臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
111年度訴字第1179號
113年3月21日辯論終結
原 告 蘇庭鋒
訴訟代理人 蔡志揚律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 蔣萬安
訴訟代理人 許偉恩
王沛慈
張雨新律師
參 加 人 陳月娥
訴訟代理人 林盈瑩律師
參 加 人 雷耀榮
上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國111年7月
25日台內訴字第1110032973號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、本件被告代表人原為柯文哲，嗣於訴訟進行中變更代表人為 蔣萬安，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第28 9頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：
(一)原告與參加人陳月娥均為臺北市信義區信義段二小段164地 號土地，及其上同段249建號門牌號碼○○市○○區○○○路0段000 巷00弄00號之共有人。參加人雷耀榮則為同段163地號土地 ，及其上同段247建號門牌號碼○○市○○區○○○路0段000巷00弄 00號0樓之所有人。上開164地號與163地號土地相鄰，其上 建物屬於同一宗建築基地範圍內之連棟建築物，共同領有66 年使字第324號使用執照。
(二)參加人雷耀榮委託台北再開發規劃股份有限公司於民國110 年11月17日、111年1月18日依都市更新條例第23條規定，向 被告申請將○○市○○區○○段二小段（下同）142地號等11筆土 地，申請自行劃定更新單元（下稱系爭更新單元），面積計
1,729平方公尺。經被告以系爭更新單元內建物有都市更新 條例第6條第2款情事，符合臺北市都市更新自治條例第12條 第1項第4款、第15條、臺北市自行劃定更新單元內重建區段 之建築物及地區環境狀況評估標準（下稱評估標準）第3條 ，及臺北市自行劃定更新單元重建區段作業須知（下稱作業 須知）第5點規定，乃以111年3月28日府都新字第000000000 0號函（下稱原處分）核准在案。原告為毗鄰系爭更新單元 之164地號土地及其上建築所有人，以164地號土地未劃入更 新單元為由，指原處分違法，提起訴願，經內政部決定駁回 ，遂向本院提起本件行政訴訟，訴訟繫屬中，經參加人陳月 娥聲請參加訴訟。同時，原告亦另以其所有164地號土地向 被告申請自行劃定更新單元，為被告進行審核程序中。三、原告起訴主張：
(一)本件原處分核准劃定之更新單元，擬拆除原屬同一宗建築基 地範圍且耐震能力同有疑慮之「五連棟」建築物中之「三棟 半」建築物後，於拆除範圍内進行都市更新重建。至於該「 三棟半連棟」建築物之拆除，對所餘「一棟半連棟」建築物 之結構安全有否影響？其永久結構安全性能是否可能受到重 大損害致不宜人居？均不見參加人提出任何詳實可信資料供 被告或任何專業機構進行實質審查。申請自行劃定系爭更新 單元之參加人所有之建物（門牌號碼：○○市○○區○○○路○段00 0巷00弄00號0樓）及坐落163號土地，與原告所有之10弄20 號建物（坐落164號土地）相互毗鄰，彼此間僅有一内牆之 隔，並共用同一支樓梯及出入口原告所有之房屋，即係位於 上開剩餘「一棟半」建築物之中，系爭更新單元之劃分方式 ，恐對鄰地所有權人生命財產安全造成不可逆之危害。(二)系爭更新單元涉及同一宗建築基地範圍或同一宗建築基地之 連棟建築物因部分拆除，申請部分基地範圍分割納入自劃更 新單元範圍，依作業須知第5條第2項規定，應經建築師或相 關技師簽證符合未拆除之建築物相關結構安全補強之處理方 式，並報經臺北市建築管理工程處同意。系爭結構說明書僅 言及「拆除過程」無結構安全之顧慮，以及「施工過程」鄰 房之結構安全性；且系爭結構說明書並未說明曾否經過實地 查核，或曾為必要之測量及計算，相關數據及資料亦均付之 闕如，實無從檢驗其正確性及合法性，亦未說明如何檢討拆 除過程有無結構安全之顧慮等節。被告逕以系爭結構說明書 作為簽證報告認定，為核准本件自劃更新單元申請之依據， 其合法性、正確性及可信性自洵有疑慮。
(三)原告委託台北市結構工程工業技師公會鑑定，鑑定結果明確 表示：「拆除方式勢必將沿共同壁及軸線上之柱邊緣拆除，
原有柱基腳將會被部分切割，此拆除行為將致使軸線上之柱 基礎承載力大受影響。」，且就系爭結構說明書亦表示：「 其僅針對施工過程中，施工行為是否對於鄰房安全性產生影 響進行結構安全之評估，並未對既有建築物之永久結構安全 性能作任何評估與保證。」復依前開台北市結構工程工業技 師公會鑑定結果，就拆除部分建物後其保留之建物結構安全 性能經綜合研判，其耐震能力仍屬有疑慮之範圍，拆除部分 建築物後所保留之建築物是否符合現行耐震規範所規定之耐 震能力，應進行耐震能力詳細評估後確認。足見在未進行耐 震能力詳細評估後確認前，實難以明瞭存留之未拆除建築物 其結構是否安全無虞，以及應如何為相關之結構安全補強。(四)原處分違反都市更新條例第38條規定，以及憲法上及行政程 序法所定之比例原則：
⒈按司法院釋字第709號解釋意旨，及於108年1月30日修正公布 之都市更新條例第38條規定，可知必須於「依第七條規定劃 定或變更○○市○○○區」範圍内，其同一建築基地上有數幢或 數棟建築物，其中部分建築物辦理重建時，始得在不變更其 他幢或棟建築物區分所有權人之區分所有權及其基地所有權 應有部分之情形下，以辦理重建之各該幢或棟建築物所有權 人人數、所有權及其基地所有權應有部分為計算基礎，分別 計算其同意之比率。
⒉然查系爭更新單元檢討書，原處分申請及核准之法令依據是 都市更新條例第23條，亦即係於「未經劃定變更應實施更新 地區」，由土地及合法建築物所有權人按主管機關所定更新 單元劃定基準，自行劃定更新單元，顯非屬可依上開法律規 定僅以同一建築基地上數棟建築物其中部分辦理重建之情形 。是原處分顯然違反都市更新條例第38條規定，容許於非依 第7條規定劃定或變更○○市○○○區内，以辦理重建之各該棟建 築物所有權人人數、所有權及其基地所有權應有部分為計算 基礎，分別計算其同意之比率。抑有進者，如被告主張有前 開「臺北市自行劃定更新單元重建區段作業須知」之規定可 為依據，然而由於其僅具行政規則之位階，因業已牴觸法律 之規定，應屬無效。且依原處分參加人所提出之劃定單元資 料，係與劃定範圍内建物同屬一幢「耐震能力有疑慮」之建 築物，是以如此之罔顧存餘建物所有權人參與更新之意願， 以及無視割裂更新而可能產生之不良影響，依前開釋字第70 9號解釋意旨，於相關利益之衡量上顯然有失均衡，亦難以 符合憲法上及行政程序法所定比例原則之檢驗。(五)並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告則以：
(一)緣被告以原處分核准參加人就系爭更新單元之申請，並將劃 定更新單元核准之文號、案名、附件書圖等在被告所屬臺北 市都市更新處官網上周知社會大眾。嗣後，訴外人璞慧建設 股份有限公司擔任實施者，就系爭更新單元擬具「擬訂臺北 市信義段二小段142地號等11筆土地都市更新事業計畫案」 向被告申請報核，案經被告於111年8月25日起進行公開展覽 ，並於111年9月7日舉辦公聽會，目前尚未就上開都市更新 事業計畫案辦理聽證、審議程序，更未為准駁與否之決定， 先予敘明。
(二)系爭更新單元街廓内相鄰土地業已建築完成，無法合併更 新，更新單元面積1,729平方公尺，已達1,000平方公尺以上 ，且更新單元内建築物為44年鋼筋混凝土造年代久遠建物， 符合臺北市自行劃定更新單元內重建區段之建築物及地區環 境狀況評估標準（下稱評估標準）第2條第1項第3款第3目所 定構造年限，並經社團法人桃園土木技師公會依都市危險及 老舊建築物結構安全性能評估辦法規定，辦理結構安全性能 評估，其初步評估結果其建築物之耐震能力未達最低等級（ 危險度總分數R>45，建築物耐震能力有疑慮）而有傾頹或朽 壞之虞，得劃定為更新單元，不受評估標準第2條規定之限 制，符合臺北市都市更新自治條例第12條第1項第4款、第15 條規定及本條例第6條所定情形。
(三)原處分並無原告所指違反法令情形：
⒈依行為時作業須知第5點第2項規定，並無同一宗建築基地範 圍或同一宗建築基地之連棟建築物須一起更新之強制規定。 系爭更新單元範圍内共計6棟建築物，其中忠孝東路五段10 弄6號至18號（雙號）建物與原告所有20號建物共同領有66 年使字第0324號使用執照，屬「同一宗建築基地範圍」及「 同一宗建築基地之連棟建築物因部分拆除」，申請部分基地 範圍分割納入系爭更新單元範圍内，申請人依規定檢附相關 文件，並經被告所處臺北市建築管理工程處同意在案，合於 作業須知第5點第2項規定。
⒉原告主張安全鑑定書鑑定結論是就建築物拆除後對部分保留 建物之影響研判，惟原處分並不涉及原有建物拆除；再者， 鑑定報告所稱拆除後所保留之建築物是否仍符合現行耐震規 範之耐震能力，還要再詳細評估後始能確定，原告未遑詳查 即謂受有損害，當無可採。
⒊本件屬最初之劃定更新單元階段，旨在確認更新範圍及環境 是否適於更新，關於同一宗建築基地之連棟建築物有部分拆 除情形，此階段僅須由建築師、技師簽證檢討符合建築法規 規定即可，至後續都市更新事業概要或都市更新事業計畫若
有涉及拆除或相關施工計畫等行為，也須再提送相關結構安 全補強之處理方式，並報經被告所屬建築主管機關同意才能 施工。
(四)原處分並無違反都市更新條例第38條規定情形及比例原則： ⒈都市更新條例第38條為主管機關依第7條迅行劃定更新或變更 更新地區所適用（政府劃定更新地區），且適用情形為都市 更新事業計畫階段計算地主同意比率時所適用，此觀該條緊 接在第37條同意比率計算規定，可明。此與本件土地及合法 建築物所有權人申請自行劃定更新單元所適用之規定（都市 更新條例第23條）全然不同，也無涉及同意比率計算議題。 ⒉都市更新條例第38條於108年1月30日修正前為第22條之1，早 於92年1月3日修正所增訂，觀其增訂理由僅是針對重大災害 地區辦理都市更新重建之同意比例計算簡化方式，並非針對 同一建築基地上數棟建築物可否部分辦理重建為規範。本件 由土地及合法建物所有權人按主管機關所定更新單元劃定基 準，自行劃定更新單元，非屬可依同一建築基地上數棟建築 物部分辦理重建情形，進而推論原處分違法及作業須知牴觸 法律規定而無效，均無可採。
(五)原處分並無違反都市更新條例第1條立法目的，以及都市更 新條例施行細則第7條之規定：
系爭更新單元11筆土地及6棟合法建築物之地主及合法建物 所有權人在此劃定更新單元階段整合同意比率已超過95％。 系爭更新單元範圍内其中忠孝東路五段236巷10弄6號至18號 （雙號）建物與原告所有20號建物共同領有66年使字第0324 號使用執照，屬「同一宗建築基地範圍」，參加人曾於110 年9月28日舉辦範圍内說明會及鄰地協調會希望鄰居一起更 新，原告也有收到開會通知。但相鄰土地東側、西側土地及 合法建築物所有權人更新意願甚低，如強行將鄰地納入，後 續自是紛爭不斷窒礙難行。原告主張同一建築執照建物割裂 部分更新，伊並非不同意更新重建之說，自是立場矛盾。細 究原告起訴撤銷本件都更核准原因無他，無非是重建的都更 條件未與璞慧建設股份有限公司談攏（目的），原告卻將未 納入目前更新單元範圍之事歸咎於參加人要求撤銷原處分（ 手段），此舉無異綁架更新單元内已整合成功之地主都更機 會，指摘原處分違反都市更新條例施行細則第7條規定，當 無理由。
(六)並聲明：原告之訴駁回。
五、參加人陳述：
(一)參加人雷耀榮部分：本件於111年初達成所有地主百分之百 同意，老舊房屋歷經十多年整合始可重建。有關調查鄰地的
意願，由於本件為協議合建，沒有百分之百同意是不行的， 所以鄰地要加人也勢必要同意合建條件。除收集同意書確認 同意比外，參加人雷耀榮亦與原告說明都市更新即將進行， 再不同意就來不及，但原告僅表示不同意。惟為何原告必須 要一起更新？同一隻樓梯左右兩邊的土地地號、建物建號都 不同，為什麼18號的一到四樓非要受20號的決定來影響更新 ？如果不能重建，產生的損失原吿可以來承擔？本件已召開 自辦公聽會，選屋分配預計113年1月會完成、2月送件，原 告不應以自身利益阻擋參加人雷耀榮等住戶重建家園之希望 。
(二)參加人陳月娥部分：參加人陳月娥乃20號2樓住戶及所有權 人，於110年9月28日鄰地協調時已出具同意書，表明願意加 入本件都市更新。於110年9月20日系爭更新元申請人雷耀榮 舉辦鄰地協調會時，若將164地號土地所有人參與更新意願 併同計入爭更新單元範圍内土地所有權人之參與更新意願， 已高達92.31%，係完全符合都市更新條例相關法規就劃定都 市更新單元所定標準，且將164地號土地一併劃入更新單元 ，顯有助避免同一棟建築物（即18號及20號）硬生生遭切分 ，致造成結構安全之重大疑慮，顯更有益於都市更新目的之 達成。被告未見及此，逕以原處分核准參加人雷耀榮將原告 及參加人陳月娥暨20號3、4樓住戶劃出系爭更新單元範圍， 實不符都市更新條例規範目的，且有違臺北市自行劃定更新 單元重建區段作業須知第5點第2項規定所寓有保障包含原告 在内之未拆除建築物所有權人結構安全之意旨，自應予以撤 銷。
六、本院的判斷：
(一)原告雖非原處分之相對人，但其所有之土地毗鄰系爭更新單 元，其所有之建物並與更新單元上現存建物屬於同一宗建築 基地範圍內之連棟建築物（詳後述），是否將其所有之土地 劃入民辦都市更新範圍內，攸關都市土地是否有計畫的再開 發利用，其所主張之利益屬於都市更新條例規範所保護之範 圍，就原處分有法律上利害關係至明，具有訴訟權能得提起 本件訴訟。
(二)按，都市更新為都市計畫之一環，用以促進都市土地有計畫 之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利 益（都市更新條例第1條立法目的參照）。依都市更新條例 第12條、第22條及第23條規定，都市更新事業之實施，除得 由主管機關辦理（下稱公辦都更）外，亦許土地及合法建築 物所有權人在一定條件下，經由法定程序向主管機關申請核 准，自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施（下稱
民辦都更），惟民辦都更與公辦都更，僅係實施都市更新事 業之方式不同，其辦理準則，應以促成都市更新條例第1條 所示規範目的乙節，則無不同。因之，都市更新條例第六章 （第65條至第73條）仍賦予民辦都更相關權利人及實施者建 築容積獎勵及稅捐減免等優惠，茲獎勵權利人於都市更新過 程中，捐棄部分私權而為權利整合，以求「城市整體規劃」 此公益之最佳化；而與私人基於私法自治，自行籌措資金及 土地，從事「舊建築物效率翻新」，國家乃最大程度地尊重 當事人意思自主，其法律關係由私人自行形成、變更或結束 ，以成就私權關係人間最大私益之追求有別。
(三)第按，「（第1項）未經劃定或變更應實施更新之地區，有 第六條第一款至第三款或第六款情形之一者，土地及合法建 築物所有權人得按主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃 定更新單元，依前條規定，申請實施都市更新事業。（第2 項）前項主管機關訂定更新單元劃定基準，應依第六條第一 款至第三款及第六款之意旨，明訂建築物及地區環境狀況之 具體認定方式。」「有下列各款情形之一者，直轄市、縣（ 市）主管機關得優先劃定或變更為更新地區並訂定或變更都 市更新計畫：一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足 ，有妨害公共安全之虞。二、建築物因年代久遠有傾頹或朽 壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交 通或公共安全。三、建築物未符合都市應有之機能。……六、 居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安。七、……」為 都市更新條例第23條、第6條第1款至第3款及第6款所分別明 文，意即，民辦都更都市更新單元之劃定，無須限於經選定 ○○市○○○區，只要實際上有都市更新條例第6條第1款至第3款 及第6款情事（歸納上開各款情事，均指向建築物不符合各 種公安標準），而符合主管機關各自制訂之更新單元基準即 可。
(四)然揆諸都市更新條例第二章「更新地區之劃定」可知，都市 更新實施地區，原應以功能不佳而經都市計畫劃定為「更新 地區」之都市土地為限，第5條明揭：「直轄市、縣（市） 主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟 關係、人文特色及整體景觀，進行全面調查及評估，並視實 際狀況劃定更新地區、訂定地或變更都市更新計畫。」。至 於所謂更新單元，則係指可「單獨」實施都市更新事業之範 圍（都市更新條例第3條第5款參照）。從而，更新單元原本 限於經主管機關通盤考量城市發展後所選定之更新地區範圍 內，再依據各該主管機關制訂之更新單元劃定基準以劃定。 但現行都市更新條例第23條第1項卻容許民辦都更實施者，○
○市○○○區以外，自行劃定更新單元，將「更新地區」無限放 寬，已屬本末倒置。民辦都更囿於權利整合困難，極易形成 小塊基地或小規模之重建或合建，不僅與都市計畫內容未必 相符，甚而有礙都市人文與空間整體規劃，與都市更新的本 義，背道而馳。因此，雖然目前辦理之都市更新大致以民辦 都更為主軸，但主管機關有必要高度介入，提高對實施者正 當程序之管制密度，適用具體化都市更新條例該等規範之各 種細節性、技術性之法規命令、行政規則，遇有文義兩歧可 能時，務必為切合都市更新條例規範目的之解釋，資以確保 民辦都更得朝公共利益之方向發展。
(五)再按：
⒈都市更新條例就更新單元之劃定標準，並未予以具體規範。 都市更新之中央主管機關即內政部就此，制訂有同條例施行 細則第7條：「更新單元之劃定，應考量原有社會、經濟關 係及人文特色之維繫、整體再發展目標之促進、公共設施負 擔之公平性及土地權利整合之易行性等因素。」幾與都市更 新條例「更新地區劃定」（都市更新條例第5條參照）標準 高度重疊，僅「公共設施負擔之公平性及土地權利整合之易 行性」該等考量因素，為劃定更新地區所無。足見，即使為 民辦都更，在合於土地權利整合之易行性考量下，中央主管 機關亦認更新單元劃定，確保都市發展之公益性，仍屬絕對 必要。
⒉被告為臺北市轄內都市更新之主管機關，其承都市更新條例 規範意旨，就更新單元之劃定，制訂有各項法規命令及行政 規則：臺北市都市更新自治條例第12條第1項第4款：「經市 政府劃定應實施更新之地區，其更新單元劃定基準應符合下 列規定之一。但依都市更新條例第七條劃定之更新地區，不 受本條之限制：……四、街廓內相鄰土地業已建築完成，無法 合併更新，且無礙建築設計及市容觀瞻並為一次更新完成， 其面積在一千平方公尺以上者。但其面積在五百平方公尺以 上，經敘明理由，提經審議會審議通過者。」第15條第1項 、第5項規定：「（第1項）依都市更新條例第二十三條自行 劃定更新單元，申請實施都市更新事業者，其劃定基準為第 十二條及更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估 標準所列規定。（第5項）第一項更新單元內重建區段之建 築物及地區環境狀況評估標準及第四項空地過大基地認定基 準，由市政府定之。」第2條第1項第3款第3目規定：「臺北 市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元內重建區段 之建築物及地區環境狀況，應符合下列二款以上規定。但位 於已開闢或經都市計畫變更公告之捷運場站周邊區域，以捷
運車站之出入口為中心，半徑三百公尺內者，應符合下列任 一款規定：…… 三、更新單元內建築物符合下列各種構造之 樓地板面積占更新單元內建築物總樓地板面積比例達二分之 一以上，且經專業機構依都市危險及老舊建築物結構安全性 能評估辦法辦理結構安全性能評估之初步評估，其結果為未 達最低等級或未達一定標準之棟數，占更新單元內建築物總 棟數比例達二分之一以上者：……(三)三十年以上之鋼筋混凝 土造及預鑄混凝土造。 」
⒊作業須知第5點第1項、第2項則規定：「（第1項）申請自劃 更新單元階段，應依臺北市畸零地使用自治條例規定檢討有 無造成自劃更新單元鄰接土地成為畸零地之情形，並應由建 築師簽證確認。（第2項）同一宗建築基地範圍或同一宗建 築基地之連棟建築物因部分拆除，申請部分基地範圍分割納 入自劃更新單元範圍者，應經建築師簽證符合建築基地法定 空地分割辦法及建築師或相關技師簽證符合未拆除之建築物 相關結構安全補強之處理方式，並報經主管機關同意。」 ⒋承上各該法文以論，於臺北市內非經被告劃定之更新地區， 擬申請自行劃定更新單元者，其劃定當需符合臺北市都市更 新自治條例第12條第1項本文5款事由之一。再細繹該5款事 由：「一、為完整之計畫街廓者。二、街廓內面積在二千平 方公尺以上者。三、街廓內鄰接二條以上之計畫道路，面積 大於該街廓四分之一，且在一千平方公尺以上者。四、街廓 內相鄰土地業已建築完成，無法合併更新，且無礙建築設計 及市容觀瞻並為一次更新完成，其面積在一千平方公尺以上 者。但其面積在五百平方公尺以上，經敘明理由，提經審議 會審議通過者。五、跨街廓更新單元之劃設，其中應至少有 一街廓符合第一款至第四款規定之一，並採整體開發，且不 影響各街廓內相鄰土地之開發者。」及同條第2項規定：「 前項所稱街廓，指四週被都市計畫道路圍成之土地；土地鄰 接永久性空地、公園、廣場、堤防、河川等者，得以被都市 計畫道路、永久性空地、公園、廣場、堤防、河川等圍成之 土地認定街廓範圍。」以觀，當可知臺北市就都市更新單元 劃定標準之設計，其實係以「相當面積之完整（計畫）街廓 」為準據。蓋，街廓本身就是因人為四周道路（或公共空地 ）、自然地景之界定，而於社會、經濟及人文條件上「自成 一格」，最適當成為整體都市規劃之的最小單位元。於最小 單位元內如擬例外再進行切割或整合，就必須符合「特定」 之要件，以擔保都市發展之公益性不因其他無關於都市更新 事務本質之考量而犧牲。本件被告所指系爭更新單元具備臺 北市都市更新自治條例第12條第1項本文第4款：「街廓內相
鄰土地業已建築完成，無法合併更新，且無礙建築設計及市 容觀瞻並為一次更新完成，其面積在一千平方公尺以上者。 」此一事由，本質上已屬完整街廓原則之例外事由。原則之 所以得有此例外，即係以所謂「相鄰土地業已建築完成，無 法合併更新」此特定要件，擔保完整街廓切割為小單位元進 行都市更新，仍無礙於都市發展之公益性。職是，該要件於 文義上雖非不可能解釋為：更新單元之相鄰土地上已有建物 ，而各該土地及其上合法建物之所有權人於都市更新與否或 方式無共識，以致「主觀上」二土地無法合併規劃為都市更 新。惟若如是解，顯然將都市更新如何整體規劃之公益思考 ，與私法自治上之私權整合易行性混為一談，在民辦都更， 極易因權利整合困難，形成同一街廓內各處小塊基地或小規 模之重建或合建，完全悖離都市更新應有的內涵。該要件之 解釋，當就都市更新條例規範意旨探求，而認其意旨係指相 鄰土地上之建築「客觀上」已達都市更新計畫後應有之各項 都市機能及安全標準，因此無法（也毋庸）再合併更新，乃 將街廓內其餘土地自完整街廓內區隔出一更新單元，從事都 市更新，達到街廓全面更新之規範目的。
(六)如事實概要欄所載之事實，除為兩造所不爭執，並有參加人 於110年11月17日委由台北再開發規劃股份有限公司向被告 申請自行劃定更新單元，範圍包括同段142、143、144、145 、157、158、159、160、161、162、163地號之11筆土地之 自行劃定更新單元申請表（本院卷一第261頁）、地籍圖謄 本（訴願卷第334頁）、更新單元地籍圖（本院卷一第127頁 ）、原告所有164地號土地及其上建物登記第二類謄本（本 院卷一第79-81頁）、原告所有建物與參加人所有建物共同 領有之66使字第324號使用執照影本（訴願卷第482-483頁） 在卷可稽，復佐以卷附相片及更新單元地籍圖，可證原告所 有建物位在參加人所有建物西側，且係在同一宗建築基地範 圍內之連棟建築物（本院卷一第127、129頁相片編號5，訴 願卷第407頁更新單元空照圖），故上揭事實均堪認定為真 實。
(七)被告錯誤解釋適用臺北市都市更新自治條例第12條第1項第4 款規定而作成原處分為違法，應予撤銷：
⒈參加人申請劃定系爭更新單元，應符合臺北市都市更新自治 條例第12條第1項第4款規定，而本案最重要之爭點為參加人 所劃定系爭更新單元，是否合於該規定中「街廓內相鄰土地 業已建築完成，無法合併更新」之要件。揆諸本院前揭說明 ，此要件應限於街廓內相鄰土地客觀上業已更新完成而無法 （也毋庸）合併更新，至於主觀上鄰地所有人不願意更新則
不與焉。如此解釋，始符合都市更新條例所希望達成的大面 積整體規劃，以復甦都市機能之立法目的，並負擔統籌配合 分擔公共建設的義務，不致使更新單元的劃定，變相成為形 式上披著都市更新外衣的小面積「合建」行為，規模過小卻 享有容積獎勵之資格，此絕非都市更新條例之立法本意自明 。
⒉經查，依卷附參加人110年11月17日自行劃定更新單元申請表 所附應備書件及應辦事項之項目「二、附件冊㈠：更新單元 檢討結果及證明文件：…⒔更新單元毗鄰畸零地檢討表」（訴 願卷第371-372頁）可知，被告就「業已建築完成」之認定 標準，乃依臺北市畸零地使用自治條例第4條第1項第1款、 第2項規定「（第1項）建築基地有下列情形之一者，非屬畸 零地：一、鄰接土地（以下簡稱鄰地）為已建築完成、現有 巷道、水道，或依文化資產保存法指定或登錄有形文化資產 所坐落土地，確實無法調整地形或合併使用。…（第2項）前 項第一款所稱已建築完成，指符合下列情形之一者：一、現 況為加強磚造或鋼筋混凝土造三層樓以上建築物。二、領有 使用執照或於民國六十年十二月二十四日前領有營（建）造 執照或合法房屋證明之一層樓以上之建築物。」而作認定（ 訴願卷第372頁）。也就是說，被告將臺北市都市更新自治 條例第12條第1項第4款「街廓內相鄰土地業已建築完成，無 法合併更新」之「業已建築完成」要件，與臺北市畸零地使 用自治條例第4條第1項第1款、第2項規定之「業已建築完成 」作同一解釋。惟查，臺北市畸零地使用自治條例是依照建 築法第46條：「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前二 條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內 政部核定後發布實施。」規定之授權所制定，而建築法第44 條乃規定直轄市政府（按即本案被告）應視當地實際情形， 規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹 小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達 到規定最小面積之寬度及深度，不得建築，至建築法第45條 則是鄰接土地調處之規定，所以被告將臺北市都市更新自治 條例第12條第1項第4款所規定「街廓內相鄰土地業已建築完 成，無法合併更新」一事，與如何規範建築基地最小面積之 寬度及深度等同視之而作成原處分，即有解釋適用法律錯誤 之情形。蓋如上所述，解釋適用臺北市都市更新自治條例之 相關規定時，應參照依循都市更新條例及其授權訂定法規之 意旨與精神，參加人申請自行劃定系爭更新單元，不能僅以 「文義上」符合臺北市都市更新自治條例第12條規定，及更 新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表所定
之標準為已足，仍須實質符合都市更新條例規定之意旨。就 本件而言，固然更新單元的劃定應考量是否造成鄰地成為畸 零地，但這應只是考量的重要因素之一，但不是唯一的考量 因素。系爭更新單元內的現有6棟建物（門牌號碼○○市○○區○ ○○路0段000巷00弄6～18號（雙號），均為鋼筋混凝土造，分 別領有66使字167、66使字324號使用執照，依使用執照所載 之竣工日期分別於66年1月、2月，有該使用執照可佐（訴願 卷第480-483頁），該迄今已逾40年以上之6棟現有建物經社 團法人桃園市土木技師工會進行結構安全耐震評估，危險度 總分數均為45.7分，未達最低等級，建築物耐震能力有疑慮 乙節，有110年度都市危險及老舊建築物結構安全性能評估 初步評估報告書附卷可證（訴願卷第559-701頁），被告據 此認定參加人申請自行劃定系爭更新單元，其內之建築物及 地區環境狀況，應符合上揭評估標準第2條第1項第3款第3目 之規定，被告繼而認定此情符合都市更新條例第6條第2款「 建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道 路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。」之規定，因 而依同條例第23條以原處分核准參加人所自行劃定之系爭更 新單元，然依參加人所擬具之系爭更新單元檢討書所載，系 爭更新單元相鄰土地包含東、西兩側，東側鄰地之建築物已 建築完成且年期38年、西側鄰地建築物已建築完成且年期44 年（訴願卷第163頁），而系爭更新單元西側原告所有建築 物與參加人所有建物，共同領有領有66使字第324號使用執 照，且為同一宗建築基地範圍內之連棟建築物乙節，為兩造 所無爭執，則原告所有建物與參加人所有建物應屬相同，均 為年代久遠而有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共交通或公共 安全。從而原告所有建物坐落土地，也應該要依都市更新條 例第6條第2款規定，優先劃為更新地區始為正確。被告就參 加人申請劃定更新單元，適用臺北市都市更新自治條例第12 條第1項第4款規定時，就「業已建築完成」之要件僅僵硬形 式審查鄰地是否符合建築基地最小面積之寬度及深度，而不 使鄰地成為畸零地無法建築而已，未通盤審查參加人所自行 劃定之更新單元，是否實質符合都市更新條例規定之意旨， 自有解釋法令錯誤之違法。至被告主張系爭更新單元鄰地所 有人參與更新意願低落，不應強將其納入系爭更新單元云云 。查依據卷附參加人所擬具之系爭更新單元檢討書所載，經 統計系爭更新單元東側、西側土地所有權人，有更新意願比 例固僅有11.36％、21.31％，但是無更新意願的土地所有權人 數均為0，有相鄰土地之私有所有權人參與更新意願統計表 （東側）、（西側）可資為證（本院卷一第110頁），這代
表系爭更新單元東、西兩側土地所有人實質上並沒有明確積 極表示不願意參與系爭更新單元，此情或係肇因於如何參與 系爭更新單元之條件無法與實施者達成協議，被告逕指原告 欲以本件訴訟撤銷原處分，綁架系爭更新單元內已整合成功 地主都更機會云云，應不可採，這正凸顯被告作為公權力主 體就劃定系爭更新單元之審查，不得流於形式而置身度外。 因為都市更新涉及複雜的公共利益的調合，由私人主導一切 ，由市場決定價格的想法，在臺灣地區現實環境中，即有可 能淪為大欺小、強凌弱、多數制壓少數的結局(或甚且少數 壓制多數)。實則，未經劃定應實施更新之地區，人民為促進 其土地再開發利用或改善居住環境，申請自行劃定更新單元， 因計畫高權屬於都市計畫層次，其性質類似都市計畫法第24 條規定：「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地 分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及 財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄 市公所依前條規定辦理。」準此，原告申請劃定系爭更新單 元只有建議權，不代表其擬定之計畫當然會被核可。本院真 的深切理解參加人所陳，系爭更新單元內有許多長者希望透 過都市更新改建老屋，能有一個安全、舒適便利的新家。惟 如本院前述，實施都市更新因可享有容積獎勵及租稅減免之
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