臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
111年度訴更一字第88號
113年3月21日辯論終結
原 告 孫麗珍即人和藥局
訴訟代理人 林石猛 律師
張宗琦 律師
被 告 衛生福利部中央健康保險署
代 表 人 石崇良（署長）
訴訟代理人 吳榮昌 律師
複 代理 人 陳傑明 律師
上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，經最高行
政法院發回更審，本院判決如下：
主 文
被告應給付原告新臺幣柒佰柒拾參萬陸仟伍佰貳拾元，及自民國109年1月13日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔三分之二，餘由原告負擔。 事實及理由
一、程序事項：
㈠本件原告起訴後，被告代表人由李伯璋變更為李丞華，再變 更為石崇良，茲據現任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第 147頁），核無不合，應予准許。
㈡按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴 。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者 ，視為同意變更或追加。…」行政訴訟法第111條第1項、第2 項定有明文。本件原告在前審言詞辯論時，聲明為「⒈爭議 審定及原處分（含複核決定）除爭議審定書不受理部分外， 均撤銷。⒉被告應給付原告新臺幣（下同）1159萬2938元。 （前審卷一第119頁）」，嗣於112年2月14日變更聲明為「 被告應給付原告9,658,808元，及自民國109年1月13日起至 清償日止，按年息百分之五計算之利息。」（原告行政訴訟 準備狀，本院卷第73頁），被告對於原告訴之聲明變更則表 示程序上不爭執並為本案之言詞辯論，揆之上開規定，原告
訴之變更應予准許。
二、事實概要：
緣原告先後於民國103年1月17日及106年5月25日與被告簽訂 「全民健康保險特約醫事服務機構合約（特約藥局適用）」 （合約有效期間分別自103年1月6日起至106年1月5日止及自 106年1月6日起至109年1月5日止，下稱系爭特約），辦理全 民健康保險醫療服務業務。原告於合約期間內參與法務部矯 正署高雄監獄105年高雄地區矯正機關健保藥品調劑特約藥 局聯合遴選、屏東監獄及屏東看守所健保藥品調劑特約藥局 遴選得標，履約期限自105年1月1日起至107年12月31日止。 嗣經被告查得原告於105年10月至107年9月間有由非藥事人 員交付藥品予高雄及屏東地區矯正機關之情事，不符藥事法 第37條及藥品優良調劑作業準則（下稱藥品調劑準則）第3 條規定，乃依系爭特約第17條第1項第7款規定，以108年8月 16日健保高字第1086161006號函（下稱原核定）核定追扣原 告上開期間藥事服務費金額計1,531萬3,118點及藥事服務費 加2成費用304萬2,158元，將逕自被告應核付之醫療費用中 扣除，並依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下 稱醫事機構管理辦法）第35條第4款規定，請原告即期改善 。原告不服原核定有關追扣核定部分，申請複核，經被告以 108年10月2日健保高字第1086161326號函（下稱複核決定） 維持原核定之追扣。原告遂向衛生福利部（下稱衛福部）申 請審議，被告則於審議期間之109年2月13日以健保高字第10 96129215號函（下稱被告109年2月13日函）更正為追扣期間 106年8月17日至107年9月21日之藥事服務費金額計967萬650 點及藥事服務費加2成費用192萬2,288元（下稱系爭藥事服 務費）予以核扣。嗣經衛福部109年4月13日衛部爭字第1083 406697號爭議審定（下稱爭議審定）：「原核定關於追扣藥 事服務費564萬2,468點及藥事服務費加成2成費用111萬9,87 0元部分申請審議不受理。其餘申請審議駁回。」原告仍不 服，遂向高雄高等行政法院提起本件行政訴訟，經該院以無 管轄權而裁定移送於本院，原告向本院聲明請求判決「一、 爭議審定及原處分（含複核決定）除爭議審定不受理部分外 ，均撤銷。二、被告應給付原告藥事服務費967萬650點及19 2萬2,288元。」經本院前以109年度訴字第1282號判決（下 稱前審判決）駁回，原告對前審判決駁回其第2項請求之結 果不服，提起上訴（前審以不合法為由駁回其第1項聲明部 分，因原告未提上訴，已告確定），經最高行政法院以110 年度上字第338號判決（下稱發回判決）廢棄前審判決，發 回本院更為裁判。
三、本件原告主張：
㈠被告於108年8月16日作成原核定後，自當(8)月起即開始追扣 原告申報同年6月以後之醫療服務費用，至同年11月止，4個 月期間合計扣款18,355,276元。又被告再於109年3月26日退 還原告6,762,338元。因此，被告總計追扣金額為11,592,93 8元（計算式：18,355,276-6,762,338元）。又依此金額， 被告是以每點換算1元方式核算追扣藥事服務費金額，因此 原告訴訟聲明即匯總以新臺幣金額請求，不再摻以點數與新 臺幣金額併同主張。另全民健康保險醫療費用申報與核付及 醫療服務審查辦法（下簡稱為申報核付辦法）第6條、第7條 定有被告暫付醫療費用成數、日期之義務，依據同辦法第10 條規定此暫付費用無論如何，被告應於受理申請之日起60日 內核定，屆期未能核定者，仍應先行全額暫付。基此，被告 追扣結果造成原告應取得而未取得費用及該費用之利息損害 。又因被告各次付款日期、所追扣之原告申報醫療服務點數 及費用月份不一，為簡化事實、法律關係，以被告追扣期間 （108年8月至11月）原告最後一筆申報費用日期即「108年1 1月13日」，作為計算被告應行給付費用之遲延利息始日（ 自108年11月14日起算60日為109年1月12日），即「109年1 月13日」。
㈡加計之藥事服務費2成即192萬2,288元不應追扣，其他被告追 扣之藥事服務費用金額過高，以967萬650點之20%計算追扣 金額始為適當
⒈加計之藥事服務費2成即192萬2,288元為原告製作「餐包」 另行加計費用，不應追扣：按藥品須特別製作「餐包」提 供，是為配合矯正機關管理及收容人用藥安全需要，所特 別規定之藥品包裝、標示方法，為全民健康保險提供保險 對象收容於矯正機關者醫療服務計畫(下簡稱收容醫療服 務計畫)第7點醫療服務提供方式之第（四）項、及與高雄 、屏東地區矯正機關間契約書之特別要求。此與一般藥師 調劑作業差異甚大，原告等得標藥局為履行契約、對矯正 機關收容人提供藥事服務，必須另為設計、核對相關資料 ，付出額外人力、物力成本。原告為履行系爭特約、與高 雄屏東地區矯正機關契約之履行義務，確實有以「餐包」 方式提供收容人藥品：一餐一包，並於藥袋上清楚註明姓 名、呼號、調劑日期、場舍單位、藥品名稱、劑量、服藥 方式、服藥時間、總天數等「人別資料」及「用藥指示」 ，總藥袋標示完整，符合主管機關13項標示要求。如有管 制藥品並會加註警示或明顯提示文字；特殊用藥如精神科 處方合併感冒藥，會以畫線標示提醒優先服用，並配合矯
正機關管理需求，分別用藥個案、場舍及高警訊與管制藥 品註記（用藥自主管理），另再製作報表提供矯正機關管 理、核對。此「餐包」提供藥品方法，除便利矯正機關人 員核對人別發放，避免（其他）收容人誤用外，即在針對 收容對象提供藥事服務時，依據場所、服務對象特性設計 ，有自始變通以「餐包」上用藥指示代替通常情形藥事人 員對持有處方箋、病患本人之口頭用藥指導之意。然最高 行政法院發回判決卻僅將此「餐包」形式解為是矯正機關 人員得將藥品正確交付受刑人、履行監獄對受刑人之照護 義務而已，不無因忽略本案因場域所生保險服務對象特性 與一般藥事服務情況不同，及「餐包」產生緣由，而有論 理偏狹、未切合本案案情之遺憾。
⒉而自102年擴大健保服務範圍至矯正機關內收容對象以來， 主管機關衛生署、矯正機關、醫療院所與配合藥局如原告 等各機關單位，即為含「餐包」在內相關特殊履約作為， 多次開會研商實際履約過程中發生問題。特別就「餐包」 而言，原告等得標藥局即有於102年2月27日舉行之「全民 健康保險提供服務保險對象收容於矯正機關者之醫療服務 計畫交流分享會」、102年11月29日「全民健康保險提供 服務保險對象收容於矯正機關者之醫療服務計畫102年檢 討會」，接續反映特別以「餐包」形式提供藥事服務額外 增加成本意見。最終由衛生署於103年1月23日公告修正之 收容醫療服務計畫第13點「醫療費用申報、支付及審查原 則」第（三）項定明：「依本計畫提供之矯正機關內門診 醫療業務，其門診人次不納入門診合理量計算，且門診診 療費按申報點數加計1成支付、門診藥事服務費加計二成 支付…」。乃該加計2成支付藥事服務費，是專為補貼藥局 針對收容於矯正機關保險對象額外製作「餐包」之補貼， 與是否由藥事人員遞送藥品之本案爭議顯然無關。從而， 原告既然已經就矯正機關內收容對象提供之藥品均特別以 「餐包」方式提供，履行契約要求並實際付出相當之人力 及物力成本，則就該加計2成之門診藥事服務費192萬2,28 8元與原告是否有系爭違約行為無關，應不在追扣之範圍 。
⒊被告追扣金額，應以967萬650點（元）之20%計算始為合理 ：按藥品調劑準則第3條、第6條、第7條、第22條、第23 條合併觀察，藥事法所稱「調劑」為藥事人員「自受理處 方箋」至「病患取得藥品」間之業務行為，以藥事服務常 見之「調配」為例，通常可細分為以下10項動作：(1)處 方確認(2)處方登錄(3)用藥適當性評估(4)選取正確藥品(
5)計數正確數量(6)書寫藥袋或貼標籤(7)包裝(8)再次核 對標籤、藥品、數量、處方(9)確認取藥者交付藥品(10) 用藥指導以上調劑過程，於本案生有爭議者厥為：原告究 竟有無踐行「（9)確認取藥者交付築品」、「（10)用藥 指導」兩項調劑作為？發回判決認為原告未完成此二項廣 義「交付行為」，特別是「用藥指導」。而就原告已經完 成大部分專業調劑過程之「處方確認」、「處方登錄」、 「用藥適當性評估」、「選取正確藥品」、「計數正確數 量」、「書寫藥袋或貼標籤」、「包裝」「再次核對標籤 、藥品、數量、處方」（包含本案特有、加強標示加註文 字之「餐包」形式包裝）等8項必須倚賴藥事人員以專業 知識、技能操作之核心調劑動作，原告均有依法、依約完 成有效保障收容對象及病患用藥安全無虞，且未為發回判 決所質疑。發回判決是就原告不完全給付履約情形下，得 予扣款之比例或金額若干？認為有再行調查、審認必要。 雖然，發回判決認為「交付藥品」的「再次核對」、「用 藥指導」為調劑之「重要」環節。惟查，上開調劑十項動 作均需有專業證照、專門學識之藥師始能從事，是否能稱 藥事法、藥品調劑準則「特別著重」「交付藥品」？或謂 「交付藥品」重要性「高於」其他項調劑動作？實有疑義 ，發回判決恐僅係因本案爭議在最後兩項爭議動作（「（ 9)確認取藥者交付藥品」、「（10)用藥指導」），因而 於論述時不免有過份放大、以偏概全之疑慮。且所稱「再 次核對」，比對藥品調劑準則第22條規定，應指藥事人員 於交付藥品時應再次核對標籤內容、藥品種類、數量與處 方指示是否正確，而原告於將藥品、餐包委請視為「使者 」之非藥事人員送交收容機構時，已經有踐行此項動作， 故發回判決指摘原告未完成之調劑動作，仍應專指「（9) 確認取藥者交付藥品」、「（10)用藥指導」兩項，有先 予辨明必要。
⒋被告自始認為原告違約情節非重大，並有兩造系爭特約約 款可資參照。被告原核定函說明三引用醫事機構管理辦法 第35條第4款「其他違反特約事項，非屬情節重大者」規 定，由保險人通知保險醫事服務機構即原告限期改善。由 此可知，被告自始即認為本案雖有違反特約約定情事，然 非屬情節重大情形。又被告引用為追扣依據之系爭特約第 17條，其例示應行追扣之各款情節為：乙方未確實核對處 方箋與保險憑證相關資料（第1款）、保險對象領藥持用 不實處方乙方仍予調劑（第2款）、未依照處方調劑（第3 款）、調劑不屬於本保險給付範圍（第4款）、經甲方通
知暫行拒絕給付之保險對象，乙方仍予受理調劑（第5款 ）、乙方逕駐特約院所調劑處方時未有交付處方事實（第 6款），屬被告於訂約時認為常見、嚴重應追扣乙方藥事 費用之態樣，此等約定要求乙方應依據處方調劑、處方真 正之辨別、保險給付範圍確認、處方確實開立及交付等有 關處方事項規範，且所稱「調劑」，亦側重前述調劑十項 動作之前8項處方辨識及藥品選取及包裝、核對動作，可 見本件原告違約行為並不屬於此等常見、嚴重應予禁止之 例示態樣。本案原告縱使有系爭違約行為，並未實際造成 收容對象用藥危害結果。按例外、概括規定解釋與適用從 嚴法理，被告引為追扣原告系爭藥事服務費之約款，既然 本是均針對「處方」、保險給付、服務對象範圍及前階段 「調劑」作業之約定，而被告系爭違約行為與之並無相符 之處，因此被告自始認定原告違約情節非屬重大，並於原 核定引用醫事機構管理辦法第35條第4款為據，確有所憑 。
⒌收容於矯正機關之保險對象提供藥事服務之特殊性，及原 告縱使有違約行為，亦不會對收容對象用藥安全造成危害 ：礙於矯正機關管理需要，藥事人員無法與受刑人接觸受 刑人接觸，因此全民健康保險保險對象收容於矯正機關者 就醫管理辦法（下簡稱收容就醫管理辦法）第6條及收容 醫療服務計畫第七點醫療服務提供方式之第（四）項，矯 正機關內門診樂品處方及處方箋之調劑方式亦為相同規定 ，均規定除非由看診之醫事服務機構直接調劑給藥，否則 應由矯正機關人員主動派員至原告等特約藥局調劑領藥。 惟履約實務上，因矯正機關勤務繁忙，依高雄契約書、屏 監契約書、屏所契約書第2條均另約定由原告將調劑完成 藥品送至矯正機關。無論由「藥事」或「非藥事」人員送 交藥袋（內有餐包、健保卡），矯正機關有時由衛生科派 員，有時逕由大門警衛人員收受，全憑矯正機關當時方便 ，臨時決定。且每次交付藥袋數量經常有數十人之多，故 原告除確認交付藥袋對象視為收容對象之代理人即矯正機 關人員，完成前述調劑「（9)確認取藥者交付藥品」動作 外，僅能與之核對總人數與藥袋數量是否相符，事實上不 可能，履約實務上亦不會對臨時推派收受藥袋之矯正機關 人員進行「（10)用藥指導」（如代收者為警衛，其工作 在安全警戒與訪客辨識，亦不容許原告占用其值勤時間、 額外增加其工作）。且此經由「第三人」轉交藥袋、餐包 之用藥指導與衛教，受限於收取之警衛人員、衛生科不具 備藥事人員資格，且心態上「事不關己」（非自己看病、
用藥）、不認識領藥之收容對象，難以期待臨時收受藥袋 之矯正機關人員能「專心聆聽」、「將每次、全部數十名 看診收容人用藥指導事項」轉述予個別看診收容對象。再 依實務運作經驗，收受藥袋之矯正機關人員，亦非實際將 該藥袋轉交予看診之收容對象之人，而是經由矯正機關內 部行政體系或程序，另由監舍負責人或相關主管或受主管 委託之人員，層層傳遞轉交，最終交付予看診之收容對象 ，此間恐怕已經有「第四人」、「第五人」甚至更多人協 助傳遞轉交，更不可能期待此協助層層轉父之矯正機關人 員，均能確實記得最初收受藥袋之人所接收之「用藥指導 」，再如實層層傳遞予後手詳記，最終「面告」特定收容 對象知悉。雖前審判決有謂：矯正機關人員有可能受收容 對象委託代向藥事人員諮詢用藥資訊。然查，矯正機關警 衛人員排班狀況，雖非機密，但通常為收容對象所不知； 且收容對象於矯正機關內自由受限，無從與管理員、大門 警衛自由接觸，豈有可能預知哪一位「特定矯正機關管理 員」將於「特定時間」（原告委請之人交付藥品時間）值 勤，並將收受原告交付伊之藥袋？又再特別委請該員「順 便請求遞送藥袋之藥事人員給予用藥指導」可能？前審判 決假設之狀況，依據原告所知不僅不可能發生，實際上亦 未曾發生過。基於上開期待不可能與事實上困難，正是收 容醫療服務計畫、與高雄地區矯正機關間契約書特別要求 以「餐包」形式提供藥事服務之理由，而原告確有以「餐 包」方式提供藥事服務，已如前述。雖然，發回判決認為 以「餐包」形式提供藥事服務，不足以作為原告有依約履 行、完成全部調劑行為之理由，然而，該「餐包」方式確 實近乎百分之百的代替「（10)用藥指導」動作或功能， 是客觀上難以否認的事實。且此「餐包」形式提供藥事服 務，遠較原告口頭囑託第一個收受藥袋之矯正機關人員逐 層轉告收容人用藥注意事項，更為正確、可靠，無待贅言 。而履約實務上，遇有收容人任何用藥，或藥袋、餐包發 生疑義時，均是由收容人依矯正機關內部作業程序，個案 委請矯正機關衛生科人員致電原告諮詢，再由原告針對問 題給予衛生科人員指導，或轉請來話者轉知收容對象知悉 。凡此收容人、矯正機關（衛生科）之用藥需求，原告均 有配合提供用藥指導，亦屬原告有履行「用藥指導」之事 實，併此敘明。復以藥事服務領域專業與經驗來看，經常 出現病人用藥安全事故，多是出現在未確實核對處方或醫 囑、未選取正確，藥品計數並包裝、捉錯藥等情形，此即 相當於調劑行為之「（1)處方確認」、「（2)處方登錄」
、「（3)用藥適當性評估」、「（4)選取正確藥品」、「 （5)計數正確數量」、「（6)書寫藥袋或貼標籤」、「（ 7)包裝」、「（8)再次核對標籤、藥品、數量、處方」等 前8個動作或階段，因此在藥事服務領域，特別強調此8個 動作、階段的「三讀五對」，其來有自。原告因欠缺「用 藥指導」動作，固然如發回判決所述未完成全部調劑行為 構成違約、不完全給付，但通常不至於造成用藥安全事故 。而以本案履約情節而言，原告交付藥袋時已經確認交付 對象為矯正機關人員即收容對象之代理人，相當於履行「 確認取藥者交付藥品」動作，原告並有以餐包及個案諮詢 方式給予收容對象「用藥指導」，均已如前述。由上可知 ，原告縱使有系爭違約行為，亦不會對收容對象造成用藥 安全之危害。本案依據原告計算，每一收容對象之藥事服 務費用約為48至69元，被告追扣藥事服務費用「967萬650 點及192萬2,288元」，相當於原告提供高達「25萬1,677 人次」藥事服務所得之藥事服務點數、費用，如真有因原 告違約行為造成矯正機關、收容對象具體、實質損害，亦 得由被告於此大量服務中輕易獲得諸多案例實證，然事實 上並沒有此等案例發生。至於如發生「將藥袋、餐包給錯 收容對象」或「收容對象自己不查，拿到別人藥袋、餐包 」情事，因原告已經將藥袋、餐包交付矯正機關人員收受 ，果真發生此等情事，亦已經逸脫原告所能控制範圍，尤 其更與系爭由非藥事人員送交藥袋、餐包之違約行為無因 果關係。此並可印證原告未由「藥事人員」踐行「確認取 藥者交付藥品」調劑動作，確未影響收容對象用藥安全。 況另有以團體衛教方式，進行團體用藥指導及宣導。因矯 正機關管理需要，原告無法與個別收容對象接觸、通話， 因此雖然與各矯正機關契約並未另行約定，但原告仍積極 與矯正機關配合，以每月一次頻率進入機關進行團體性用 藥指導，使收容人有正確用藥觀念並保障其用藥安全，加 強提供藥事服務。
⒍參酌民事損害賠償、違約金法理，本案被告追扣金額亦有 酌減必要：被告引為追扣依據之系爭特約第17條，並未明 文許可被告得「全額」追扣乙方藥事費用；縱使可解為「 最高得『全額』追扣」之意，亦因原告違約態樣非屬該條例 示6款之常見、嚴重違約情事，而是屬於概括條款、經被 告自始認定為「非屬情節重大」情形。且原告並已經完成 大部分、涉及病患用藥安全之重要調劑行為，復實際為被 告提供，達約25萬餘人次收容對象之專業藥事服務，耗費 難以言數之時間、精力，均已說明如前。則被告如欲主張
自始得「全額」追扣，原應先就法理依據或依損害賠償觀 點，具體說明其所受損害達如何嚴重程度，而得「全額」 追扣系爭藥事服務費。次按，關於民事違約金約定及其酌 減，最高法院110年度台上字第1551號判決、110年度台上 字第2833號判決、109年度台上字第1013號判決可徵縱使 當事人有具體約定違約金數額，仍得依據債權人原可享受 之利益、實際所受之損害，及債務人違約時之一切情狀等 因素為調整。則本案情節，審酌原告既已完成大部分、涉 及病患用藥安全之重要調劑行為，為被告提供高達約25萬 餘人次收容對象之專業藥事服務，尚額外提供契約未約定 之圑體衛教服務，使被告、收容對象享有原告提供藥事服 務之利益，實際上亦未具體造成收容對象用藥安全危害事 故，本案並經被告自始認定為非屬情節重大違約情形，則 被告追扣「全額」違約金實屬過當，應予酌減。 ⒎藥事法、藥品調劑準則原是針對一般適用健保法服務對象 所定法令，並未慮及大量保險對象收容於矯正機關如何提 供藥事服務問題，迄至二代健保102年實施後，擴大全民 健康保險服務對象至矯正機關內收容對象，則原先區分為 10個步驟或動作之調劑行為是否當然全部適用？不無疑義 ，亦因此嗣後才會有針對矯正機關收容對象提供藥事服務 時，需特別以「餐包」形式之要求。而10個調劑動作究竟 何者重要，實難以斷定，惟依據經驗與本案履約過程以觀 ，未踐行最後「確認取藥者交付藥品」、「用藥指導」兩 項動作，確實不易造成收容對象用藥安全危害，可見該二 項調劑動作重要性於本案情形，確實遜於前8項；或至少 不高於前8項。因此綜合上述，為評價與計算便利，應得 以等比例計算原告不完全履行契約時，被告得予追扣之藥 事服務費用以10分之2計算，即以967萬650點（元）之20% 計算，始為合理。基上，原告得請求之藥事服務費為9,65 8,808元（計算式：1,922,288+9,670,650x80%)等語，並 聲明求為判決：①被告應給付原告新臺幣9,658,808元，及 自109年1月13日起至清償日止，按年息百分之五計算之利 息。②訴訟費用由原告負擔。
四、被告則以：
㈠被告109年2月13日函以原告於106年8月17日至107年9月21日 期間有違約情事，而予以追扣該期間之系爭藥事服務費加計 藥事服務費二成費用，嗣原告以該追扣無據，請求被告給付 補給經違約追扣之系爭藥事服務費。另依系爭特約參「費 用之申報及付款」之約定以觀，所追扣之系爭藥事服務費雖 係基於106年8月17日至107年9月21日契約期間所發生之違約
情事，惟該筆系爭藥事服務費事實上應已完成給付，則實際 上被告追扣之方式，從發函通知當期應付而未付之藥事服務 費用中主張抵銷之部分，而有當期藥事服務費應付而未完足 給付之結果。是以，原告請求當期短付之藥事服務費部分， 係基於系爭特約之何等約定，其應為給付之期日為何？凡此 ，均屬行政訴訟法第105條第1項第3款應以訴狀表明「訴訟 標的及原因事實」之事項，惟原告一味主張追扣之不合法， 從未表明在系爭特約關係中得據為請求之訴訟標的及原因事 實，致無從特定審理範圍，亦使被告無從為訴訟上抗辯、防 禦，是本件原告起訴於法不合，應予駁回。
㈡藥師具有調劑權，因之藥事法第37條第2項即明文：「前項調 劑應由藥師為之。但不含麻醉藥品者，得由藥劑生為之。」 並基於同條第1項之授權訂立藥品調劑準則，作為藥師或藥 劑生調劑藥品時應遵守之一定作業程序。相對於此，藥師法 第三章規定藥師之「業務及責任」，就藥師調劑之相關責任 ，有藥師法第16條規定、藥師法第19條於100年1月26日始修 正為「藥師『交付藥劑』時，應於容器或包裝上記明下列各項 ：…」，修法理由載明「為求法律用語之明確性，明訂用語 為『交付藥劑時』，以資明確」，可知對於藥師執業之要求特 重視「交付」一節。行為時藥品調劑準則第3條、第22條、 中華民國藥師公會全國聯合會頒訂之藥學倫理規範第8條均 強調藥師執行調劑權時，交付藥品為重要環節，其應為之行 為包括再次核對及用藥指導。在醫藥分業後，藥師一如醫師 具有獨立參與醫療行為之地位，其業務關涉人命健康，影響 重大，自期許藥師以高度之注意義務執行其業務。綜合以上 關於藥師之規範可知，特別強調藥師依醫師處分箋調劑藥物 及對病患交付藥物時之核對義務及告知義務（用藥指導）。 藥師於執行業務時至少應依上述規定踐行其調劑行為，方符 專業之要求，以確保病患用藥之安全。而上開規定事項亦為 藥師之專業核心事項，如有違反藥學倫理規範者，尚得作為 藥師法第21條第6款移付懲戒之事由。是故，從藥師執業義 務及倫理之角度審視藥品調劑準則第2、3、6、7、22、23條 所規定之藥品調劑程序，自受理處方箋至病患取得藥品間， 所為之處方確認、處方登錄、用藥適當性評估、藥品調配或 調製、再次核對、破認取藥者交付藥品、用藥指導等相關之 行為，均應由藥師親自為之，於法、於理均無將之委由他人 執行之可能。而依藥事法第38條規定，前述藥師法第16條、 第19條於藥劑生調劑藥品時準用之，亦即對於藥劑生調劑藥 品，亦有相同要求其應親自執行藥品調劑程序。系爭特約第 二條並約定：「保險對象持甲方特約醫院、診所交付之處方
箋至乙方調劑，乙方應依藥事專業知識悉心調劑後，交付藥 品並予適切之用藥指導，且應遵守藥學倫理規範」。且為使 藥事人員執業符合藥品調劑準則第23條：「藥事人員交付藥 品時，應確認所交付之對象為交付處方箋者」之要求，健保 法第40條第2項授權訂定之收容就醫管理辦法，第6條第2項 亦規定：「藥事人員依處方箋調劑藥品後，應將藥品交付矯 正機關人員」。又藥師在給藥過程中是最重要的把關者，不 但可協助醫師檢視調劑藥物之間是否會造成不良反應，更需 要遵從 「三讀」、「五對」之程序。另依「全民健康保險 醫療服務給付項目及支付標準」第二部第一章第六節「調劑 」通則第二點規定：「藥事服務費之成本，包含處方確認、 處方查核、藥品調配、核對及交付藥品、用藥指導、藥歷管 理及藥品耗損、包裝、倉儲、管理等費用。」故如同上開藥 事法規之規範精神，藥師在執行調劑權時，交付藥品為重要 環節，其應為之行為包括再次核對及用藥指導。尤其在醫藥 分業後，藥師一如醫師具有獨立參與醫療行為之地位，其業 務關涉人命健康，影響重大，自期許藥師以高度之注意義務 執行其業務。而全民健康保險基於增進全體國民健康之立法 目的（全民健康保險法第1條），自應確保保險對象接受之 醫療服務內容係由合格之醫事人員執行，且合於相關法令規 定，以確保民眾之就醫權益及醫療服務品質，本保險醫療費 用之支付亦本於此精神與目的而定，是本保險支付「藥事服 務費」之內涵，係包括上開一連串不可分割之整體調劑行為 ，如有其中一環係非由藥事人員執行，即難以確保提供之醫 療服務品質，自非屬合法調劑，健保自不應支付整筆藥事服 務費，尚難因原告僅由非藥事人員履行藥品調劑程序之「交 付藥品」及「用藥指導」之部分行為，而得切割支付部分比 例之藥事服務費，如此切割既違反藥事法、藥師法、 藥品 調劑準則、全民健康保險法、全民健康保險醫療服務給付項 目及支付標準之規範精神與目的，更將造成實務上健保醫療 費用支付之認定及執行困難，顯不可行。
㈢據此，本件原告既與被告簽訂系爭特約，而系爭特約第1條、 第2條既已將原告應依健保法及相關法令、遵守執業倫理規 範履約之要求，納入契約中，原告自應依約履行契約義務， 確實遵守系爭特約及相關法令而完成其藥品調劑行為。然原 告由非藥事人員交付藥品予矯正機關人員，已違反藥事法第 37條第1項及藥品調劑準則第3條規定，從而原告申領系爭藥 事服務費，顯有可歸責於原告之違約事由存在，被告自得行 使其追扣已核付之系爭藥事服務費之權利。複按當事人主張 有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規
定，或依其情形顯失公平者，不在此限。就原告主張其已完 成大部分之藥品調劑行為，被告未審認受收容之病患均已獲 取處分箋所示之藥物，而追扣該期間之全部藥事服務費，反 而使被告純然受益，實有違比例原則一節，即關於系爭特約 第17條第1項第7款約定之性質及可追扣之範圍如何？原告對 此主張全額追扣為不合法之有利爭點，並因而於其 訴之聲 明所生之影響等節，在契約關係所涉之給付訴訟，自有其主 張責任，並應就有利於己之事實盡其舉證責任。惟綜觀原告 之主張，僅泛引行政程序法第8條誠信原則及同法第7條比例 原則，未就該抽象法律要件，及符合該法律要件之評價根據 事實為何，具體敘明，難謂已盡其主張責任，從而亦難認原 告已盡其舉證責任，是原告主張被告全額追扣藥事服務費違 反誠信原則及比例原則，亦難足採。
㈣系爭特約第17條第1項核其性質並非賠償被告因原告違約所生 之損害，故非違約金約定，自無準用民法關於違約金酌減相 關規定之餘地。退步言之，全民健康保險支付「藥事服務費 」之內涵，係包括一連串不可分割之整體調劑行為，如有其 中一環係非由藥事人員執行，即難以確保提供之醫療服務品 質，自非屬合法調劑，全民健康保險自不應支付整筆藥事服 務費，尚難因原告僅由非藥事人員履行藥品調劑程序之「交 付藥品」及「用藥指導」之部分行為，而得切割支付部分比 例之藥事服務費，如此切割既違反藥事法、藥師法、藥品調 劑準則、全民健康保險法、全民健康保險醫療服務給付項目 及支付標準之規範精神與目的，更將造成實務上健保醫療費 用支付之認定及執行困難；況原告違反且不符合藥事法第37 條及藥品調劑準則第3條規定，而有系爭特約第17條第1項第 7款所定之「其他應可歸責於乙方之事由者」，亦僅係返還 其原受領之藥事服務費，並未為額外的賠償，或對其固有財 產予以剝奪，自無從減輕原告應負之返還責任又全民健康保 險係屬強制性社會保險，以增進全體國民健康為目的，而提 供醫療服務，其財源除被保險人負擔部分保費外，主要仍係 全民稅收支應，自無將該原告應返還之金額轉嫁予無辜之全 國人民負擔之理等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回 原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
五、本件原告於103、106年間先後與被告簽訂系爭特約，並於合 約期間內辦理高雄、屏東矯正機關健保藥品調劑，嗣經被告 查認原告於106年8月至107年9月21日間有非由藥事人員交付 藥品予矯正機關情事，乃追扣藥事服務費計967萬650點及藥 事服務費加計2成費用192萬2,288元，原告不服而提起本件 行政訴訟之情，有系爭特約（高雄高等行政法院109年度訴
字第184號卷，下稱移送卷第37頁至第62頁）、遴選契約（ 移送卷第63頁至第64頁）、法務部矯正署屏東監獄契約書（ 移送卷第65頁至第79頁）、法務部矯正署屏東看守所契約書 （移送卷第81頁至第95頁）、原核定（移送卷第97頁至第98 頁）、複核決定（移送卷第99頁至第103頁）、被告109年2 月13日函（移送卷第105頁至第106頁）、爭議審定（移送卷 第109頁至第114頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且無爭 執，應可採為裁判基礎。原告對其於上開期間有非由藥事人 員交付藥品予矯正機關之情並不爭執，惟主張藥事服務費加 計2成192萬2,288元不應追扣；至其他藥事服務費部分，則 因原告已經完成調劑行為之80%，被告僅得予追扣20%，原告 自得請求被告給付該部分藥事服務費773萬6,520元，並合計 得請求965萬8,808元，及其法定利息。被告則否認原告主張 ，認原告非由藥事人員交付藥品，乃可歸責之違約行為，被 告依系爭特約第17條第1項第7款約定追扣原告違約期間所為 藥事服務費，並無違誤等語置辯。故本件應審究之爭點，係 為被告認定原告以非藥事人員交付藥品給矯正機關，而追扣 上開藥事服務費及藥事服務費加2成費用，是否有據？其全 額追扣是否違反比例原則？被告得依系爭特約第17條第1項 第7款約定追扣之範圍應為如何？原告主張被告就藥事服務