臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第一庭
112年度訴字第517號
113年2月22日辯論終結
原 告 民間全民電視股份有限公司
代 表 人 王明玉（董事長）
訴訟代理人 陳倩芸 律師
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 陳耀祥（主任委員）
訴訟代理人 魏啓翔 律師
上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國112
年3月24日通傳內容字第11100553370號裁處書，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
(一)原告經營之民視新聞台於民國111年9月22日，在「辣新聞15
2」節目（下稱系爭節目）播送有關選舉及晶華緋聞等內容
，如下：
1.21時54分許，標題「解答世紀之謎！蔣孝嚴緋聞女主角是誰
！？證據呼之欲出！？正式揭曉！」，主持人周玉蔻說明略
以：晶華飯店的那個緋聞，有人把她形容成為，滾床單的女
主角，究竟原名、原姓，以及她的身分、地位，到底是誰？
我們今天要在節目說，這位女主角她是中國小姐，也是華航
空服員，這位女主角，當時為什麼會逼迫章孝嚴，寫下那個
便條箋，叫人家在西元2000年6月的時候離婚，這位女主角
，如果願意解釋的話，我們也歡迎他來到我們的節目。
2.21時58分許，標題「選首都市長太輕率，蔣萬安沒準備！？
身世迷裝傻！？無視父親緋聞！？」，主持人周玉蔻說明略
以：但是是你蔣萬安自己，對於你父親所做的這些事情，還
在那裡栽贓別人、汙衊媒體，恕我不客氣，而蔣萬安你的祖
父不叫蔣經國，只能告訴你，下個禮拜二早上，有一本新書
，《門裡還是門外》，黃清龍先生的作品，就要公諸於世。到
時候你既不姓蔣，也不姓章，更不姓王，你姓郭的事實公布
之後，要不要驗DNA，是台北市民要做抉擇的關鍵。
3.22時7分許，標題「蔣萬安講渾話！？面對質疑打太極！？
牛頭不對馬嘴！？危機處理失當！？」，主持人周玉蔻說明
略以：我告訴你，今天我們公布那個女主角，是因為查證了
四到五個層次，蔣萬安，你不姓蔣這件事情，下個禮拜揭曉
，你要不要揭露DNA，他可以靠這種方式嗎？
4.22時20分至23分許，標題「王筱嬋、李紀珠被冤枉！？蔣孝
嚴保護誰！？消失的緋聞女主角！？獨家公布」、「解答世
紀之謎！蔣孝嚴緋聞女主角是誰！？證據呼之欲出！？正式
揭曉！」，主持人周玉蔻說明略以：兩岸買辦的這個人，可
以做臺北市長的爸爸嗎？林冠勳，請你告訴蔣萬安，從明天
開始回答，你爸爸為什麼要藏起來張○○(真實姓名詳卷，下
稱張女)，要去陷害王筱嬋，如果你不回答，每一天就問你
，DNA要不要驗？你們陷害了一個女性，張女在現場有人認
識嗎？
5.22時23分許，標題「解答世紀之謎！蔣孝嚴緋聞女主角是誰
！？證據呼之欲出！？正式揭曉！」、「帶風向直指王筱嬋
！？蔣孝嚴刻意操作！？涉世未深！？保護第三者！？」、
「王筱嬋，李紀珠被冤枉！？蔣孝嚴保護誰！？消失的緋聞
女主角！？獨家公布」，主持人周玉蔻說明略以：我對於要
不要公布這個名字，有不同的看法，很多人說，其實她是陷
害王筱嬋的人，因為她躲在後面，被保護，害得王筱嬋23年
不白不冤，所以這個名字，為什麼不能公布，所以今天經過
了，所有的確認之後，我們公布叫張女，我們媒體為什麼要
保護她？我們媒體為什麼要保護她？妳是一個事件的主角，
我媒體不是保護妳，是請妳出來，我今天透過各種不同的方
法，去聯繫張女小姐，但是我們都找不到她的電話，可是隨
時隨地，歡迎張女小姐跟我們連繫。
(二)被告於111年9月26至28日多次受理民眾陳情，以111年10月4
日通傳內容決字第00000000000號函（下稱111年10月4日函
）通知原告陳述意見，原告召開新聞自律諮詢委員會討論，
並於111年10月15日陳述意見，於同年月20日提出自律諮詢
委員會第11、12次會議紀錄。被告於111年10月31日召開第6
、7次廣播電視節目廣告諮詢會議（下稱諮詢會議），並於1
12年1月18日召開第1050次委員會議（下稱系爭會議）認系
爭節目內容，違反衛星廣播電視法（下稱衛廣法）第27條第
3項第3款、第4款、個人資料保護法（下稱個資法）第20條
第1項等規定，依行政罰法第24條第1項規定，從一重處斷，
依衛廣法第53條第2款規定、國家通訊傳播委員會裁處違反
廣播電視法及衛星廣播電視法案件裁量基準（下稱裁量基準
）第2點、第5點，以112年3月24日通傳內容字第0000000000
0號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）80萬元
罰鍰。原告不服原處分，提起行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)原處分所指述內容，係源自於當時之臺北市長參選人蔣萬安
及其父親蔣孝嚴先生，二人均為國內政壇知名人士，具有政
治影響力，故其私領域之行為將影響一般民眾判斷其品德及
誠信處事之參考，與公共事務相關，新聞媒體得以嚴格檢視
之，節目中出現之言論為主持人針對晶華緋聞案所為之事實
敘述及評價，自屬政治性言論，應受較高程度的保障。政論
性節目多係以批判之角度針對社會議題進行討論，用詞向來
較為激烈，主持人所述「如果你們不回答，每一天就問你，
DNA要不要驗？」屬選舉過程中常見之政治性言論，自應受
言論自由之保障。主持人評論之對象為臺北市長參選人蔣萬
安，本即應受到民眾監督指教，且市長參選人有各種澄清機
制與管道，此為開放的自由民主社會所須容忍。
(二)系爭節目所播出之內容有誤，至多僅影響張女，其自得向發
表言論之人主張侵害名譽權，應屬私權糾紛。系爭節目中提
及相關人物，或有造成當事人生活之影響，惟不應無限上綱
至傷害一般社會道德之公共利益層面，難認已達妨害公共秩
序及善良風俗之程度。系爭節目播出後，除臺灣臺北地方檢
察署認定周玉蔻違反個資法及加重誹謗罪起訴外，張女再對
2人及原告提出附帶民事訴訟，可證如系爭節目內容有不當
之處，應屬私權糾紛。張女曾獲選為中國小姐並接受媒體採
訪，其前夫為連勝文連襟之哥哥，曾捲入投資失利糾紛，並
有媒體將其家族關係製作圖表，可知系爭節目所討論內容已
為公開資訊，與公共利益相關聯，並未違反個資法第20條第
1項。
(三)衛廣法第27條第3項第4款所定「事實查證原則」，僅需衛廣
媒體就其所提供之資訊來源及所提出之證據資料有相當理由
確信其為真實即可，並不以能證明其為真實為必要。被告針
對系爭節目內容損害何種公共利益，僅空泛地以二字「誤導
」帶過，未有任何實質內容說明。如系爭節目內容造成「誤
導」公眾認知之結果，仍與損害公共利益有程度上之區別，
蓋立法者於訂定衛廣法第27條第3項第4款時既然多了「損害
公共利益」要件，即代表立法者有意區別一般違反事實查證
原則之情況與更嚴重地造成公共利益損害之情況，惟原處分
對此刻意疏漏，未予說明。
(四)諮詢會議的組成取決於超額勾選之委員隨機且不確定的回覆
順序，已違反廣播電視節目廣告諮詢會議設置要點（下稱設
置要點）第7點第1項規定，未進行遴選。被告之主任委員先
行圈選人數究竟幾位？設若主任委員先行圈選（遴選）之人
數為25名，則出席之人數為12人，根本未達設置要點第7點
第2項規定。又既然是依據委員之回復時間及意願後再排定
開會日期，何以最後開會時仍有高達7人缺席？諮詢會議之
遴選過程有重大瑕疵。關於「妨害公序良俗」部分，諮詢會
議係給予「發函改進」之結論，何以業管單位建議得逕行變
更為「應予核處」？依廣播電視節目廣告諮詢會議處理建議
作業原則（下稱作業原則）第2點、第3點規定，被告不應直
接提出任何處理建議，惟被告加上「業管單位建議：應予核
處」結論，已嚴重背離諮詢會議召開之目的。關於「違反個
資法」部分，認定違法應予核處者僅有7位，未達應出席19
位委員之半數，顯未形成過半數出席諮詢委員之共識，且違
法與未違法之票數差距僅2票。在票數如此接近之前提下，
諮詢會議之討論結果自不足以作為原處分的依據，尤以請假
委員人數過高之情形下，更應審視每一位委員之意見。依設
置要點第7點規定之修正說明，可知遴選委員之目的在於出
席委員之多元性，被告未依規定遴選，造成本次出席委員所
屬類別即不平均，可出席委員多為專家學者及公民團體，節
目實務工作者只有一位製作人，無法達到諮詢會議廣納多元
觀點之目的。又被告認111年9月22日民視新聞台及111年9月
22日民視台灣台因播出內容相同、有併同審酌之必要的話，
則何以111年9月22日民視台灣台之擬處方向中，被告未同樣
將本案諮詢會議之處理建議「發函改進」記載於會議紀錄中
，一併給予委員會議參酌？而予對原告最不利之「應予核處
」之結論。再者，既然諮詢委員對於同樣內容之節目有不同
之投票結果，被告為何未於委員會議再提出討論？被告之作
法違反禁止差別待遇原則。被告在資訊、見解尚未齊全的情
況下作成原處分，且系爭會議紀錄僅記載決議結果，並未對
系爭節目違法情形進行實質討論，全部片面援引諮詢會議中
不利於原告之意見，原處分不具合法性，應予撤銷。
(五)並聲明：原處分撤銷。
三、被告答辯略以：
(一)被告於諮詢會議召集作業上，按行政慣例先行圈選超過19名
之諮詢委員名單，再詢問可出席與會之時間及意願，本次19
名諮詢委員於諮詢會議當日，到會出席12人，缺席7人。系
爭節目經諮詢委員討論後，關於「妨害公序良俗」部分，建
議不予處理者4位、建議發函改進者2位、建議應予核處者6
位；關於「事實查證」部分，建議不予處理者1位、建議發
函改進者0位、建議應予核處者11位；關於「個資法」部分
，建議不予處理者5位、建議發函改進者0位、建議應予核處
者7位。被告將前開會議所為建議，提請系爭會議審議。系
爭節目經被告召開諮詢會議審視，並審酌原告之陳述意見、
新聞自律委員會會議紀錄及所調查事證，足認已違反衛廣法
第27條第3項第3款、第4款規定及個資法第20條第1項規定。
(二)系爭節目內容，僅憑單一消息來源之擴散資訊，逕自將張女
牽扯為20多年前之緋聞女主角，迫使第三人無端曝露於公眾
議論中。再以該緋聞案連結特定候選人，惟該緋聞案非該候
選人之緋聞，卻以議題操作方式，誤導民眾對特定候選人之
認知判斷及有影響選情之虞，且播送蔣家身世之言論，受限
於歷史、時效因素而未能提出確切事證下，卻與選舉議題互
為連結，影響視聽觀眾認知。系爭節目藉掌握媒體話語權，
公開傳遞恐嚇意涵之言詞，威嚇被評論之人，藉由該緋聞案
內容，持續討論蔣孝嚴身世及蔣萬安血統問題，並與選舉議
題連結，不利公共議題之理性討論及民主言論環境，無助公
共秩序之維繫，悖離新聞評論節目均應客觀、公正之製播原
則，違反衛廣法第27條第3項第3款「妨害公共秩序或善良風
俗」。
(三)關於系爭節目違反衛廣法第27條第3項第4款「製播新聞違反
事實查證原則，致損害公共利益」乙節：系爭節目內容有關
之新聞事實陳述，僅憑單一消息來源之擴散資訊，未盡事實
查證，直接指名第三人為系爭緋聞案之「女主角」。原告所
稱之查證來源係根據資深媒體人蔡玉真臉書文章、主持人與
蔡玉真2年前出席之餐敘所遇晶華飯店高階主管Debbie所述
、某位資深社會記者看過監視錄影帶等，皆屬傳聞、個人臆
測推論，而非事實查證，且系爭節目亦未提出具體佐證資料
。原告未依內控機制核實系爭節目內容，未盡編審把關之責
，復與民主政治之選舉議題互為連結以議題操作方式，連結
特定之候選人，影響視聽觀眾認知，非僅不利公共議題之理
性討論及民主言論環境，亦誤導民眾對特定候選人之認知判
斷及有影響選情之虞，致損害公共利益。惟系爭節目直接指
名緋聞女主角，將無關公共議題之第三人牽扯至公共議論，
該緋聞案亦非特定候選人之緋聞，非屬公共事務討論範圍。
本件原告新聞自律諮詢委員會議紀錄記載係屬「同心圓內的
互證」，前揭來源皆難證實女主角為其人，節目播出前亦未
取得緋聞女主角說法，顯見原告未積極善盡合理查證之責，
未依內控機制核實系爭節目內容，亦未盡編審把關之責，相
關辯詞無可採信。
(四)關於系爭節目違反個資法第20條第1項規定乙節：系爭節目
內容，乃原告經由衛星電視頻道任意揭露第三人之姓名、肖
像、職業、經歷、私領域生活等個人資料，使個人資料之當
事人人格權受侵害，且無增進公共利益必要性，乃非公務機
關對個人資料不得為法定特定目的外之不法利用。原告既無
其所稱有個資法第20條第1項但書之例外情事，且原告以系
爭節目內容公開揭露他人姓名、肖像、職業、經歷、私領域
生活等個人資料，顯然違反比例原則而逾必要範圍，違反個
資法第20條第1項規定。
(五)原告且知錄影結束後主持人仍未與張女取得聯繫，而無法取
得當事人之說法，仍任令系爭節目對外公開播送，顯見原告
未積極善盡防止義務。原告雖稱已將被告函文轉知主持人，
提醒節目主持務必符合衛廣法等相關法規乙節，惟此為違規
事實發生之後，原告對其爾後製播節目所採行之自律策進作
為。
(六)並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所載，原告對於裁罰事實不爭執，有原告電
視執照及衛星廣播電視事業執照（原處分可閱卷第133-134
頁）、行政處分明細表（本院卷第273頁）、被告111年10月
4日函暨所附系爭節目陳情檢舉內容（原處分可閱卷第2-10
頁）、原告2022年10月15日函（原處分可閱卷第13-61頁）
、原告2022年10月20日函暨所附新聞自律諮詢委員會第11、
12次會議紀錄（原處分可閱卷第62-86頁）、諮詢會議簽到
表及會議紀錄（本院卷第153-174頁）、系爭會議紀錄（原
處分可閱卷第87-99頁）在卷可稽，應可認定。惟原告對於
裁罰事實是否違反衛廣法第27條第3項第3款、第4款、個資
法第20條第1項等規定，被告以原處分從一重之衛廣法第53
條第2款規定裁處原告80萬元，是否適法，有所爭執，則原
處分是否有據，詳敘如下。
五、本院之判斷
(一)本件應適用之法規及法理
1.為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，維護視
聽多元化，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化
交流，制定衛廣法，其第2條第10款規定：「本法用詞，定
義如下：……十、節目：指依排定次序及時間，由一系列影像
、聲音及其相關文字所組成之獨立單元內容。」第3條規定
：「本法之主管機關為國家通訊傳播委員會。」第27條規定
：「（第1項）衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業
之分公司或代理商製播之節目及廣告內容應尊重多元文化、
維護人性尊嚴及善盡社會責任。（第2項）製播新聞及評論
，應注意事實查證及公平原則。（第3項）衛星廣播電視事
業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播送之節目或
廣告內容，不得有下列情形之一：……三、妨害公共秩序或善
良風俗。四、製播新聞違反事實查證原則，致損害公共利益
。（第4項）衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之
分公司或代理商涉有前項第4款情事者，應由該事業建置之
自律規範機制調查後作成調查報告，提送主管機關審議。」
其立法理由為：「三、……明定製播新聞及評論應注意事實查
證及公平原則。四、……另考量事實查證為製播新聞之必要程
序，為避免因未查證或查證不確實，致新聞製播發生被片斷
取材、煽情、誇大、偏頗等失衡情事，致生損害於公共利益
者，爰增訂第4款，至所定事實查證原則，參酌司法院釋字
第509號解釋意旨，係指衛星廣播電視事業及境外衛星廣播
電視事業之分公司或代理商就其所提供之資訊來源及所提出
之證據資料，雖不以能證明其真實為必要，惟仍應有相當理
由確信其為真實。」第53條第2款規定：「衛星廣播電視事
業、境外衛星廣播電視事業之分公司、代理商或他類頻道節
目供應事業有下列情形之一者，處20萬元以上200萬元以下
罰鍰，並得令其停止播送該節目或廣告，或採取必要之更正
措施：……二、違反第27條第3項第2款至第4款……。」據上，
違反衛廣法第27條第3項第3、4款規定者，依同法第53條第2
款規定，處20萬元以上200萬元以下罰鍰，並得令其停止播
送該節目或廣告，或採取必要之更正措施。
2.按言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國
家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求
真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧
對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論
自由依其傳播方式為合理之限制（司法院釋字第509號解釋
文參照）。憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊
傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路
等設施，以取得資訊及發表言論之自由（司法院釋字第613
號解釋理由書參照）。惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有
廣大深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善
盡其社會責任，不得有濫用自由之情事。其有藉傳播媒體妨
害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利
等情形者，國家自得依法予以限制。準此，衛星廣播電視事
業播送之節目內容，如有妨害公序良俗、違反事實查證原則
，致損害公共利益之情形等違法情事，自得加以限制。
3.被告為通訊傳播相關法令之主管機關，以維護通訊傳播領域
多元價值思考為其設立目標，為依據法律獨立行使職權，自
主運作，不受其他機關指揮監督之獨立機關（中央行政機關
組織基準法第3條第2款參照）。然為強化被告決策之正當性
，國家通訊傳播委員會組織法第10條第6項規定：「委員會
議開會時，得邀請學者、專家與會，並得請相關機關、事業
或團體派員列席說明、陳述事實或提供意見。」被告為執行
上述規定，與進一步擴大公民參與及廣納社會多元觀點，於
102年12月3日下達修正設置要點，特設諮詢會議（第1點參
照），第2點規定：「諮詢會議，依廣播電視法、有線廣播
電視法、衛星廣播電視法及本會主管之相關法令規定，就下
列事項提出諮詢意見：……㈢衛星廣播電視之節目……」第3點規
定：「諮詢會議置諮詢委員39至51人，諮詢委員由下列會外
人員組成，其中任一性別代表不得少於3分之1：㈠專家學者1
9至23人。㈡公民團體代表15至19人。㈢內容製播實務工作者5
至9人。」第7點規定：「（第1項）諮詢會議委員由本會主
任委員視議案需要，自第3點諮詢委員名單中遴選19人與會
。（第2項）前項遴選之委員至少有2分之1出席，始得開會
。」第9點規定：「（第1項）出席委員應就當次議案提出書
面審查意見，並就涉嫌違法議案，勾選下列建議處理方式並
簽註意見：㈠應予核處，並加註違規情節輕重。㈡發函改進。
㈢不予處理。（第2項）有關諮詢會議之議案審查、討論、諮
詢意見彙整及建議方式之處理原則，另訂要點規定。」第10
點規定：「諮詢會議之意見，得供本會委員會議審議之參考
。」被告另依上述設置要點第9點第2項規定訂定之作業原則
第1點規定：「廣播電視節目廣告諮詢會議（以下簡稱諮詢
會議）處理建議作業原則，除法令另有規定外，依本原則辦
理。」第2點規定：「涉有違反兒童及少年保護、公序良俗
、內容分級或其他違法情節之節目或廣告內容處理，先提請
諮詢會議討論並作成處理建議後，再提請本會委員會議審議
。」第3點規定：「諮詢會議開會前，本會幕僚單位應先就
案件違法事實與法律構成要件之涵攝作分析整理；諮詢會議
可參考幕僚單位之分析意見，協助審酌及確認個案事實與法
規範構成要件是否相符及其可能造成之影響，以作成處理建
議，其餘涉及行政裁罰之裁量等，仍由本會委員會議依職權
為之。」第4點規定：「本會就諮詢會議所提處理建議作業
原則如下：㈠獲過半數出席諮詢委員共識之處理建議，依其
建議提請本會委員會議審議。㈡未獲過半數出席諮詢委員共
識之意見，其處理建議『予以核處』加上『發函改進』意見之人
數，合計多於『不予處理』者，以『發函改進』處理建議提請本
會委員會議審議。㈢出席諮詢委員提供之處理建議，因票數
相同致無法依前述原則作成處理建議時，會議主持人得對該
議案重新討論。本款所稱票數相同情形指：⒈『予以核處』加
上『發函改進』與『不予處理』處理建議票數相同。⒉『予以核處
』之違法情節處理建議票數相同。㈣未獲過半數出席諮詢委員
共識且無第2款之情形，或經重新討論票數仍然相同時，得
依會議主持人意見，擬訂處理建議提請本會委員會議審議。
」第5點規定：「本會委員會議之決議與諮詢會議處理建議
不同時，得將該決議內容提供諮詢會議討論案件參考。」上
述設置要點及作業原則，為被告依行政程序法第159條規定
就機關內部組織及業務處理方式所訂頒之行政規則，依其規
定可知，被告於法定組織及程序之外，另行設置諮詢會議及
規定其作業程序，目的係藉由專家學者、公民團體代表、內
容製播實務工作者之參與，廣納社會多元觀點，於處理涉及
違反兒童及少年保護、公序良俗、內容分級或其他違法情節
之節目內容時，應先由被告主任委員自39至51人之諮詢委員
名單中遴選19人為諮詢會議委員，合法組成諮詢會議，並指
定被告代表1人召集並主持諮詢會議，經19名委員至少2分之
1出席開會、參考被告幕僚單位就案件違法事實與法律構成
要件之涵攝之分析整理及討論後，作成應予核處、發函改進
或不予處理之處理建議，再提請被告委員會議審議，以供被
告委員會議審議時之「參考」。依前揭設置要點第9點第1項
及作業原則第4點第1款、第3款等規定，出席諮詢會議之委
員應就涉嫌違法議案提出書面審查意見，並勾選其建議之處
理方式為：㈠應予核處，並加註違規情節輕重，㈡發函改進，
抑或㈢不予處理，上述3種建議之處理方式中，如有任一種已
得過半數出席委員之共識，諮詢會議即應據以作出處理建議
。從而，諮詢會議若有經被告主任委員所遴選之19位委員中
至少2分之1出席，經過半數出席委員認為節目違法而應受裁
處者，即排除以「發函改進」及「不予處理」為建議處理方
式，諮詢會議此際應進一步決定於處理建議加註之違規情節
輕重，而本諸作業原則第4點明定之過半數共識決原則，關
於違規情節之輕重程度，仍以超過半數出席委員達成共識為
準。惟諮詢會議之處理建議僅供被告委員會議審議時作為參
考，針對確屬違規而應予核處之個案，仍應由被告本於職權
認定事實、適用法律，並妥適行使裁量權限後，作成決定。
又前揭設置要點與作業原則條文所定諮詢會議提出之處理建
議內容，並不包括對被告委員會建議涉嫌違法議案應適用之
法律條文為何，系爭新聞究係違反何一行政法上所定義務，
其判斷為被告之法定職責。(最高行政法院112年度上字第35
4號、111年度上字第301號判決意旨參照)。
4.衛廣法第27條第3項第3款所稱公共秩序，係指國家社會之一
般利益；善良風俗，則指社會之一般道德觀念而言。此雖係
立法者衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥
當性，使用不確定法律概念而為相應之規定，惟其意義並非
難以理解，且於個案中並非不能經由社會通念加以認定及判
斷，並可由司法審查加以確認。法律之抽象解釋，本屬行政
法院進行司法審查之核心事項，行政機關並無判斷餘地可言
，且並非獨立機關所為一切決定均享有判斷餘地。關於衛星
廣播電視事業播送之節目內容是否妨害公共秩序或善良風俗
之判斷，僅為一般法律適用，無涉判斷餘地(最高行政法院1
11年度上字第301號判決意旨參照)。而同法第27條第3項第4
款所稱之事實，係指客觀事實而言，與主觀成分之意見不同
，意見可多元，惟事實僅有一個，其真實與否具有可證明性
，所謂事實查證原則，立法理由並表明係業者就其所提供之
資訊來源及所提出之證據資料，雖不以能證明其真實為必要
，惟應有相當理由確信其為真實等語，至該款所稱致損害公
共利益，應指致生損害國家社會之一般利益，則衛星廣播電
視事業播送之節目內容是否違反事實查證原則致生損害公共
利益之判斷，僅為一般法律適用，難謂行政機關於此法律概
念有不確定性而享判斷餘地。
5.個資法第2條第1款規定：「本法用詞，定義如下：一、個人
資料：指自然人之姓名、出生年月日、國民身分證統一編號
、護照號碼、特徵、指紋、婚姻、家庭、教育、職業、病歷
、醫療、基因、性生活、健康檢查、犯罪前科、聯絡方式、
財務情況、社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人
之資料。」第6條第1項規定：「有關病歷、醫療、基因、性
生活、健康檢查及犯罪前科之個人資料，不得蒐集、處理或
利用。但有下列情形之一者，不在此限：一、法律明文規定
。二、公務機關執行法定職務或非公務機關履行法定義務必
要範圍內，且事前或事後有適當安全維護措施。三、當事人
自行公開或其他已合法公開之個人資料。四、公務機關或學
術研究機構基於醫療、衛生或犯罪預防之目的，為統計或學
術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或經蒐集者依其
揭露方式無從識別特定之當事人。五、為協助公務機關執行
法定職務或非公務機關履行法定義務必要範圍內，且事前或
事後有適當安全維護措施。六、經當事人書面同意。但逾越
特定目的之必要範圍或其他法律另有限制不得僅依當事人書
面同意蒐集、處理或利用，或其同意違反其意願者，不在此
限。」第20條第1項規定：「非公務機關對個人資料之利用
，除第6條第1項所規定資料外，應於蒐集之特定目的必要範
圍內為之。但有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：
一、法律明文規定。二、為增進公共利益所必要。三、為免
除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止
他人權益之重大危害。五、公務機關或學術研究機構基於公
共利益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理
後或經蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。六、經
當事人同意。七、有利於當事人權益。」第47條第3款規定
：「非公務機關有下列情事之一者，由中央目的事業主管機
關或直轄市、縣（市）政府處新臺幣5萬元以上50萬元以下
罰鍰，並令限期改正，屆期未改正者，按次處罰之：……三、
違反第20條第1項規定。……」。
(二)本件諮詢會議之組織及程序並無違法
1.被告於召開諮詢會議前，已遴選出19名之諮詢委員與會，並
正式寄送開會通知，惟開會當日臨時有7名諮詢委員請假，
故當天出席諮詢委員人數為12位（本院卷第153-161頁諮詢
會議開會通知單及簽到表），是以，諮詢會議出席之諮詢委
員人數為12位，超過被遴選19位諮詢委員之半數，已達設置
要點第7點所定開會之最低人數門檻，係合法召開，原告主
張諮詢會議之召開有瑕疵云云，尚無可採。
2.系爭節目所涉建議處理方式經諮詢委員討論提出書面意見，
關於「妨害公序良俗」部分，建議不予處理者4位、建議發
函改進者2位、建議應予核處者6位；關於「事實查證」部分
，建議不予處理者1位、建議發函改進者0位、建議應予核處
者11位；關於「個資法」部分，建議不予處理者5位、建議
發函改進者0位、建議應予核處者7位，有會議紀錄在卷可資
（本院卷第163-173頁）。是以，出席諮詢會議之12位委員
中，均有過半數之委員認為系爭節目關於「事實查證」及「
個資法」等部分違法而應予核處，已符合設置要點第9點與
作業原則第4點等規定。而諮詢會議就系爭節目關於「妨害
公序良俗」部分，依作業原則第4點規定，提出發函改進之
處理建議，也無不合。嗣被告主管業務單位並按前開諮詢會
議建議及作業原則所定程序，將前開諮詢會議所為建議，提
由被告委員會議審議參考，自無不合（本院卷第147-148頁
）。
3.原告雖主張諮詢會議就「妨害公序良俗」部分，提出發函改
進之處理建議，惟業管幕僚單位卻建議應予核處，實無依據
，且違反平等原則，被告竟作成應予核處不利原告之決議，
應有疑義云云。惟依前揭說明，被告設置諮詢會議的目的，
只是廣納社會多元意見以供被告的委員會作成決議時的參考
，而不是藉由諮詢委員於會議中踐行互相辯證、說服而凝聚
共識的法定程序，此由卷附諮詢會議紀錄是逐一記載各出席
委員的個人意見，亦可獲得佐證。是諮詢會議之處理建議，
既不能拘束被告委員會之決議，則被告幕僚單位之建議，當
也不能拘束被告委員會之決議，僅提供被告委員會之參考而
已，自不會因被告幕僚單位參考性之建議，而影響被告委員
會決議之合法性。況如前述，被告主管業務單位已按前開諮
詢會議建議及作業原則所定程序，將前開諮詢會議所為建議
，提由被告委員會議審議參考，並無違誤。又被告對於確屬
違規而應予核處之個案，應由被告本於職權認定事實、適用
法律，而諮詢委員建議予以核處者有6位，雖未過半，然已
是多數意見，且被告本於職權調查審酌原告召開之新聞自律
諮詢委員會會議結論及採認應予核處之諮詢委員意見，認定
原告所播送系爭節目妨害公序良俗，並作成原處分(本院卷
第45-49頁)，應無違法。另原告針對系爭節目於民視台灣台
播出之事實，經諮詢會議出席委員過半數認為系爭節目就「
妨害公序良俗」部分違法而應予核處(本院卷第283-290頁)
，被告幕僚單位始於會議紀錄建議本件應予核處，再由被告
委員會議為完整綜合考量等語，經被告陳明在卷（本院卷第
254-255頁），嗣被告本於職權依廣播電視法認有妨害公序
良俗予以裁處(本院卷第147-148頁)，並經本院地方行政訴
訟庭112年度簡字第58號判決原告之訴駁回在案，實無違反
平等原則。原告此部分主張，難謂有據。
4.至原告主張就「個資法」部分認應予核處者僅7位，未達諮
詢委員應出席委員19位之半數，且認為違法與未違法之票數
僅差2票，出席委員為實務工作者僅1人，無法達到多元之目
的云云。惟依前所述，經過半數出席委員認為節目違法而應
予核處者，即排除以「發函改進」及「不予處理」為建議處
理方式，則關於「個資法」部分，建議不予處理者5位、建
議發函改進者0位、建議應予核處者7位，已有過「已出席」
12位委員之半數，原告主張要過「應出席」19位委員之半數
云云，顯為誤解，核與作業原則第4點規定不符。而諮詢會
議委員遴選程序，設置要點並未限制遴選委員之性質，且依
設置要點第3點規定，內容製播實務工作者係設置5-9人，較
專家學者19-23人及公民團體代表15-19人為少，實難認實務
工作之委員1人出席會無法達到諮詢會議之目的。是原告此
部分主張，也無足採。
(三)播送系爭節目違反衛廣法第27條第3項第3款「妨害公共秩序
或善良風俗」規定
1.查系爭節目於111年9月22日21時54分許起，播出如前述一、
事實概要：(一)所載之內容，為原告所不爭執，有系爭節目
錄影光碟在卷可稽，並經本院勘驗屬實（本院卷第123-127
頁），應堪認定。
2.按原告所訂電視新聞自律規範貳、總則三、(四)規定：「除
了注意該處理對當事人之負面影響外，報導內容應賦予公共
事務價值……」四、(一)規定：「(一)除考量公共利益時，否
則不得侵犯任何人私生活。」四、(二)規定：「當事人隱私
損及公共利益時，媒體得以採訪與報導，但當盡全力防止不
當傷害個人名譽及侵犯個人隱私，或造成媒體公審的情況。
」（原處分可閱卷第135-144頁）。查系爭節目內容，僅憑
單一消息來源之擴散資訊(詳下述)，逕自將特定第三人張女
牽扯為20多年前之緋聞、滾床單的女主角，迫使特定第三人
無端曝露於公眾議論中。復依原告提出之張女報導資料，最
近之報導為109年8月26日，內容為張女醉心於畫畫，其他日
期更遠的報導也表示其生活趨於平淡等情（原處分可閱卷第
13-41頁），系爭節目主持人於節目中表示：我們找不到張
女的電話聯繫等語（本院勘驗系爭節目光碟筆錄，卷第127
頁），實難認張女於原告播送系爭節目之111年9月22日時仍
屬公眾人物。參以原告提出其召開新聞自律諮詢委員會會議
結論所表示：倘該第三人若非晶華案當事人，她如何自證自
己不是？（原處分可閱卷第62-86頁）。因此，原告此電視
媒體用其話語權，以違反事實查證原則之方式(詳下述)，公
開臆測與市長參選人蔣萬安參選事項公共議題無關之第三人
張女，利用媒體揭露其隱私，造成媒體公審，違反其所訂定
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