公告（下稱109年12月15日公告），將 系爭土地中部分土地劃入河川區，再經被告宜蘭縣羅東地政
事務所（下稱羅東地政所）製作河川圖籍套繪地籍圖送第一 河川局確認後報被告宜蘭縣政府，被告宜蘭縣政府遂依區域 計畫法第15條之1、區域計畫法施行細則第14條等規定，以1 12年1月17日府地權字第1120015107A號公告（下稱系爭編定 公告）編定結果，並以同日府地權字第1120015107C號土地 使用編定結果通知書（下稱原處分）附送編定結果清冊通知 原告，將25-37地號土地編定為「河川區農牧用地」，於「 備註」欄加註「部分屬一般農業區農牧用地」、25-16地號 土地仍編定為「一般農業區農牧用地」，於「備註」欄加註 「部分屬河川區農牧用地」。原告不服，提出行政異議聲明 狀，被告宜蘭縣政府則以112年2月20日府地權字第11200346 09號函復略以：系爭土地係因配合水利主管機關第一河川局 中央管河川蘭陽溪水系支流羅東溪河川區檢討結果辦理分區 調整，系爭土地部分劃入河川區係依經濟部109年12月15日 公告結果辦理，分區調整圖籍亦由地政事務所再次送河川主 管確認，經查對公告之河川圖籍與編定結果通知書所載異動 情形並無誤，非屬得更正之情事等語。原告不服原處分，提 起訴願，經內政部以112年4月21日台內訴字第1120015137號 訴願決定書駁回其訴願。原告仍不服，遂就訴願決定及原處 分部分提起撤銷訴訟，併就地籍測量爭議部分，提起一般給 付之訴。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠日據時期，為利稅賦徵收並確定地籍，即建立完整「全臺『地 籍座標系統』三角點（控制點）、圖根點」，實施地籍調查 測量及設置地籍圖冊，所製作「地籍圖座標系統」地籍圖， 其制作程序精密嚴謹，就當時地形、坵塊皆詳為調查。臺灣 地區於38年開始實施戒嚴，為整合全臺「軍方」與「地籍」 之三角點，全國測量製圖連繫會議委由前聯勤測量學校改算 ，於59年編印「臺灣省三角點成果表」，共8千多點「三角 點（控制點）」，各三角點均具有地政座標及軍用座標，可 相互運用，經聯合勤務總司令部測量署61年1月17日勘達字 第0159號代電發經濟部礦業司等各單位，但卻以「密件」列 管使用，資訊不透明，致地籍測量爭議不斷，詎立法卻藉所 謂「重測」、「複丈更正」、「司法確認界址判決」，以「 假『界址點』」，取代「真界址點」，破壞土地登記之生效力 、公示力、公信力，嚴重侵害人民權益，明顯違憲。就原告 申請小南澳段25-14、25-16、25-37地號土地鑑界複丈案， 被告羅東地政所於現地佈設「編號：1、2、4、5、6、7、8 、9、10、12等共10個『假界標』」冒充「真界址點」，於104 年6月4日現地複丈時，再依上開10個「假界標」，指示「編
號：3、11之『假界址點』所在」，製造犯罪「假界址」，並 以此捏造不實「TWD97」電子地籍圖，不但土地位置偏離5公 尺，且土地範圍（面積）縮小1成，被告宜蘭縣政府並以此 作成原處分，明顯違法。
㈡原告請求撤銷原處分，不生所謂受前訴確定判決既判力拘束 ：
⒈土地第一次總登記前地籍調查時，地主指認界址之「原始 界標」，僅為輔助測量、辨識工具，可輕易被破壞或遺失 或被「移位」，因此第一次總登記後為鑑界複丈時，地籍 圖上「地籍座標」所對應之實際位置，與「現在界樁」設 在何處（界樁可輕易移動），完全無涉。土地複丈僅為地 政機關之測量行為，性質上為「作成行政報告」行政事實 行為，「複丈成果圖」僅為事實之通知，並無創設法律效 果之意思表示，其性質自非行政處分。經濟部109年12月1 5日公告，其意思表示僅係河川區之位置及範圍（以「TWD 97」座標系統為測量基準及參考系統標示其地理位置）， 與「各宗土地界址」何在，完全無涉，被告羅東地政所現 地佈設「假界樁」冒充「真界址點」，為「偽鑑定」，參 以25-14、25-16、25-37地號土地複丈成果圖（下稱系爭 複丈成果圖），其上無任何「座標系統及參數值」，亦無 任何「圖根點、控制點」等地籍測量絕對必要事項。至於 「TWD97數值地籍圖」，對照「宜蘭縣冬山鄉小南澳圖十 九葉之內第七號圖」地籍藍曬圖（下稱系爭第七號圖）， 不但土地位置偏離5公尺，且土地範圍（面積）縮小1成， 明顯「登載不實」，依此所為之原處分自應撤銷。 ⒉本院106年度訴字第684號判決（經最高行政法院109年度判 字第531號判決駁回上訴確定。此兩判決，以下合稱系爭 前案判決）後，已全面修訂地籍測量實施規則相關規定， 新修正之地籍測量實施規則第169條規定即明揭「『圖解法 』地籍圖區，其地籍公告圖應依『地籍藍曬圖』複製，殊不 得以『數值法方式』製圖」；而修正後第232條規定則明揭 「『圖解地籍圖、控制點』等為地籍原始資料，以『數值法 辦理地籍重測地區』，其數值地籍圖，經與上開『原始資料 』核對有錯誤者，登記機關得更正該數值地籍圖」，再參 以修正地籍圖重測地籍調查、成果錯誤及更正通知等相關 規定（第79條、第83條、第169條、第199條及第201條之3 ），從而本件應適用新法，自不生所謂「受前訴確定判決 『既判力』拘束」之問題。
㈢原告訴之聲明第2項、第3項請求係依據政府資訊公開法、地 籍測量實施規則第169條等規定，請求提供正確資訊之行政
事實行為，為一般給付之訴，自毋庸經訴願序；訴之聲明第 3項、第4項、第5項請求，係依地籍測量實施規則等相關規 定，請求行政機關作成行政報告之行政事實行為，其本身並 不具有法律上拘束力，自為一般給付之訴，亦毋須先經由訴 願程序。就給付之訴，前經於訴訟外請求，惟不獲置理，本 案未經訴願程序，逕提起本案給付之訴，自為合法。 ㈣按「地籍座標系統」參數值、控制點、圖根點，辦理再鑑界 複丈、數值化，殊與「現界樁」所在何處，完全無涉： ⒈臺灣地區大部分圖解地籍圖，均以臺中公園三角點號起算 ，用平面直角座標推及全省之「地籍座標系統」。該系統 與TWD97座標系統之測量單位、測量基準、參考系統完全 不同，且不得「座標轉換」。
⒉地籍測量實施規則相關規定以「控制點、圖根點」為「圖 解地籍圖」鑑界複丈及數值化基礎：依地籍測量實施規則 第10條之1、第13條第2項、第46條、第75條、第89條至第 94條、第219條規定，俱見採圖解法鑑界複丈者，乃係就 圖根點、控制點等之永久測量標等「己知」點座標與「界 址」點座標相互連接導線，依光線法、導線法、支距法、 交會法，測量出「界址」點座標實際所在地理位置，與「 現界標」所在，完全無涉。再依地籍測量實施規則第165 條第1項、第2項規定，利用「cad」平面座標程式軟體， 依「『世界座標』轉換『相對座標』程式」，直接轉換成依系 爭圖面所載「地籍座標系統及數值（右上角：縱座標：＋3 0400 橫座標：＋57500；左下角：縱座標： ＋30000 橫座 標：＋57000）」之完整數值成果，以確定圖面上各「界址 點」、各「圖根點」之精密「地籍座標參數值」，以完成 精密的科學化「數值化建檔」。復依圖解法地籍圖數值化 成果辦理土地複丈作業手冊（下稱系爭作業手冊）第一章 102訂定原則二、第四章402圖根點檢測、403界址點檢測 所載方式為「數值化」，以確定各「界址點」、「圖根點 」、「控制點」精密「地籍座標參數值」，再展開「控制 點、圖根點」永久測量標等「已知點」，圖解導線與「控 制點、圖根點」等已知點間連接，以光線法、導線法實地 測量「『界址點』地籍座標參數值」所對應之地理位置。此 為基本地籍測量科學，且為地籍測量實施規則第219條、 第90條至第94條所明定。
㈤被告宜蘭縣政府負責掌理轄區內「永久測量標」之登錄及管理，被告宜蘭縣政府稱其確無地籍圖上所有圖根點等永久測量標登錄及管理資料得予提供等語，與國土測繪法第5條第1項第3款規定不符。 ㈥被告羅東地政所雖稱內政部109年3月31日台內字第1090003928號函（下稱109年3月31日函）核定小南澳段辦理先期規畫與工程設計在案，系爭土地將依重劃作業辦竣後，重新編號並換發權利書狀，重劃前之地籍圖亦將停止適用等語。然依本院108年度訴字第1309號判決意旨，可見土地所有權人農地重劃之意願表達、重劃協進會、內政部109年3月31日函等，皆僅為事實問題，不生任何所謂法律關係成立與否或對外發生法律效果之問題。又重劃規劃、重劃計畫書、公告、重劃分配均應以重劃前之「地籍藍曬圖」為基礎，否則當然「不法」，是本件關涉地主權益及所謂「重劃」之合法性、正當性。再者，政府應全額負擔「農業發展」必要之「農路」、 「水路」（參見憲法第146條、憲法法庭111年憲判字第15號判決意旨）。小南澳段自然資源豐富、地理位置甚佳，發展各種產業、文化藝術、商業活動等條件均非常優異，被告宜蘭縣政府及冬山鄉公所本應向改制前行政院農業委員會爭取休閒農業必要之農路及「水路（給水、排水）」之基本設施及其他休閒公共設施，以利小南澳段休閒產業發展。所謂「小南澳段重劃工程規劃」，係以「假地籍圖」為基礎，嚴重侵害地主權益，不具任何「合法性」，且破壞原有農路，又無規劃任何給水水路，破壞休閒產業發展，殊為離譜，其不具任何「規劃價值」，不容藉所謂「農地重劃」，犧牲地主權益，獲取暴利，圖利財團。 ㈦聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請求判令被告宜蘭縣政府、羅東地政所就小南澳段「地籍 公告圖」，應依系爭第七號圖複製。
⒊請求判令被告宜蘭縣政府應提出宜蘭地區控制點及系爭第 七號圖上所有圖根點等「永久測量標」登錄及管理資料。 ⒋請求判令被告羅東地政所就系爭第七號圖數值化，應： ⑴按「圖幅地籍座標參數值」為「地籍座標系統數值化」 建檔及整合。
⑵以「臺灣省三角點成果表」為控制點。 ⑶依前款所得之三角點（控制點）及系爭第七號圖圖根點 等永久測量標為測量。
⒌請求判令被告羅東地政所按系爭第七號圖及聲明第三項所 示控制點等資料，就小南澳段25-16、25-37 、25-14地號 土地，辦理再鑑界複丈。
四、被告宜蘭縣政府答辯及聲明：
㈠系爭土地部分劃入河川區，係依區域計畫法第15條之1及區域計畫法施行細則第14條規定，為加強資源保育，由地政單位配合水利主管機關辦理分區變更。本件系爭土地（部分）係依經濟部109年12月15日公告劃入河川區，並有經濟部公告之羅東溪河川圖籍第三五號（下稱系爭河川圖籍）可證，系爭河川圖籍中藍色箭頭代表河川流向，黃線為水道治理計畫線，紅線則為用地範圍線，被告宜蘭縣政府依據製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱系爭作業須知）第7點第1項第1款第9目規定以其較寬者為（紅線）為界，將系爭土地部分劃入河川區，是地政單位配合水利主管機關河川區劃設結果辦理分區調整為部分河川區，並於土地登記簿謄本加註，依法即無不合。 ㈡原告所有25-16地號土地原為一般農業區，因部分劃入河川區 ，以一般農業區所占面積較多，是主要分區仍為一般農業區 ，另於備註欄加註「部分屬河川區農牧用地」；25-37地號 土地原為一般農業區，因大部分劃入河川區，調整分區為河 川區並於備註欄加註「部分屬一般農業區農牧用地」。此河 川區分區調整係由地政事務所依照經濟部109年12月15日公 告羅東溪水道治理計畫線及用地範圍線圖製作編定圖冊，並 將圖籍送第一河川局確認無誤，經被告宜蘭縣政府召開專案 小組審議後，依系爭作業須知第14點、第15點、第19點、第 20點及非都市土地使用分區更正劃定或檢討變更案件委辦直 轄市縣（市）政府核定作業要點（下稱系爭委辦要點）第2 點，由內政部委辦被告核定，被告宜蘭縣政府依水利主管機 關劃設範圍辦理分區調整，並無不合法之情事。 ㈢另原告請求被告宜蘭縣政府應提出宜蘭地區控制點及系爭第 七號圖上所有圖根點等「永久測量標」登錄及管理資料，被 告宜蘭縣政府確無該資料得予提供，原告逕行提起給付訴訟 ，並無理由，於法不應准許，且有關此部分請求，原告另有 他案訴訟於本院審理中，業經被告宜蘭縣政府檢陳答辯書敘 明理由在案。至有關系爭土地與被告羅東地政所之地籍圖爭 訟事件（地籍測量疑義），業經系爭前案判決駁回在案，原 告逕以地籍測量爭議，推論河川區之劃設與法不合，應屬無 據。又觀最高行政法院109年度判字第531號判決附表一至附 表七所載原告之上訴聲明，原告前已針對同一訴訟標的（系 爭土地）地籍圖爭議提出訴訟，並經最高行政法院判決在案 ，應屬一事不再理。
㈣原告曾參加第一河川局辦理「羅東溪廣興橋上游河段及清水 溪」地方說明會，應知悉系爭土地之河川區劃設情形，原告 於說明會時向第一河川局所提地籍圖座標系統之意見，經第 一河川局答復：「本計畫用地範圍線係依相關劃設原則訂定 ，未來係公告該線之TWD97座標，與地籍圖測製爭議無涉…。 」等語。系爭土地劃入河川區之疑義應於水利主管機關劃設 河川區時提出，現河川區域線業經公告確定，被告宜蘭縣政 府僅配合辦理分區調整作業；且作業期間套繪地籍之成果亦 經第一河川局確認無誤，並報送專案小組審議通過，被告宜 蘭縣政府並無將系爭土地劃出河川區之權責，是原告以系爭 土地之地籍圖爭執，聲明將系爭土地更正調整為非河川區， 應屬無據。
㈤聲明：原告之訴駁回。
五、被告羅東地政所答辯及聲明：
㈠原告於104年4月23日就其所有小南澳段25-14、25-16、25-37 地號等3筆土地申請鑑界複丈，被告羅東地政所於同年6月4 日實地鑑界完竣後即核發系爭複丈成果圖在案。原告認土地 測量結果錯誤導致與實地現況不一致，遂向本院提起行政訴 訟，請求「被告回復宜蘭縣冬山鄉小南澳段日據時期之地籍 原圖及地籍藍曬圖」、「被告應委請國土測繪中心更正『數 值地籍測量原始成果資料』及『地籍圖數值』」、「被告應委 請國土測繪中心執行小南澳段之地籍藍曬圖及該圖上所載『 座標』、『圖根』就系爭土地辦理鑑界複丈」等多項聲明，案 經系爭前案判決駁回在案，原告仍不服，另提起本件訴訟。 ㈡小南澳段25-14、25-16、25-37地號土地，非屬地籍圖重測區 ，其地籍圖為圖解法地籍圖，依地籍測量實施規則第220條 及系爭作業手冊第七章鑑界複丈之作業步驟㈣規定，被告羅 東地政所於原告申請複丈時即應用測量儀器與技術測定實地 界標（經界物），並擴大量測既有道路、圍牆等有地籍之固 定設施物後展繪於相關土地地籍經界線，及考量周邊土地各 宗土地位置、形狀、大小與現況之相對關係後，依規定以原 地籍圖上經界線復原之界址位置後辦理鑑界複丈，其作業程 序與內容並無不合；另座標系統之不同僅係座標基準框架不 同，亦即無論採用何種座標系統（如地籍平面、TWD67、TWD 97座標系統等），圖解法地籍圖地區仍應依前開方式辦理， 並無改變土地經界線與現況設施物之相對關係。原告前既已 申請鑑界複丈，並經被告羅東地政所作成系爭複丈成果圖在 案，其就鑑界結果有異議時，應依地籍測量實施規則第221 條第1項規定，填具申請書向被告羅東地政所申請再鑑界， 殊無再以提起一般給付訴訟請求辦理再鑑界複丈之必要。又
綜觀土地法、地籍測量實施規則之相關規定，均未賦予人民 得以請求依其聲明方式辦理複丈之請求權，原告就被告羅東 地政所部分之請求，顯無理由。
㈢依內政部108年3月11日內授中辦地字第1080000643號函、109 年3月31日台內地字第1090003928號函核定小南澳段辦理農 地重劃先期規劃與工程設計在案。依平均地權條例第67條及 內政部土地測量局68年8月3日台內地字第27416號函所示， 系爭土地將俟農地重劃作業辦竣後，重新編號並換發土地權 利書狀，重劃前之地籍圖亦將停止適用，併此敘明。 ㈣聲明：原告之訴駁回。
六、本院之判斷：
㈠關於原告訴請撤銷訴願決定及原處分部分：
⒈按憲法保障之人民各項權利，於符合憲法第23條所定之條 件下，得以法律限制之，而何種事項應以法律直接規範或 得委由命令予以規定，與規範密度有關，應視規範對象、 內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。 立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其 授權之內容、目的、範圍應具體明確，命令之內容並應符 合母法授權意旨。至授權之明確程度，固不應拘泥於授權 條款本身所用之文字，惟仍須可由法律整體解釋認定，或 可依其整體規定所表明之關聯意義為判斷，足以推知立法 者有意授權行政機關以命令為補充，始符授權明確性之要 求（憲法法庭111年憲判字第19號判決意旨參照）。 ⒉相關法規：
⑴按水利法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經 濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市） 政府。」第78條之2第1項規定：「河川整治之規劃與施 設、河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域 之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中 央主管機關訂定河川管理辦法管理之。」經濟部依水利 法第78條之2第1項授權訂定發布之河川管理辦法第2條 第1項、第2項規定：「（第1項）本辦法所稱河川，指 依中央主管機關認定其屬於水資源開發或國土保育或區 域發展關係重大之水系，並經公告之水道。（第2項） 前項河川依其管理權責，分為中央管河川、直轄市管河 川及縣（市）管河川三類。」（行為時）第4條規定： 「（第1項）中央、直轄市及縣 (市) 管河川之管理機 關，應依前條辦理河川管理事項。但前條第九款有關中 央管河川之防汛、搶險由直轄市及縣 (市) 政府辦理。 （第2項）前項管理機關，在中央為經濟部水利署 (以
下簡稱水利署) ，並由水利署所屬河川局 (以下簡稱河 川局) 執行其轄管之河川管理工作。」（行為時）第7 條第1項、第3項規定：「（第1項）河川區域之劃定及 變更，…；中央管河川由水利署測定，報中央主管機關 核定公告，並函送當地直轄市、縣（市）主管機關轉由 有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽。…。（第3 項）河川區域劃定及變更公告時，主管機關應同時函送 當地都市或非都市計畫機關配合辦理使用分區變更為河 川區。」
⑵區域計畫法第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中 央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣 (市) 為縣 (市 ) 政府。」第11條規定：「區域計畫公告實施後，凡依 區域計畫應擬定市鎮計畫、鄉街計畫、特定區計畫或已 有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期 限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管 機關得代為擬定或變更之。」第15條之1第1項第1款規 定：「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第十一 條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得 依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育 須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣 (市)政府報 經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。」區域計 畫法施行細則第11條第9款規定：「非都市土地得劃定 為下列各種使用區：…。九、河川區：為保護水道、確 保河防安全及水流宣洩，依水利法等有關法規，會同有 關機關劃定者。」第14條第1項、第2項第2款規定：「 （第1項）依本法第十五條及第十五條之一第一項第一 款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理 非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程 序，由中央主管機關定之。（第2項）前項使用分區具 有下列情形之一者，得委辦直轄市、縣（市）主管機關 核定：…。二、為加強資源保育辦理使用分區之劃定或 檢討變更。」
⑶又中央主管機關內政部考量區域計畫之土地分區使用計 畫及土地使用管制事項，頗為扼要，祇就區域內之土地 使用作原則性之指導說明，其表現之計畫圖所用比例尺 甚小，殊難據以認定每宗土地適當之使用，尚須進一步 按鄉鎮縣轄市區製定非都市土地使用分區圖，編定各種 使用地，並將結果公告及通知土地所有權人，作為實施 土地使用管制之依據，乃依前揭區域計畫法施行細則第 14條第1項規定，訂定發布系爭作業須知，其第4點規定
：「（第1項）依據區域計畫法第七條第九款、第十五 條及同法施行細則第五條規定，區域土地使用管制之結 構，可分為三個層次：㈠上層：土地分區使用計畫。㈡中 層：非都市土地使用分區圖。㈢下層：編定各種使用地 。（第2項）上述三層次，分別具有上下位之指導關係 ，即製定非都市土地使用分區圖，須受土地分區使用計 畫之指導；編定各種使用地，則須受非都市土地使用分 區圖所定之使用區容許使用種類之限制。」第7點第1款 第9目第1小目規定：「非都市土地使用分區之檢討原則 ：㈠…。各種使用分區之劃定或檢討變更原則如下：…。⒐ 劃定或檢討變更為河川區：⑴經水利主管機關依法公告 之河川區域內或水道治理計畫線或用地範圍線內之土地 ，並以其較寬者為界劃定。」第14點第1款、第3款第2 目規定：「公開展覽及說明會：㈠完成製定非都市土地 使用分區之劃定或檢討變更與土地使用編定草圖及清冊 後，應於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市、區 ）公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽 及說明會之日期及地點登報周知；任何土地所有權人或 公民團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱 及地址，向直轄市、縣（市）主管機關提出意見，由該 直轄市、縣（市）主管機關參考審查，併同專案小組審 議結果報請中央主管機關核備或核定。…。㈢第一款屬配 合目的事業主管機關相關業務辦理使用分區劃定或檢討 變更案件，依下列原則辦理：…。⒉.配合水利主管機關 變更河川區域線或水道治理計畫線或用地範圍線而辦理 變更者，得免舉行公開展覽及說明會。」第15點第1款 、第4款規定：「專案小組審議：㈠完成公開展覽及製作 非都市土地使用分區圖及土地使用編定圖草案檢查等作 業後，直轄市、縣（市）主管機關為辦理劃定或檢討變 更資源型使用分區，應會同專家學者與農林、環保、水 利、水土保持及地政等相關局（處、室），組成專案小 組統籌辦理，並以每季召開一次審議會議為原則。…。㈣ 第一款審議得由非都市土地使用分區及使用地變更申請 案件委辦直轄市縣（市）政府審查作業要點組成之專責 審議小組辦理。」第16點規定：「造冊及統計：各種使 用地編定完竣，除未登記之海域用地外，直轄市、縣（ 市）主管機關應繕造土地使用編定清冊…一式五份，除 一份存查外，二份報中央主管機關，一份送鄉（鎮、市 、區）公所公告，一份發交地政事務所據以登載編定結 果於土地登記（簿）謄本，並按鄉（鎮、市、區）製作
面積彙整表…，報經中央主管機關核備或核定後，如有 修正部分，應隨即修正。」第17點第1款、第2款規定： 「核備或核定：㈠直轄市、縣（市）主管機關製定非都 市土地使用分區圖及編定各種使用地完竣，應依區域計 畫法第十五條第一項或第十五條之一第一項第一款規定 ，檢附非都市土地使用分區檢討（劃定或檢討變更）查 核表…、公開展覽及說明會資料，併同人民陳情意見處 理情形、專案小組審議通過結果、非都市土地使用分區 圖、土地使用編定圖、土地使用編定清冊、面積彙整表 依序排列乙式五份，報中央主管機關核備或核定。如未 涉及使用地變更編定者，得免附使用地編定圖。㈡前款 使用分區劃定或檢討變更僅涉及河川區者，得逕以水利 單位公告之河川圖籍為底圖，繪製河川區劃定或檢討變 更範圍報中央主管機關核備或核定。」第18點第1款、 第3款規定：「公告及通知：㈠土地使用分區及土地使用 編定圖說奉准核備或核定後，直轄市、縣（市）主管機 關應依區域計畫法第十六條第一項規定，在當地鄉（鎮 、市、區）公所予以公告三十天；除海域用地外，其編 定結果，並應通知土地所有權人或土地登記簿所載管理 人或管理機關。…。㈢土地使用編定結果通知書…以一張 記載一筆為原則。但同一使用分區內，土地所有權人有 數筆土地，得併列通知。」第20點規定：「各種使用編 定結果依區域計畫法第十五條規定核備或依同法第十五 條之一規定核定，並經公告期滿後，地政事務所應依據 土地使用編定清冊，將土地使用編定結果，除未登記之 海域用地外，登載於土地登記（簿）謄本之編定使用種 類欄（○○區○○用地）。但公告期間提出申請遺漏或錯誤 之更正案件，應俟其處理完畢，再據以登簿。」 ⑷另內政部為委辦直轄市、縣（市）主管機關辦理非都市 土地使用分區之更正、加強資源保育辦理使用分區之劃 定或檢討變更及面積未達1公頃使用分區之劃定案件， 乃訂定發布系爭委辦要點，其第2點第2款第1目前段規 定：「直轄市、縣（市）主管機關辦理非屬開發利用之 非都市土地使用分區更正、劃定或檢討變更，應依區域 計畫法第十五條、第十五條之一規定，報經上級主管機 關核定。但使用分區有下列情形之一者，得委辦直轄市 、縣（市）主管機關核定：…。㈡為加強資源保育，辦理 使用分區之劃定或檢討變更：⒈配合水利主管機關公告 河川區域，劃定或檢討變更為河川區。」第3點規定： 「直轄市、縣（市）主管機關辦理第二點非都市土地使
用分區之更正、劃定或檢討變更案件應備之書圖文件， 與受理、檢查、公開展覽及說明會、審議等程序，應依 作業須知相關規定辦理。」（按：所稱「作業須知」， 即系爭作業須知。見系爭委辦要點第2點第2款第2目） 。而被告宜蘭縣政府為健全非都市土地變更使用分區劃 定及變更審議體制，依系爭作業須知第15點規定，訂定 「宜蘭縣政府審議非都市土地資源型使用分區劃定及變 更專案小組設置要點」（下稱系爭設置要點），依行為 時即112年9月14日修正前系爭設置要點第2點第1項第3 款規定：「本小組審議事項如下：…。㈢為加強資源保育 辦理使用分區之劃定或檢討變更。」第3點第1項規定： 「本小組置委員九人至十一人，其中一人為召集人，由 秘書長兼任；一人為副召集人，由地政處處長兼任；其 餘委員由下列人員聘（派）兼之：㈠建設處副處長。㈡水 利資源處副處長。㈢農業處副處長。㈣環境保護局副局長 。㈤目的事業主管機關（單位）副局（處）長。㈥具有國 土計畫、環境規劃、水利工程、大地工程、動植物保育 等學術專長或實務經驗之專家學者二人至四人。」 ⒊按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3 條第1項規定，乃係指中央或地方機關就公法上具體事件 所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之 單方行政行為。其中，「對外直接發生法律效果」（即所 謂「法效性」）之有無，乃行政處分與觀念通知之主要分 野，如由行政文書中得以判斷行政機關就具體事件有予以 規制之意，自不因其文書用語、形式以及是否有後續行為 或記載不得聲明不服之文字而有異（司法院釋字第423號 解釋意旨參照）。所謂「規制」，即指以設定法律效果為 目的，具有法律拘束力的意思表示，規制之法律效果，在 於設定、變更或廢棄權利及義務，或對權利義務為有拘束 力之確認，或對人民之請求有所准駁。依前述區域計畫法 第15條之1第1項、區域計畫法施行細則第11條第9款、第1 4條第1項、第2項第2款、系爭作業須知第16點、第18點等 規定，可知為加強保護水道、確保河防安全及水流宣洩等 資源保育目的而檢討變更使用分區，經縣 (市)政府核定 對特定範圍內之非都市土地使用分區變更為河川區，併予 公告及分就個別之土地所有權人將土地使用編定結果予以 通知而對外生效者，即已就變更為河川區範圍內之土地， 就其屬區域計畫範圍內河川區之法律地位為規制性決定， 並限制人民僅得按主管機關所定分區管制規則而使用該等 河川區（區域計畫法第17條規定參照），是本件土地使用
編定結果通知書（即原處分）已對原告之財產權行使予以 限制而具有規制效力，其性質上自屬行政處分，此合先敘 明。
⒋經查，系爭土地原均編定為「一般農業區農牧用地」，經 經濟部以109年12月15日公告，將系爭土地中部分土地劃 入河川區，再經羅東地政所製作河川圖籍套繪地籍圖並函 請第一河川局確認套繪成果無誤後，被告宜蘭縣政府於11 1年11月24日召開111年度宜蘭縣非都市土地資源型使用分 區劃定及變更專案小組（下稱系爭專案小組）第2次會議 決議通過「蘭陽溪水系支流羅東溪及羅東溪支流安農溪」 中央管河川區域辦理非都市土地使用分區調整案，被告宜 蘭縣政府遂以112年1月17日府地權字第1120015107A號公 告編定結果（即系爭編定公告。公告期間自112年1月17日 至112年2月15日），並檢附非都市土地使用分區用地編定 書、編定清冊、系爭編定公告及編定結果通知書等文件， 以112年1月17日府地權字第1120015107C號函（下稱112年 1月17日函）知宜蘭縣宜蘭地政事務所、羅東地政所略以 ：蘭陽溪水系支流羅東溪等中央管河川區域變更使用分區 案准予核定，請將上開文件張貼公告欄並將編定結果通知 土地所有權人及管理機關等語，並以同函副請內政部營建 署（於112年9月改制為內政部國土管理署，下稱國土管理 署）備查，羅東地政所遂將同日府地權字第1120015107C 號土地使用編定結果通知書（即原處分）附送編定結果清 冊通知原告，將25-37地號土地編定為「河川區農牧用地 」，於「備註」欄加註「部分屬一般農業區農牧用地」、 25-16地號土地仍編定為「一般農業區農牧用地」，於「 備註」欄加註「部分屬河川區農牧用地」，並於通知書內 載明自公告之日起應依編定之用途使用，或依規定程序申 請變更編定後使用；如其於公告前之使用與編定之用途不 符者，在本府（即被告宜蘭縣政府）另案通知變更使用前 ，仍得繼續為從來之使用等情，有經濟部109年12月15日 公告（本院卷一第213頁）、系爭河川圖籍（本院卷一第4 23頁）、羅東地政所111年4月11日羅地用字第1110003302 號函、第一河川局111年4月22日水一規字第11103004150 號函（本院卷一第217頁、第219頁）、小南澳段非都市土 地使用編定清冊、分區調整使用分區用地套繪圖（本院卷 一第443頁、第445頁）、系爭專案小組第2次會議紀錄（ 本院卷一第255頁至第258頁）、被告宜蘭縣政府112年1月 17日函（本院卷一第169頁）、系爭編定公告、原處分（ 本院卷一第179頁至第182頁）、系爭土地之土地建物查詢
資料（本院卷一第425頁至第427頁）、國土管理署113年3 月20日國署計字第1130027205號函（本院卷二第55頁至第 57頁）在卷可稽；又觀諸經濟部109年12月15日公告之系 爭河川圖籍（本院卷一第423頁），其左上角藍色箭頭代 表水流方向、黃色為水道治理計畫線、紅線為用地範圍線 （中央管河川水道治理計畫線及用地範圍線局部修正作業 注意事項之附件三《中央管河川水道治理計畫線及用地範 圍線局部修正說明書附圖及河川圖籍規定與說明》參照） ，依前述系爭作業須知第7點第1款第9目第1小目規定，應 以較寬之紅線為界予以劃定或變更為河川區，據此，系爭 土地中，25-16地號土地僅小部分變更為河川區，而25-37 地號土地則大部分變更為河川區，嗣被告羅東地政所並製 作河川圖籍套繪地籍圖送第一河川局確認（本院卷一第21 7頁、第219頁），是原處分乃將25-37地號土地編定為「 河川區農牧用地」，於「備註」欄加註「部分屬一般農業 區農牧用地」、25-16地號土地仍編定為「一般農業區農 牧用地」，於「備註」欄加註「部分屬河川區農牧用地」 。
⒌然本件使用分區變更未經上級主管機關核定，違反區域計 畫法第15條之1第1項第1款規定：