臺中高等行政法院判決
地方行政訴訟庭
113年度簡字第11號
113年3月26日辯論終結
原 告 王永光
被 告 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 周嘉信
張吉榮
上列當事人間就業服務法事件，原告不服勞動部112年12月11日
勞動法訴二字第1120011420號訴願決定書（下稱訴願決定），提
起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未經許可，非法容留他人所聘僱之越南社會 主義共和國（下稱越南）籍之外國人LUU THI MEN（護照號 碼：M0000000號；下稱L君）於其開設位於臺中市○區○○路00 0號之「榕樹下王董牛肉麵」店（下稱牛肉麵店）內從事打 包餐點、收拾碗盤等工作，經民眾檢舉後，內政部移民署中 區事務大隊臺中市專勤隊（下稱臺中市專勤隊）人員於民國 112年2月15日至現場實施查核。案移被告審認屬實，而作成 臺中市政府112年5月10日府授勞外字第1120054367號行政處 分書（下稱原處分），認原告之行為違反就業服務法第44條 之規定，並依同法第63條第1項規定裁處罰鍰新臺幣（下同 ）150,000元，並於112年5月12日送達原告。原告不服於112 年5月29日提起訴願後仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、原告主張略以：伊與L君係多年好友，臺中市專勤隊實施檢 查當日伊並未在店內，因當時店內客人眾多，店內員工忙不 過來，故L君自願無償、協助打包，L君之行為僅屬隨機、幫 忙性質，非受雇打工，屬勞動部107年11月27日勞動發管字 第1070507378號函（下稱勞動部107年11月27日函）所指其 他非為境內任何人提供勞務為目的，且無妨礙本國人就業機 會之行為；勞動部也未曾宣導不能讓合法移工幫忙工作等語 。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
1、L君為原告提供勞務之行為，並非勞動部107年11月27日函附 表無須申請許可之項目。
2、就業服務法第44條規定非法容留外國人從事工作，係指行為 人與外國人間無聘僱關係存在，但未依本法及相關規定申請 許可，即容許外國人停留於其處所從事勞務提供或工作事實 行為者而言，不問外國人提供勞務之動機及對價之有無。本 案臺中市專勤隊前往原告所經營之牛肉麵店檢查並當場製作 L君訪談紀錄與原告之調查筆錄時，L君坦承其工作未領有薪 資，係因認識原告才至店內協助各項雜事等語；原告則稱其 與L君為男女朋友，L君一周會至店內二次，見原告忙碌時L 君會主動協助打包、收拾碗盤，原告會在店內廚房教導L君 烹煮牛肉麵等語，是L君確有於原告經營之牛肉麵店提供勞 務，原告確有受領L君提供勞務之行為。
3、依行政罰法第10條規定，原告經營牛肉麵店雖未設立商業登 記及營業（稅籍）登記，然原告對該店仍具有場域管理監督 之權責，牛肉麵店之店面空間與L君之工作行為屬原告可管 領之場域。然原告卻未善盡管理之責，致有非法容留L君為 其提供勞務之事實，原告依法有防止義務，其縱非故意，亦 有能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同等語，資 為抗辯。
4、並聲明：原告之訴駁回。
四、如事實概要欄所述之事實，除下列爭點外，其餘皆為兩造所 不爭執，並有原處分及送達證書、訴願決定、臺中市政府勞 工局外國人工作檢查紀錄表、臺中市政府勞工局談話紀錄（ 被訪談人：L君）、臺中市專勤隊調查筆錄（被調查人：原 告）、現場查緝照片10張、L君之移工動態查詢系統資料、L 君之外人居停留資料查詢等件（見本院卷第47-49、53-59、 61、63-67頁，訴願卷第29-30、33-35、40、42頁）在卷可 稽，堪認為真實。是本件爭執事項厥為：原處分依就業服務 法第44條認定原告非法容留L君於牛肉麵店從事工作，有無 理由？
五、本院之判斷：
(一)本件應適用之法令：
1、就業服務法-⑴第44條：「任何人不得非法容留外國人從事工 作。」⑵第63條第1項前段：「違反第44條或第57條第1款、 第2款規定者，處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰 。……」
2、臺中市政府處理違反就業服務法第四十四條第四十五條第五 十七條第一款事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點檢 附之附表「項次」欄：一。「違反事項」欄：違反就業服務 法第四十四條：非法容留外國人從事工作；第五十七條第一 款：聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。
「裁罰依據」欄：就業服務法第六十三條。「裁罰內容」欄 第1項：處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰。「裁 罰基準」欄第1項第1款第1目：「一、行為人違反規定時， 依下列違規次數及違反義務行為人身分別所查獲人數方式加 總裁處之，最高罰鍰額以新臺幣七十五萬元為限：1.對行為 人依違規次數裁量：(1)第一次裁處新臺幣十五萬元罰鍰。 」
(二)原處分依就業服務法第44條認定原告非法容留L君於牛肉麵 店從事工作，並無違誤，說明如下：
1、就業服務法於91年1月21日全部重新修訂，其中第44條將「 留用」行為單獨列出特別規範，並用以區別聘僱行為主體之 雇主，明白規範負有不得非法容留外國人工作之義務主體為 「任何人」，而「留用（或容留）」行為又是用以區別「聘 僱」行為，亦即係指任何自然人或法人雖與外國人間無聘僱 關係，但有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，卻容 許外國人停留在其所管領之處所從事勞務提供或工作事實之 行為而言；且就業服務法第44條係規定於同法第42條及第43 條之後，說明就業服務法第44條係91年間立法者重新立法時 ，考量其行為主體及行為態樣迥異於雇主之聘僱行為且具可 責性，而將之獨立於聘僱行為之外另行規定，但與雇主非法 聘僱行為之可責性等同視之，亦即無論是非法容留或非法聘 僱，也無論其係故意或過失，初次違反者均處以行政罰，5 年內再次違反且屬故意者方處以刑事罰。換言之，就業服務 法第44條既用以區別同法第42條及第43條之雇主及其聘僱行 為，其禁止規範所指之「任何人」乃係課違規行為人之場所 主人責任，亦即外國人提供勞務之場所既係場所主人所管領 ，縱使該場所主人與外國人間並無聘僱關係，但該場所人員 之出入既由場所主人所管制，惟場所主人卻容許該外國人進 入其所管制之場所內並為該場所提供其工作事實，其結果等 同於由該外國人為場所主人提供勞務，因而實質減損了本國 人民之就業機會。準此，就業服務法第44條係立法者明確課 予場所主人負有確實查核出入人員有無工作許可之行政法上 義務，藉此禁止任何場所主人得以默認、容許或積極促使未 經聘僱許可、許可失效、或他人所申請聘僱之外國人在其管 領之場所內工作。如場所主人違反前揭行政法上義務，縱使 其與該外國人無聘僱關係，亦僅是該場所主人不會於違反就 業服務法第44條規定之外，另構成就業服務法第57條規定之 違反而已。研求就業服務法第44條及第57條於91年1月21日 修法理由及歷程，立法者係以就業服務法第57條規定之各種 聘僱外國人禁止行為類型仍有規範不足之情事，致使許多人
為規避就業服務法第57條規定之適用，以其與該外國人間無 聘僱關係為由，而得解免當時違反就業服務法之刑事責任， 為此立法者乃於就業服務法第57條規定之外，另於同法第44 條概括規範非法容留外國人從事工作之類型（無須容留人與 〈非法〉外籍移工間存有聘僱關係為必要），並使其不法程度 由全部刑事不法，下降以行政不法之處罰方式為主；至其評 價非法容留者與非法雇用者之違法程度相當，乃因非法雇用 者之違規行為經常為非法容留者所庇護或隱藏，如場所主人 能切實杜絕非法容留行為，也就不容易發生非法雇用行為。 是以就業服務法第44條規定有其特別之行政立法目的，而課 予人民一定之行政法上義務，並對該義務之違反施以行政罰 。又勞動部（改制前為行政院勞工委員會）91年9月11日勞 職外字第0910205655號令：「查『就業服務法』(以下簡稱本 法)第44條規定：『任何人不得非法容留外國人從事工作。』 係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本 法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為 其從事勞務提供或工作事實之行為而言。……」（所謂「容許 外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為」 係指非法容留人容許該外國人進入其所管領之場域並實質上 受領該外國人勞動成果之意）及95年2月3日勞職外字第0950 502128號函謂：「一、按本法第43條規定：『除本法另有規 定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作 。』亦即本法對於外國人在我國工作採許可制。又上開之『工 作』，並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外 國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作。…… 。」等語，乃勞動部本於行政主管機關之地位，就「就業服 務法」第57條第1款及第44條適用上之區別，所為闡明法規 原意之釋示，核與就業服務法立法意旨相符，行政法院自得 予以援用。
2、按行政罰法第7條第1項規定「違反行政法上義務之行為非出 於故意或過失者，不予處罰」。其中所謂「故意」，係指對 於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生 ，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言。經查，臺中 市專勤隊於112年2月15日19時50分許，在原告所管領之牛肉 麵店查獲L君正打包餐點等工作乙節，為兩造所是認，並有 被告勞工局外國人工作檢查紀錄表1紙附卷可稽（見本院卷 第61頁）。L君於談話紀錄中亦陳稱：老闆（指原告）面試 ，叫我幫忙，我今天才來店裡幫忙各項雜事之工作，查獲當 時正在幫客人打包煎餃等語，有談話紀錄1份在卷可參（見 本院卷第63-64頁）。原告雖稱與L君認識多年，L君只是偶
而來幫忙、沒有報酬等語，惟L君已經在牛肉麵店從事打包 餐點等與一般工作人員相同之工作內容，縱然其係無償為之 ，原告既知悉此節，而容許L君在其所管領之牛肉麵店工作 ，雖原告未實際給予L君薪資報酬，參以前揭說明，仍符合 就業服務法第44條容留外國人從事工作之要件。又原告既坦 承知悉L君係受雇於他人之外籍移工，顯非其向主管機關申 請許可入境之外籍移工，卻容任L君在其所管領之牛肉麵店 從事雜務，足見原告對非其申請許可入境之外籍移工在查獲 地工作之客觀事實已有清楚之認識，且該事實之實現並不違 背其本意，參諸前揭行政罰法第7條規定之說明，原告應已 該當故意之構成要件，亦足堪認定。
3、原告雖另主張勞動部並無宣導不得容留合法外籍移工工作， 其不知悉如此仍為違規行為等語。然按不得因不知法規而免 除行政處罰責任，但按其情節，得減輕或免除其處罰，為行 政罰法第8條所明文。原告如事實概要欄所載之行為，已經 符合就業服務法第44條主、客觀之構成要件，業如前述，揆 諸上開規定，不得因不知法規而免除其行政處罰之責任。且 審酌原告於102年間，亦曾因違反就業服務法第44條之規定 ，經被告於102年10月1日以府授勞外字第1020178188號行政 裁處書裁罰150,000元之處分，有上開裁處書附卷可考（見 本院卷第152頁），復為原告所自認，考量上開違規紀錄， 認為本件並無得減輕或免除處罰之情形，原處分尚屬適當， 原告此部分主張無從作為有利之認定。
4、再細繹勞動部107年11月27日函，其附表所列認為毋庸申請 工作許可之項目，包含商務行為、課程實習或研修行為、輔 助性服務行為（例如參與鄰里社區公益活動、下班後協助雇 主廠區範圍內輔助行為、非營利之活動等）、一般聯誼行為 、其他非為境內任何人提供勞務為目的且無妨礙本國人就業 機會之行為等，顯然有意排除為雇主以外之境內從事營利之 個人或事業提供勞務之行為。原告主張L君無償為己提供勞 務之行為符合上開函令毋庸申請工作許可之範圍，但遍觀上 開函釋，本件並無符合之項目，原告也未能舉證證明本件符 合該函令附表的哪一個項目，因而認此部分主張並無依據， 非可採信。
(三)綜上所述，原告前揭主張，均不可取，原處分並無違法，訴 願決定予以維持，核無不合。原告對之訴請撤銷，為無理由 ，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料 經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要 ，併予敘明。
七、結論：本件原告之訴無理由。
中 華 民 國 113 年 4 月 11 日 法 官 張佳燉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理 由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原 判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違 背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴 後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起 上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他 造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 4 月 11 日 書記官 周俐君