臺中高等行政法院行政訴訟判決
地方行政訴訟庭
113年度巡簡字第1號
113年3月13日辯論終結
原 告 鄭蔡嫌
輔 佐 人 鄭秀華
被 告 苗栗縣苑裡鎮公所
代 表 人 劉育育
訴訟代理人 何 羣
王 碩
高薏婷
上列當事人間請求退費事件，原告不服苗栗縣政府民國112年10
月20日112苗府訴字第73號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國112年3月16日向被告申請使用苗栗縣 苑裡鎮青埔敬心館一樓神主牌櫃位，於翌日給付費用新臺幣 (下同)2萬5000元。原告於同年4月7日申請全額退費，因自 申請繳費之日起已逾14日，被告依苗栗縣苑裡鎮殯葬設施使 用管理自治條例(下稱使用管理自治條例)第14條第2款第2目 規定，退還已繳費用之半數1萬2500元予原告。原告不服， 提起訴願，經苗栗縣政府於112年10月20日以112苗府訴字第 73號訴願決定駁回，原告於法定期間內提起本訴。二、訴訟要旨：
㈠原告主張：
⒈原告不識字，申購神主牌位時有告知被告之銷售職員，故 申請書、繳款書上雖有註記若要申請退費，將依使用管理 自治條例第14條規定辦理，然因不懂其意義，更不可能上 網查詢，被告之銷售職員未向原告告知、解釋退款規定之 內容，顯屬不當。
⒉原告所填寫之申請書性質為定型化契約，被告未給予原告5 日審閱期，違反消費者保護法(下稱消保法)之規定，契約 為無效。
⒊原告簽立申請書後被告已變更其內容，將相關規定內容附
記於新版申請書之背面，銷售職員在民眾購買時，亦會告 知相關內容，顯見被告也承認舊版申請書係不合法。 ⒋原告於112年4月7日申請退費時，被告之銷售職員已承認銷 售過程有疏失，並撰寫道歉函，其上蓋用苗栗縣苑裡鎮殯 葬管理所之章戳，被告自應全額退款予原告。
⒌聲明：⑴訴願決定撤銷，被告應就原告於112年4月7日之申 請作成退費2萬5000元之處分。⑵訴訟費用由被告負擔。 ㈡被告答辯：
⒈被告依地方自治法規向原告收取使用規費，應屬公行政領 域範疇，依行政院公平交易委員會91年8月9日消保法字第 0910000837號函意旨，本件並無消保法規定之適用。 ⒉原告申請使用神主牌位時，申請書、繳款書上均有註記若 要申請退費，須依使用管理自治條例第14條規定辦理。原 告既已於申請書上簽章，自屬同意所載內容，且其縱仍不 知悉，亦可上網查詢相關規範，何況當時原告係由親屬陪 伴、協助辦理相關申請事宜，並非無法知悉退費規定。 ⒊被告變更申請書範本，係為避免將來再生糾紛，非承認舊 版申請書有瑕疵或錯誤。道歉函為原告之輔佐人要求開立 申請退費證明時，承辦人員依照其所述而開具，只是為了 處理當時的情境，並未蓋用關防，非被告之意思表示，本 件行政流程並無瑕疵。
⒋聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。 三、本件相關法規：
㈠使用管理自治條例：
⒈第13條之2：「青埔生命紀念館、敬心館之神牌位區管理與 退費相關規定，比照第14條相關規定辦理。」 ⒉第14條第2款第2目：「凡核准使用納骨堂者，未經入堂使 用而申請退費者，須收取作業費1000元整，並依下列方式 辦理：…二、依附表二繳納使用費管理費者：…2、逾14日 至1年以內提出申請者，退還所繳費用百分之50。」 ㈡消保法：
⒈第2條第1款、第2款、第3款、第9款：「本法所用名詞定義 如下：一、消費者：指以消費為目的而為交易、使用商品 或接受服務者。二、企業經營者：指以設計、生產、製造 、輸入、經銷商品或提供服務為營業者。三、消費關係： 指消費者與企業經營者間就商品或服務所發生之法律關係 。…九、定型化契約：指以企業經營者提出之定型化契約 條款作為契約內容之全部或一部而訂立之契約。」 ⒉第11條之1第1項：「企業經營者與消費者訂立定型化契約 前，應有30日以內之合理期間，供消費者審閱全部條款內
容。」
四、本院判斷：
㈠前揭事實概要欄所載各情，除後述爭點外，未據兩造爭執， 並有苗栗縣苑裡鎮青埔敬心館塔位櫃使用預定申請書、規費 繳款書、訴願決定暨送達證書等附卷可證，堪信為真實。 ㈡按殯葬管理條例第2條第1款規定：「本條例用詞，定義如下 ：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及 骨灰（骸）存放設施。」此項設施乃國家基於民眾慎終追遠 之必要，提供民眾適當安置先人遺骸之處所，性質為公營造 物。營造物利用關係，可能為私法關係，亦可能為公法關係 ，如果營造物之組織係公法形態時，營造物主體對其行政方 式享有自由，得選擇其使用關係為公法或私法。而營造物主 體究係選擇何種關係，應判斷該管行政主體之意思，即應從 當時的情況，尤其是從使用規則之內容，予以認定。舉凡使 用規則之形式（自治規章或一般的交易條件）、經常適用之 法律形式（例如：以行政處分之廢止方式或以民法上通知方 式解除某一法律關係）、費用（規費或報酬）及指示應循何 種法律救濟途徑等予以綜合判斷。
㈢本件青埔敬心館為被告設置、經營及管理，其使用規則係依 殯葬管理條例、地方制度法及其施行細則，及規費法為法源 而制定之使用管理自治條例（第1條規定參照），乃採自治 規章之形式。又從其規範內容觀之，申請使用之資格區分鎮 民與非鎮民，採不同收費標準（第8條）；使用公墓墓基、 納骨堂均須填具申請書並檢附證明文件（第6條、第12條） ；申請墓基一個月內未使用者取消其使用權，且不得退費（ 第9條）；納骨堂之使用，如有無主骨（灰）骸或無名屍體 者，得依條件免收管理費准予放置（第13條之1）；如受奉 置者為殉職或因公死亡之軍、警、消、公務人員、民防人員 或列冊低收入戶者，依條件得免費安置（第18條）；同一使 用人不得重複購買納骨堂櫃位（第19條）；申請使用繳納之 使用費及管理費，乃依規費法之相關規定辦理（第2條第2項 ）。則由上開使用規則採自治規章之方式、申請使用資格及 方式加以限制及區分、特定條件人員之安置待遇厚薄有別、 收費採行政規費方式辦理等節觀之，足認被告對於所設置殯 葬設施之管理使用係採公法方式為之，而非採私經濟行政之 私法關係辦理。
㈣依上說明，本件原告申請青埔敬心館神主牌位，被告基於營 造物利用關係所憑使用管理自治條例之規定，向原告收取規 費，並非消保法第2條第3款所定義「消費者與企業經營者間 就商品或服務所發生之法律關係」，既非消費關係，自無所
謂定型化契約需有審閱期間之問題。原告提出行政院所公告 「定型化契約審閱期間彙整表」，固有「生前殯葬服務定型 化契約範本」之類別，及審閱期5日之記載（見本院簡字卷 第43頁），惟此係一般民間企業經營者所提供之殯葬商品或 服務，乃有消保法定型化契約規定之適用，要與本件被告設 置殯葬設施所生之營造物公法上利用關係不同。原告主張其 申請使用青埔敬心館神主牌位，所簽立之申請書為定型化契 約，被告未給予5日審閱期而為無效云云，顯不可採。 ㈤政府設置殯葬設施供民眾使用，只須符合資格者均可申請預 定，事實上已先排擠其他一般民眾之申請使用權利，基於公 共資源之有限性及公平利用之要求，除應繳納一定規費外， 如申請後並未實際使用，宜設有必要限制。依使用管理自治 條例第14條第2款第2目規定，經核准使用納骨堂未經入堂使 用而申請退費者，除收取作業費外，在14日以內者，可全額 退費，如超過14日至1年申請退費者，則僅退還所繳納費用 百分之50，即屬公營造物應使民眾得公平利用之適當管理方 式。本件原告於112年3月16日向被告申請使用青埔敬心館神 主牌位，繳納申請使用費含管理費2萬5000元，因未有實際 使用，於112年4月7日向被告申請退費，距其申請時前後合 計已有22日，則被告依使用管理自治條例第14條第2款第2目 規定，退還申請規費之半數即1萬2500元，自屬於法有據。 ㈥原告雖主張其不識字，申請時被告並未口頭告知退費規定而 有疏失。然檢視該申請書附記內容，關於退費事宜於附記第 3點已有載明須依使用管理自治條例第14條規定辦理，繳款 書注意事項第3點亦有相同記載（見本院簡字卷第27、29頁 ）。原告雖不能閱讀理解，但輔佐人自陳當日係由其協同前 往辦理，則對於退費規定此項公開資訊自可輕易查詢得知。 原告主張申請時被告未為口頭告知係不合法，但本院核閱使 用管理自治條例全文，並無於此種情形被告必須另以口頭告 知之誡命要求，則被告所為附記，自不能指為「不合法」。 ㈦原告又主張，申請書及繳款書記載之退費規定僅有條號，無 條文內容，後來被告更正之新版申請書已有載明，可見被告 也認為舊版申請書附記方式係有瑕疵而不合法。查新版申請 書雖有將退費規定之條文內容予以完整記載，而與舊版申請 書僅有記載條號之情形不同（見本院簡字卷第27、46頁）， 但此係被告機關為避免日後無謂紛爭所為更為精進、細緻之 行政作為，尚不能因有此項改變即推認舊版申請書之記載方 式係屬「不合法」。何況原告既不識字，則有此條文內容之 記載，原告亦屬不能知悉明瞭，益徵此一條文內容記載之有 無與其法律上效力之判斷尚無關連，是原告此部分主張，亦
無可採。
㈧原告再主張，於112年4月7日申請退費時，被告所屬職員已承 認錯誤，書立道歉函，並蓋用被告章戳，同意損失不能由原 告負擔，故被告應全額退費云云。然查，該道歉函內容固有 記載被告職員沒有告知退費規定及說明內容，承認有疏失， 損失不能由原告負擔等文字（見本院簡字卷第145頁），但 此等內容無非本件原告申請使用神主牌位及要求退費過程之 重申，並非被告所為同意原告申請全額退費之行政處分，此 觀該道歉函簽署人為「接洽者：李曼汝」，非被告有法定代 表權限之人，且蓋用之章戳者為機關一般收件所用之橢圓形 章，非被告機關關防，即可明瞭。又原告書狀並已自陳「… 所以寫一份針對112/3/16的銷售過程有疏失的道歉函，好讓 原告可以向他們主管及鎮長申訴有個依據」（見本院簡字卷 第133頁），顯然亦知悉是否同意全額退費乃被告始能為終 局之決定。是該道歉函僅屬雙方接洽協商過程被告所屬職員 為暫時平息爭執的權宜作法，不具法律上效力，原告執為被 告應為全額退費之憑據，尚非可取。
五、結論：
㈠綜上所述，本件原告申請使用被告所設置青埔敬心館之神主 牌位，為營造物利用關係，被告係採公法方式為經營及管理 ，原告申請使用所繳納之2萬5000元性質為規費，其後申請 全額退費，被告依使用管理自治條例第14條規定，以原告距 申請時已逾14日以上，僅得退還所繳規費之半數即1萬2500 元而否准其申請，尚無不合，訴願決定予以駁回，並無違誤 。原告訴請撤銷，並請求被告應就原告於112年4月7日之申 請作成退費2萬5000元之處分，為無理由，應予駁回。 ㈡兩造其餘攻防方法及卷內事證，經核均於判決結果不生影響 ，無庸逐一論述，附此敘明。
㈢原告之訴為無理由，訴訟費用應由原告負擔。中 華 民 國 113 年 4 月 12 日 法 官 李嘉益
上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並繳納上訴費新臺幣3,000元；未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本）。如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補正而逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 113 年 4 月 12 日
書記官 林俐婷