高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
110年度都訴字第6號
民國113年2月15日辯論終結
原 告 建台水泥股份有限公司
代 表 人 陳德信（已解任）
訴訟代理人 陳麗雯 律師
胡峰賓 律師
被 告 內政部
代 表 人 林右昌
訴訟代理人 吳兆原 律師
上列當事人間都市計畫事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下
︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、被告代表人原為徐國勇，於本件訴訟審理中陸續變更為花敬 群、林右昌，經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不 合，應予准許。
二、按當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者 ，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人承受其訴 訟以前當然停止。但有訴訟代理人者，不適用之，行政訴訟 法第186條準用民事訴訟法第170條、第173條規定甚明。本 件原告代表人陳德信雖已於民國112年6月20日解任，惟原告 前已委任陳麗雯律師、胡峰賓律師為訴訟代理人，有委任狀 附卷可稽（本院卷2第93、105頁），依上述規定，本件訴訟 程序並不當然停止，另本院審酌原告代表人陳德信及其他董 監事人員任期早於111年6月25日屆滿，又未於主管機關限期 內改選，致其全部董監事已於112年6月20日當然解任乙節， 有經濟部商工登記公示資料查詢單、原告最新公司變更登記 表等文件在卷可證（本院卷4第107至108、117至128頁）， 則原告已逾1年6個月未改選董監事，為免訴訟延滯，仍依辯 論為裁判並宣示之，核先敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要:
原告所有坐落高雄市左營區左東段1-1地號等土地，經高雄 市政府擬定「變更高雄市主要計畫凹子底地區部分特定住宅 專用區、特定商業專用區、綠地用地為工業區及鐵路用地（ 建台水泥原廠區專案通盤檢討）案」（下稱系爭都市計畫） 變更土地使用分區，報經被告民國109年11月30日內授營都 字第1090064610號函核定後，高雄市政府以109年12月11日 高市府都發規字第10936010801號公告發布實施，原告不服 ，認系爭都市計畫將102年因個案變更之都市計畫「特定住 宅專用區、特定商業專用區、綠地用地」回復為個案變更以 前之「工業區及鐵路用地」都市計畫違法，對原告造成重大 損失，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、高雄市政府前於102年12月24日公告發布實施「變更高雄市 主要計畫凹子底地區工業區及鐵路用地為特定住宅專用區、 特定商業專用區、綠地用地（建台水泥原廠區變更）」案（ 下稱102年主要計畫）及於103年2月25日公告「擬定高雄市 都巿計畫凹子底地區細部計畫（建台水泥原廠區變更）案」 （下稱103年細部計畫）。○○市○○○○區土地之都巿計畫使用 分區於102及103年間自工業區及鐵路用地變更為特定住宅專 用區、特定商業專用區、綠地用地，系爭都市計畫又公告回 復為工業區及鐵路用地。依被告訂定之「都市計畫整體開發 地區處理方案」，必須都市計畫規定市地重劃整體開發地區 土地所有權人配合開發意願偏低，且當地都市發展無迫切需 要者，方以檢討恢復為原來使用分區來解決，被告與地方政 府面對整體開發困難應遵照其所列7項措施擇優辦理解決。 惟102年主要計畫土地所有權人並未開發意願低落，在發生 原計畫市地重劃整體開發困難時，擬定機關本應依照「都市 計畫整體開發地區處理方案」或依平均地權條例第61條規定 ，先行辦理重劃土地之交換分合、測定界址及土地分配、登 記及交接，加速完成公共設施點交，或改採開發許可或使用 許可方式，於主要計畫書內增訂開發許可之條件或明定自行 提供土地或代金之比例，或於自行提供一定比例之土地或代 金後申請建築使用；其重要公共設施用地，並得由主管機關 先行取得興闢，以解決市地重劃困難，實不宜驟然以變更恢 復原分區方式辦理，準此，系爭都市計畫採通盤檢討辦理， 卻未遵循「都市計畫整體開發地區處理方案」，實不具通盤 檢討形式或實質合法要件，其以回復原分區作為解決方案， 有嚴重行政瑕疵，應逕予宣告無效。
2、依被告都市計畫委員會（下稱都委會）109年4月21日第966
次會議（下稱都委會第966次會議）紀錄可知，都委會委員 並不同意使用恢復原分區一詞，並認為本件係以通盤檢討方 式辦理，亦即系爭都市計畫之法令依據係都市計畫法第26條 、都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條及第14條。惟依高 雄市政府94年4月19日高市府都二字第0000000000號函明載1 02年主要計畫係依都市計畫法第27條第1項第3款規定辦理， 故102年主要計畫應屬個案變更，而非通盤檢討。系爭都市 計畫不僅違背通盤檢討都市計畫相關法令，又誤引都市計畫 法第26條通盤檢討法令，企圖推翻本於都市計畫法第27條個 案變更之102年主要計畫及103年細部計畫，亦違反「都市計 畫工業區檢討變更審議規範」第3點規定。系爭都巿計畫不 應變為原分區（工業區及鐵路用地），理應調整為其他適當 分區（例如：產業專用區），方符合通盤檢討之法令規定及 目的。惟系爭都市計畫違背通盤檢討都市計畫相關法令所示 規劃原理與整體考量因素，只見回復原分區之偏頗結果，令 土地權利關係人遭受金錢時間與名譽等重大損失，有違法律 明確性原則、信賴保護原則及法律安定性原則，而應予宣告 無效。
3、依被告營建署99年7月29日署都字第0000000000號函所示， 辦理都市計畫法定程序前，應先依照都市計畫定期通盤檢討 實施辦法第14條第1項第4款規定，先報被告核准後方得辦理 「專案通盤檢討」，且應就申請人於開發期限屆滿前申請展 延開發期限乙節，納入通盤檢討案内一併審酌考量。惟系爭 都市計畫未載明有事先取得被告核准、亦無被告同意辦理專 案通盤檢討公文、未將有關申請人於開發期限屆滿前申請展 延開發期限之事納入該通盤檢討案内一併審酌考量，顯然違 反都市計畫定期通盤檢討實施辦法第14條第1項第4款規定。 況且，系爭都市計畫最終形成變更結果，令土地權利關係人 蒙受金錢、時間與名譽之重大損失，實為不合理及無效之通 盤檢討，難謂適法。
4、依各級都市計畫委員會組織規程，都委會審議都市計畫案， 應就各該案件之具體情形，核實審議法令依據是否正確，擬 定機關於決議前已否確實踐行都市計畫法定期檢討變更及市 地重劃實施辦法規定開發程序，有無與土地權利關係人協議 溝通同意與異議處理之程序，該土地檢討變更案件之檢討變 更範圍是否為其市地重劃事業所必需抑或有無影響該事業之 有效進行，是否就損失最少之地方為之，興辦都市計畫檢討 變更及市地重劃事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無 顯失均衡，倘引用法令依據錯誤，且未合理評估財務、工程 、法律上可行性，亦未積極有效落實審查上開所舉各項爭議
，未充分明瞭重劃延宕原因及當事人曾申請展期之緣由，對 土地權利關係人與各該公有土地管理機關提出反對異議亦未 說明未採納之理由，更未要求邀請各土地權利關係人列席說 明，無法使土地所有權人有預見可能性，得以充分表達其內 容具體主張，讓都委會作成符合比例原則之處分。更未妥查 進行中的市地重劃開發工程與地籍整理等作業，加以全面審 酌是否合於公益性、必要性，即直接審決回復原分區為工業 區及鐵路用地，於核定結果公告實施後，亦未將不能採納之 理由函復異議人，顯然忽略與造成原已依照都市計畫進行已 久之市地重劃事業（原計畫已經執行至公告配地與工程接管 驗收）難以繼續執行之困境，此等僅徒具形式之審議程序， 實有重大程序違法之情事。另系爭都市計畫係屬通盤檢討， 而非個案變更，則應先依照原計畫審議方式並基於通盤檢討 性質、書圖製作規定與審議原則或規範等，依都市計畫法中 央主管機關與核定都市計畫機關、審議組織之權責，先就市 地重劃主管機關審議市地重劃案，就申請重劃事業及最新市 地重劃內容之程序與實體要件（重劃土地之公益性、必要性 及是否符合比例原則）為實質審議，及判斷有無基於錯誤之 事實或違反經驗法則與論理法則，有無除為配合重劃需要及 都市計畫法第27條規定各款情事者外，不得任意辦理變更之 情事與法令依據誤用問題，有無夾雜與該具體都市計畫檢討 變更撤銷造成原市地重劃事件無關之考慮因素等事項全面審 查後作成決定，始符合規定。系爭都市計畫係依據高雄市都 委會108年12月27日第80次會議、被告都委會第966次會議、 第977次會議審議通過，惟此等會議均未依法經過表決即作 成決議，且未敘明同意與反對之正反理由，違反市地重劃實 施辦法第17條規定，亦即恢復原計畫分區勢必令已經同意參 加市地重劃之特定土地權利關係人或可得確定之多數人之權 益遭受不當或違法之損害，準此，系爭都市計畫之審決程序 並未踐行實質審議程序，作成回復工業區及鐵路用地之決定 ，亦未敘明不採異議之理由，令已經同意參加市地重劃之特 定土地權利關係人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違 法之損害，此等僅徒具形式之審議程序，實有違反行政程序 法第7條比例原則、市地重劃與都市計畫業務聯繫作業要點 、都市計畫規定以市地重劃方式開發案件處理原則、各級都市 計畫委員會組織規程及市地重劃實施辦法第17條等規定，實 屬違法。
5、依高雄市政府與原告於101年11月22日簽訂「『變更高雄市主 要計畫凹子底地區工業區及鐵路用地為特定住宅專用區、特 定商業專用區、綠地用地（建台水泥原廠區變更）案』暨『擬
定高雄市都市計畫凹子底地區細部計畫（建台水泥原廠區變 更）案』協議書」（下稱101年協議書）第10條第1款規定： 「一、本協議書之內容如與都巿計畫不一致之情形，係依內 政部核定之都巿計畫書、圖相關規定辦理。」既說明是以被 告核定的都市計畫書、圖為最後適用之依據，被告在102年1 2月5日公布主要計畫明確說明，本案應於細部計畫發布實施 3年內（但行政作業時間不在此限），完成市地重劃範圍內 公共設施用地之點交。103年細部計畫雖刪除「但行政作業 時間不在此限」等字，惟依都市計畫細部計畫審議原則第2 點、第4點規定，102年主要計畫已規定「但行政作業時間不 在此限」，103年細部計畫自不得變更102年主要計畫，當依 101年協議書第10條第1款，以被告核定102年主要計畫為準 ，不計入行政作業程序。況行政作業程序為被告及高雄市政 府所耗費，計入原告之履行期間，不符合誠信原則。足見10 3年細部計畫發布實施後，公共設施用地雖可得確定，惟依 細部計畫範圍與開發方式，分別採自辦市地重劃辦理，故10 3年細部計畫發布實施後，尚有一連串市地重劃程序需待完 成，需再加計行政作業程序時間至少需2至4年，才能完成土 地所有權移轉登記。且當公共設施用地工程完成驗收及地籍 測量後，該公共設施用地土地仍可由重劃會辦竣土地登記， 並以書面通知各該公共設施主管機關定期到場交接，並限期 辦理遷讓或接管，即使原告土地位於公共設施用地上且經查 封登記，依法也不妨礙公共設施用地辦竣土地登記作業。而 自103年3月25日細部計畫公布後，本預估加計3年及1,239天 行政作業時間，可以於109年8月14日前完成公共設施的點交 過戶。詎料，高雄巿政府都市發展局竟於107年11月26日高 市府都發規字第00000000000號函，主張原告未依101年協議 書、都巿計畫書完成第一期公共設施點交，依101年協議書 第8條規定，禁止旨案範圍內土地後續開發、建築行為，即 包含禁止進行公共設施的點交過戶程序，是以，原告根本無 法於109年8月14日前完成公共設施的點交過戶，此等無法完 成點交過戶，應無法歸責於原告。102年主要計畫自91年起 即開始推動，經被告及高雄巿政府10多年多方評估，最後於 102年12月24日公告發布實施，將原工業區等變更為特商、 特住用地，並確認該區域已不適合以工業區型式存在。而高 雄市政府未於102年主要計畫公告5年內（即107年12月24日 前）完成定期通盤檢討，亦未依監察院109年1月21日109內 政字第5號糾正案，依法妥善通盤檢討，反而於收到糾正後 幾個月（即109年12月11日）即公告將特商、特住用地回復 為原工業區等，實則，高雄巿政府於107年11月2日方完成公
共設施完成複驗，怎可能於106年3月25日點交此等公共設施 。高雄巿政府進行主要計畫通盤檢討最多需花12.7年、專案 通盤檢討則需花費9.04年，系爭都市計畫未經通盤檢討程序 進行，已有嚴重怠惰違法之情，應宣告無效。
6、原告分別於106年3月3日、106年3月27日向高雄市政府申請 重劃期間展延，但高雄市政府仍要求先提出「經濟發展報告 」，三禾資產管理股份公司（下稱三禾公司）雖於刑事案件 主張已提出「經濟發展報告」簡報說明，但高雄市政府始終 認未依其要求提出，而不同意展延。實則，經濟發展報告乃 都市計畫法第27條第1項第3款規定個案變更時之前行步驟， 原告前於自辦市地重劃案已提出經濟發展報告，原告申請展 延，依法並無另行提出經濟發展報告之必要，高雄市政府以 提出經濟發展報告之非法律明定文件而未同意展延重劃期間 ，實有故意刁難。另原告先後3次向高雄市政府申請閱覽重 劃案相關檔卷，均被高雄市政府否准原告閱覽重劃案相關文 件，造成展延不成，最終高雄市政府於109年12月12日回復 原分區，致原告蒙受上百億元之損失，實可歸責於高雄市政 府。
7、因市地重劃配地異議或配地確定後陳情而產生必須重新檢討 變更都市計畫，公共設施用地均可能因原土地所有權及配地 之面積、位置、比例而產生連動。如未能完成異議處理程序 ，當無法確定公共設施用地分配面積及比例，亦無法完成公 共用地之過戶點交程序。高雄市第63期左營區左東段1-1地 號等○○市○○○區重劃會於106年2月23日公布重劃區土地分配 清冊及重劃後土地分配圖，公告期間自106年2月23日至106 年3月27日，而國防部軍備局於106年3月27日提出異議，之 後高雄巿政府又核准延長配地結果公告至106年4月17日，原 告於106年4月7日對分配土地面積及位置提出異議，惟重劃 會至今未對原告前揭異議加以處理，高雄巿政府亦未依平均 地權條例第60條之2、市地重劃實施辦法第35條第4項規定對 原告之異議案進行查處、調處、或報請上級主管機關裁決之 。原告所有重劃範圍土地逾69.51%，既已異議請求協調分配 土地的面積及位置，如原告異議處理結果最後分配土地面積 位置有變動時，則公共設施土地位置及面積均可能變動，也 會影響到重劃工程負擔之計算與抵費地之分配。是以，在異 議處理程序完成前，公共設施用地及抵費地位置和面積既尚 無法確定，當無法完成公共設施用地過戶程序。如異議程序 未處理完即貿然將公共設施用地產權點交予高雄巿政府(係 指土地完成登記程序)，即使日後有爭議，已完成所有權移 轉登記予高雄市之公共設施用地，亦不會發還予地主，更可
證要先完成異議程序方可完成公共設施用地點交之必要。是 以，就分配成果公告及異議處理應加計行政作業時間210天 ，方符法制。
8、依103年細部計畫載明細部計畫各使用分區及公共設施用地 面積與配置、計畫區土地使用分區配置表及變更後土地使用 計畫示意圖及敘明：依被告都委會100年7月26日第760次會 議（下稱被告都委會第760次會議）決議及高雄市都委會101 年3月19日第14次會議（下稱高雄市都委會第14次會議）決 議，本計畫應於細部計畫公告發布實施3年內完成第一期市 地重劃範圍內公共設施用地之點交，並於點交後3年內提出 建照申請（但申請之基地規模不得少於6,000平方公尺）， 若申請者未於上開各階段期限內完成則依程序檢討恢復原土 地使用分區（不包含公共設施用地，且已完成所有權移轉登 記之公共設施用地不予發還）云云，是以，就算未於期限內 將公共設施用地點交予高雄市政府，公共設施用地也不會依 程序被檢討恢復原土地使用分區，否則即不當擴張、限制、 變更或撤回雙方協議內容。惟系爭都市計畫卻明訂：「因建 台水泥公司（乙方）迄今尚未依計畫書、協議書規定於細部 計畫發布實施3年內完成第一期公共設施用地點交及所有權 登記為高雄市，故本計畫依據計畫書、協議書及都市計畫工 業區檢討變更審議規範之規定辦理專案通盤檢討，另考量範 圍內公共設施用地尚未點交、捐贈，為避免衍生公共設施保 留地問題，故將高雄市主要計畫凹子底地區原建台水泥廠區 範圍內公共設施用地，一併變更為工業區及鐵路用地。」系 爭都市計畫載明將全部特定住宅專用區、特定商業專用區、 綠地用地（亦即含括公共設施用地）變更為工業區及鐵路用 地，顯然違反103年細部計畫恢復原土地使用分區（不包括 公共設施用地）之協議，構成違法違約。因103年細部計畫 係一完整書圖文件，與市地重劃為一整體開發事業，103年 細部計畫本已完成工程驗收合格、正在進行配地公告異議處 理程序，實無從分割或部分補正，系爭都市計畫應屬全部無 效。
(二)聲明︰被告109年11月30日內授營都字第0000000000號函所核 定之系爭都巿計畫應宣告無效。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告未依約於103年細部計畫公告發布實施3年內完成市地重 劃範圍內公共設施用地產權點交，以及履行101年協議書、 都市計畫書相關義務，高雄市政府依101年協議書第5條第2 項及第8條約定，循都市計畫程序辦理恢復為原土地使用分
區，並無違誤。況原告明知並同意對違反101年協議書之結 果，即辦理恢復原土地使用分區不提出異議、要求補償或賠 償，其嗣後再以其他理由爭執系爭都市計畫變更土地使用分 區，實無可採。又主管機關為都市計畫變更，本無信賴保護 問題，此有最高行政法院106年判字第280號判決意旨可參， 況原告違反101年協議書在先，顯無任何信賴值得保護之情 事。再者，原告係違反101年協議書第3條、第5條第1項、第 6條及原都市計畫等內容，其中第5條第2項僅係針對第5條第 1項之情形。又101年協議書第8條約定：「若乙方未履行本 協議書、都市計畫書及其他相關法令規定時，甲方得禁止其 後續開發、建築行為，並得依都市計畫程序辦理恢復為原土 地使用分區。乙方無條件同意不得要求甲方補償或賠償。」 依此，原告未履行101年協議書、都市計畫書時即有本條之 適用，此當然包括未於103年細部計畫公告發布實施3年內完 成市地重劃範圍內公共設施用地產權點交予高雄市政府之情 事。職是，考量範圍內公共設施用地尚未點交、捐贈，為避 免衍生公共設施保留地問題，系爭都市計畫將公共設施用地 一併變更為工業區及鐵路用地，不容原告曲解101年協議書 內容否定其適法性。
2、被告雖為102年主要計畫核定機關，惟該主要計畫內容為高 雄市政府擬定、執行，且屬地方制度法第18條第6款保障之 地方自治事項。其內容形成過程與真意，除應探求高雄市政 府真意外，其與原告簽訂101年協議書第5條約定「開發期限 」沒有「但行政作業時間不在此限」文字，顯係渠等為都市 計畫執行依限完成而為之協議，屬高雄市政府就其地方自治 事項所為安排，其內容未違背憲法、法律或基於法律授權之 法規，被告依法應尊重高雄市政府地方自治權限，且未認有 與都市計畫不一致或牴觸主要計畫之情事。
3、高雄市政府先以99年5月25日高市府都二字第099002966號函 檢附主要計畫書、圖報請被告核定，因案情複雜，「變更高 雄市都市計畫主要計畫凹子底地區工業區及鐵路用地為特定 高鐵住宅發展專用區、特定高鐵商業發展專用區、綠地用地 （建台水泥半屏湖畔香榭綠都開發計畫）案」先由專案小組 提出建議意見。其中建議事項第2點記載「計畫書第7-9頁分 期分區計畫載明『主要計畫發布實施後辦理整體開發，2年內 完成細部計畫，並於細部計畫公告實施之日起1年內提出市 地重劃申請，並於3年內完成重劃（但行政作業時間不在此 限），於重劃完成3年內提出建照申請』乙節，因本案主要計 畫、細部計畫及市地重劃相關作業目前同步進行，且本案屬 個案變更都市計畫，具有急迫性，經充分討論後，建議修正
為『本案應於細部計畫發布實施3年內（但行政作業時間不在 此限）完成市地重劃範圍內公共設施用地之點交，並於點交 後3年內提出建照申請』。」此係將原先9年提出建 照申請修 正於6年內須提出建照申請，此一內容不僅非放寬期程，且 足以認定具有時間之急迫性，甚為明確。同時，被告都委會 第760次會議亦決議依都市計畫工業區檢討變更審議規範附 帶條件規定，原告於102年主要計畫核定前，應檢附其他土 地所有權人土地變更使用同意書或證明文件，與高雄市政府 簽定協議書，同意依附帶條件規定執行。因此，102年主要 計畫記載「本案應於細部計畫發布實施3年內（但行政作業 時間不在此限）完成市地重劃範圍內公共設施用地之點交， 並於點交後3年內提出建照申請」內容，係早於協議書簽署 前便存在之文字。嗣後，高雄市都委會先於100年12月16日 進行原告原廠區變更案第2次專案小組會議，並以「考量計 畫書之分期分區計畫中有關『但行政作業時間不在此限』之規 定後續執行不易」為由，建議刪除「但行政作業時間不在此 限」文字，此部分業經高雄市都委會第14次會議決議通過。 依此，原告與高雄市政府簽訂101年協議書時，第5條約定「 開發期限」當然沒有「但行政作業時間不在此限」文字，況 此係高雄市政府為都市計畫執行依限完成而為之協議，屬高 雄市政府之地方自治事項，其內容未違背憲法、法律或基於 法律授權之法規，被告依法應尊重高雄市政府地方自治權限 ，且未認有與都市計畫不一致或牴觸102年主要計畫之情事 ，101年協議書內容已為原告知悉並與高雄市政府達成合意 ，雙方均應遵守。依前開說明可知，101年協議書第5條係特 別約定，非謂101年協議書內容與102年主要計畫內容不同， 便構成101年協議書第10條第1項所稱不一致之情形，而需回 歸被告核定之102年主要計畫。實則，101年協議書第5條係 針對獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法） 第35條規定之土地登記程序，要求原告應於細部計畫公告發 布實施3年內完成；至於102年主要計畫記載「本案應於細部 計畫發布實施3年內（但行政作業時間不在此限）完成市地 重劃範圍內公共設施用地之點交」，係指獎勵辦法第40條土 地交接（點交）程序，二者約定、規劃之程序及期限不同， 根本無從比較且不生「不一致」之情形，況101年協議書第3 條亦約定「乙方同意……應依市地重劃相關法令辦理登記為高 雄市所有……」，在在彰顯101年協議書係強調並針對土地登 記事宜。101年協議書第5條為雙方合意完成土地登記期限之 特別約定，且該條未明文約定「但行政作業時間不在此限」 ，自無加計行政作業時間，以符合高雄市政府儘速取得並完
成公共設施用地登記之締約意思。依此，原告自應於103年2 月25日細部計畫公告發布實施生效3年內即106年2月24日前 完成土地登記程序。至於102年主要計畫雖有「但行政作業 時間不在此限」之文字，細繹其審議過程，由最初規劃「並 於3年內完成重劃（但行政作業時間不在此限）」，經被告 都委會考量具有急迫性而修正為「本案應於細部計畫發布實 施3年內（但行政作業時間不在此限）完成市地重劃範圍內 公共設施用地之點交」，適用範圍顯然縮小，徵以101年協 議書第5條約定完成土地登記程序未加計行政作業時間，102 年主要計畫應解釋為完成公共設施用地點交之程序所需行政 作業時間，惟此部分屬土地登記程序完成後之程序，無礙土 地登記程序無加計行政作業時間之認定及其最終應完成之時 點。
4、高雄市政府與原告就高鐵、台鐵、捷運三鐵共構設站左營站 旁「半屏湖畔香榭綠都」開發計畫，早於97年3月17日簽署 開發意向書（下稱97年開發意向書），其中第6條開發時程 約定「都市計畫主要計畫變更案公告實施起2年內完成細部 計畫，於土地重劃完成後3年內提岀建照申請」； 又「（1 ）全區土地整理（2）公園、綠地、廣場及道路」被列為第 零期，期程為1年至1.5年。依此，原告最初便承諾於1年至1 .5年完成公園、綠地、廣場及道路。相較之下，101年協議 書第5條約定原告應於細部計畫公告發布實施3年內完成土地 登記程序，為原告承諾時間2倍之久，時間寬裕充足。 5、三禾公司原訂於105年5月12日進行第三次拍賣，為暫緩拍賣 程序進行，原告與三禾公司於105年5月5日簽定協議書，雙 方約定重劃案由三禾公司主導並出資（或指定第三人出資） ，原告協助配合，且原告依約委任三禾公司所指定之人代表 原告出席、參與重劃會，並議決重劃有關事項，三禾公司亦 於105年5月10日及8月9日向法院聲請延緩執行。因原告未於 106年2月24日前完成公共設施用地點交、移轉登記，高雄市 政府都市發展局分別於106年6月26日、8月24日、107年1月1 1日、7月31日、10月15日發函請原告檢送相關文件辦理展延 ，重劃會及三禾公司亦曾要求原告向高雄市政府申請展延。 原告於107年10月12日發函要求三禾公司免除及負擔數十億 元債務始同意於展延用印並辦理後續都市計畫，三禾公司遂 向臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）起訴請求原告辦理公 共設施用地點交展延，原告更直接發函予重劃會及其他地主 表明因與三禾公司涉訟而無從辦理都市計畫變更所有事宜， 顯見重劃作業未能辦理展延及依限點交、移轉登記公共設施 用地，係可歸責於原告所致。再者，原告經營不善，財務狀
況每況愈下，102年主要計畫範圍內原告所有土地自99年起 陸續遭稅捐機關及債權人等聲請禁止處分、查封登記獲准， 並遭法院數次拍賣，迄今仍遭法院查封登記在案。原告如欲 辦理土地登記予高雄市政府，地政事務所需函知執行機關， 如法院認為有礙查封執行效果，依土地登記規則根本無從於 106年2月24日或109年8月14日完成移轉登記，原告前代表人 鄭田吉於108年5月9日公開徵求意見座談會亦自承「因本基 地尚有部分債權疑義，且目前亦有訴訟案進行中，故暫難以 完成土地登記程序」，亦見未能依限完成土地登記程序，係 可歸責於原告所致。
6、系爭都市計畫採都市計畫法第26條通盤檢討程序變更計畫， 計畫區雖已開闢道路、停車場等公共設施，惟若未依都市計 畫法第26條、第27條之1、都市計畫工業區檢討變更審議規 範第6條及101年協議書內容，以原告未依限履行為由將系爭 都市計畫土地變更為工業區及鐵路用地，原告將無須履行回 饋便可保有土地價值飛漲之利益，併可達成法院拍賣價值較 高之住宅區、商業區土地目的，都市計畫法第27條之1、都 市計畫工業區檢討變更審議規範第6條規範目的以及「使用 者負擔」、「受益者付費」及「公平原則」將嚴重落空。被 告都委會第966次會議決議「後續相關土地所有權人如有繼 續開發之必要，建請高雄市政府另案協助依都市計畫法定程 序辦理變更」以及高雄市都委會於被告都委會第966次及977 次會議提出之研析意見「本案建議仍由範圍內地主自行整合 ，如整合全部土地所有權人意見後，得再另依都市計畫程序 辦理都市計畫變更。」等，本待後續如整合完成尚有依法辦 理變更都市計畫之可能，亦將無從達成。依此，系爭都市計 畫以專案通盤檢討方式變更土地為工業區及鐵路用地，符合 101年協議書、都市計畫法第27條之1及都市計畫工業區檢討 變更審議規範第6條規範意旨。又被告都委會966次會議決議 內容：「計畫案名內有關『恢復原分區』一詞，其用語不恰當 ，請予以刪除」係因當時審議第7案案名為「高雄市函為『變 更高雄市主要計畫凹子底地區部分特定住宅專用區、特定商 業專用區、綠地用地為工業區及鐵路用地（建台水泥原廠區 恢復原分區專案通盤檢討）案』」，其中「恢復原分區」非 行政程序法等法律用語，都委會為精確用語而將該五字刪除 。又101年協議書第5條第2項及第8條係約定高雄市政府循都 市計畫程序辦理恢復為原土地使用分區，至於應採何種程序 辦理，行政機關依法本有裁量權限，於符合都市計畫法第26 條要件時，採通盤檢討方式進行，適法有據。原告泛稱102 年主要計畫及系爭都市計畫應依相同法律依據辦理，並無可
採。至於被告營建署99年7月29日署都字第0000000000號函 ，乃被告指示為配合都市計畫地區實際發展需要應即辦理通 盤檢討函，該函緣於該案當事人與高雄市政府簽訂之協議書 內容，原告與高雄市政府簽訂之101年協議書並無相同約定 ，無從比附援引。
7、原告未履行與高雄市政府簽訂之101年協議書義務，高雄市 政府乃依101年協議書第5條第2項及第8條辦理，期間有公民 或團體提出建議，遂將渠等建議與高雄市政府研析意見一併 送被告都委會第966次會議、第977次會議討論、審酌，並決 議「同意依高雄市政府研析意見辦理，後續相關土地所有權 人如有繼續開發之必要，請該府另案協助依都市計畫法定程 序辦理變更，並請該府向陳情人妥為說明。」原告主張未給 予表達意見機會云云，顯與事實不符。都委會既為不同屬性 代表組成之專家委員會，本件經委員會討論、審議後作成關 於都市計畫涉及高度專業之判斷，適法並與事實相符，依最 高行政法院105年度判字第598號及106年度判字第345號判決 意旨，法院應尊重並維持之。至於原告爭執違反平均地權條 例第56條規定云云，本件為都市計畫專案通盤檢討，非辦理 市地重劃，無該條規定適用。
8、高雄市政府雖以105年11月14日高市府地發字第00000000000 號公告禁止土地移轉及禁、限建等事項，期間自105年11月2 1日起至107年5月20日止，惟原告將土地登記予高雄市政府 係實施重劃本身所必要之作業，依獎勵辦法第2條準用市地 重劃實施辦法第11條第1項第8款規定，非屬平均地權條例第 59條第1項公告禁止或限制事項，原告辦理土地登記予高雄 市政府不受105年11月14日禁限建公告之限制，仍可於103年 細部計畫公告發布實施生效3年內即106年2月24日前進行。(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)原告有無違反102年主要計畫及101年協議書第5條規定？(二)系爭都市計畫是否違法而應宣告為無效？五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有系 爭都市計畫書（本院卷1第123至291頁）、被告都委會第966 次、第977次會議紀錄（本院卷2第75至86頁）、109年11月3 0日內授營都字第1090064610號函（原處分卷第105頁）、高 雄市政府109年12月11日高市府都發規字第10936010801號公 告（本院卷1第295頁）等為證，可信為真實。(二)應適用的法令︰
1、都市計畫法
⑴第1條：「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫 之均衡發展，特制定本法。」
⑵第3條：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市 生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要 設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。 」
⑶第7條第1款及第2款規定：「本法用語定義如左：一、主要計 畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬 定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第22條之規定所 為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。 」
⑷第26條第1項：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更 。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次， 依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要 之公共設施用地，應變更其使用。」
⑸第27條第1項：「都市計畫經發布實施後，遇有下列情事之一 時，當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應 視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火 災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生
, 台灣公司情報網
, 台灣公司情報網