最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第891號
上 訴 人 何宜勳即竹北電子遊戲場業
訴訟代理人 李承訓 律師
被 上訴 人 新竹縣政府
代 表 人 楊文科
訴訟代理人 沈政雄 律師
上列當事人間電子遊戲場業管理條例等事件，上訴人對於中華民
國111年10月5日臺北高等行政法院110年度訴字第1036號判決，
提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前於民國107年12月18日檢具商業登記申請書、電子 遊戲場業營業級別證申請書及相關書件，向被上訴人申請「 竹北電子遊戲場業」商業設立登記及電子遊戲場業營業級別 證(址設：○○縣○○市○○里○○○路00號，即○○市○○段000地號， 下稱繫案地址)，經被上訴人審認繫案地址屬都市計畫第二 種商業區，距離○○國小及○○醫院均未超過500公尺，違反被 上訴人於108年12月26日發布實施之「變更竹北（縣治附近 地區）細部計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）案－土 地使用分區管制要點及都市設計管制事項」第3點第1項等規 定，以109年2月7日府產商字第0000000000號函為「不予核 准」之處分（下稱前處分）。上訴人不服，訴經經濟部以10 9年5月20日經訴字第00000000000號訴願決定書將前處分撤 銷，責由被上訴人於3個月內另為適法之處分（下稱第1次訴 願決定）。嗣上訴人主張被上訴人有怠為處分之情事，第2 次提起訴願，並於109年11月4日檢送商業登記申請書、電子 遊戲場業營業級別證申請書及相關書件，請求續審；經經濟 部以110年2月2日經訴字第00000000000號訴願決定書命被上 訴人應於2個月內對上訴人之請求依法作成准否之處分。嗣 被上訴人○○縣○○○○區都市發展迅速且區內人口密集，為維護 社會安寧、善良風俗、公共安全與國民身心健康等，依據都 市計畫法第27條第1項第4款暨第2項規定，辦理「變更竹北 （縣治附近地區）細部計畫（修訂第二種商業區土地使用分 區管制要點）案」（下稱系爭計畫案）。於109年8月25日、
10月27日、11月16日，分別舉辦座談會、公告公開展覽，舉 辦公開說明會，且於同年12月11日報經新竹縣都市計畫委員 會第317次大會審議通過，依都市計畫法第22條等規定，於1 10年1月14日以府產城字第00000000000號公告「變更竹北（ 縣治附近地區）細部計畫（修訂第二種商業區土地使用分區 管制要點）─土地使用分區管制要點及都市設計管制事項」 （下稱110年管制要點），並自000年0月00日生效，其中第 貳、三、(二）點規定：「第二種商業區不得設置視聽歌唱 業、三溫暖業、舞廳業、舞場業、酒家業、酒吧業、特種咖 啡茶室業、電子遊戲場業、資訊休閒業及性交易服務場所。 」被上訴人審認繫案地址屬都市計畫第二種商業區，依110 年管制要點第貳、三、（二）點及電子遊戲場業管理條例( 下稱管理條例)第8條之規定，以110年2月26日府產商字第00 00000000號函（下稱原處分）為「不予核准」之處分。上訴 人不服，循序提起行政訴訟，先位訴之聲明：1.訴願決定及 原處分均撤銷。2.被上訴人應依上訴人107年12月18日申請 竹北電子遊戲場業之商業設立登記及核發營業級別證事件， 作成准予設立登記及准予核發之行政處分。備位訴之聲明： 1.確認原處分違法。2.請求被上訴人應給付上訴人新臺幣16 7,317,564元，及自111年8月31日至清償日止按年息百分之5 計算之利息。經臺北高等行政法院(下稱原審)110年度訴字 第1036號判決(下稱原判決)駁回其訴後，乃提起本件上訴。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所 載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠先位部分：
⒈110年管制要點並未違反法律保留原則、禁止再授權原則：行 為時都市計畫法第6條、第22條、第23條第1項及第32條規定 ，縣市政府對於都市計畫範圍內之土地，本得擬定細部計畫 ，據以核定實施，且得定住宅、商業、工業等使用區，並得 視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。又參照110 年管制要點第貳、三、(二）點，以及都市計畫法臺灣省施 行細則第17條之立法理由，有關土地使用分區管制，除於法 律或自治條例方式規定外，本得透過都市計畫法之細部計畫 加以規範。換言之，被上訴人即都市計畫擬定機關得視各都 市計畫區實際發展需要，以細部計畫方式(110年管制要點) ，就特定商業區作更嚴格之使用管制，並未有違法律保留原 則或者禁止再授權原則，更未違反都市計畫法臺灣省施行細 則第17條第2款規定。
⒉被上訴人以110年管制要點第貳、三、（二）點認為上訴人之
申請不符合管理條例第8條之規定，而為「不予核准」之原 處分並未違法：為健全電子遊戲場之營業秩序，業者申請設 立登記時，其營業場所應符合管理條例第8條第1、2款規定 ，即其營業場所需符合都市計畫法、土地使用分區管制及建 築法令之規定。110年管制要點，被上訴人已經依都市計畫 法第17條至第19條、第23條規定，於109年8月25日、10月27 日、11月16日，分別舉辦座談會、公告公開展覽，舉辦公開 說明會；且於同年12月11日報經新竹縣都市計畫委員會第31 7次大會審議通過，公告核定實施，已經經過正當法律程序 而為，自無法變更繫案地址使用分區管制，是原處分依110 年管制要點駁回上訴人之申請，並未違法。又依原處分時都 市計畫法第26條、第27條規範意旨，都市計畫經發布實施後 ，並非不得變更，除應依據發展情況並參考人民建議定期通 盤檢討作必要之變更外，如遇有重大事變、災害，或為適應 國防、經濟發展需要，或為配合興建重大設施，尚應視實際 情況迅行變更，是主管機關依此所為之都市計畫變更，參酌 司法院釋字第525號解釋及行政程序法第123條第1款、第126 條第1項規定意旨，本即不生信賴保護問題。況都市計畫法 對建築物使用之管制如何，本應由權利人或法律上利害關係 人自行查詢都市計畫法令，尚難謂此有違反誠實信用原則。 ㈡備位部分：
⒈本件並無行政訴訟法第198條規定的適用：上訴人雖是請求課 予義務之訴，本與行政訴訟法第198條第1項規定尚有不符， 然縱使認為或有類推適用空間，也因本件上訴人請求如先位 聲明為無理由，已如前述，行政法院既未曾為「情況判決」 ，則上訴人主張依行政訴訟法第199條第2項規定，請求被上 訴人賠償，亦顯屬無據。
2.本件上訴人從106年起本已經為此申請案準備許久，其間投 入之勞力、時間、費用亦顯龐大，上訴人雖然其先位、備位 聲明均無理由，惟其自107年即聲請，對於被上訴人屢次未 即時為正確處分一事，嗣於110年1月14日發布實施110年管 制要點後，始援引該要點駁回，就上訴人依被上訴人106年6 月15日府產商字第0000000000號函(下稱106年6月15日函)、 106年10月12日府產商字第0000000000號函(下稱106年10月1 2日函)指示，履行申請登記事宜所耗盡的成本，是否有應依 國家賠償法予以賠償，則尚非全無探究餘地等語，乃判決駁 回上訴人在原審之訴。
四、本院查：
㈠按管理條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為經 濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府
。」第8條第1款、第2款規定：「電子遊戲場申請設立時， 其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計 畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規 定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地 使用管制之規定。二、營業場所建築物之構造、設備，應符 合建築法令之規定。」第11條第1項規定：「電子遊戲場業 經依法辦妥公司或商業登記後，應填具申請書，並檢附其營 業場所合於第8條第1款及第2款規定之證明文件，向直轄市 、縣（市）主管機關申請核發電子遊戲場業營業級別證及辦 理下列事項之登記，始得營業：一、電子遊戲場業之名稱。 二、營業級別。三、機具類別。四、電子遊戲場業為公司組 織者，其代表人；為商業組織者，其負責人。五、營業場所 管理人。六、營業場所之地址及面積。」此係因電子遊戲場 業之性質特殊，涉及社會安寧、善良風俗、公共安全及國民 身心健康，攸關消費者生命財產安全，故就電子遊戲場業之 機具分類、營業級別、機具查驗簽證、負責人及場所管理人 之資格限制設有規定，違反者並有相關行政罰或刑罰規範， 且電子遊戲場業之營業場所應符合都市計畫、建築管理、消 防等法令規定。是電子遊戲場業營業場所位於實施都市計畫 地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定 。
㈡依地方制度法第19條第6款第1目規定，縣政府都市計畫之擬 定、審議及執行，為縣政府自治事項。行為時（即110年5月 26日修正前條文，下同）都市計畫法第4條規定：「本法之 主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣 （市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直 轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得 限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款 規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項 表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第 1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視 實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前 項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度 之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃 定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第85 條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送 內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備 案。」內政部依都市計畫法第85條規定授權訂定之都市計畫 法臺灣省施行細則第14條第3項規定：「都市計畫地區得依 都市階層及規模，考量地方特性及實際發展需要，於細部計
畫書內對住宅區、商業區再予細分，予以不同程度管制。」 第35條規定：「（第1項）擬定細部計畫時，應於都市計畫 書中訂定土地使用分區管制要點；並得就該地區環境之需要 ，訂定都市設計有關事項。（第2項）各縣（市）政府為審 核前項相關規定，得邀請專家學者採合議方式協助審查。（ 第3項）第1項土地使用分區管制要點，應規定區內土地及建 築物之使用、最小建築基地面積、基地內應保持空地之比率 、容積率、綠覆率、透水率、排水逕流平衡、基地內前後側 院深度及寬度、建築物附設停車空間、建築物高度與有關交 通、景觀、防災及其他管制事項。（第4項）前項土地使用 分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關 得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定 。」準此，縣政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及 執行縣的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22 條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範 圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於擬 定細部計畫時，於都市計畫書中訂定土地使用分區管制要點 。都市計畫經法定審議程序者，其區域內土地的使用分區及 其使用管制，將隨都市計畫之公告發布實施生效而確定。 ㈢再按「都市計畫經發布實施後，遇有下列情事之一時，當地 直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視 實際情況迅行變更：……四、為配合中央、直轄市或縣（市） 興建之重大設施時。」都市計畫法第27條第1項第4款定有明 文。又「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為 ，如直接限制一定區域人民之權利、利益或增加其負擔，即 具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人 之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政 訴訟以資救濟，本院釋字第148號解釋應予補充釋明。」為 司法院釋字第156號解釋所闡釋。依其意旨，縣市政府依都 市計畫法第27條第1項第4款所為都市計畫之個別變更，如有 直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔之情事 ，應認係行政處分，人民可提起撤銷訴訟以資救濟。 ㈣查被上訴人考量縣治附近地區都市發展迅速且區內人口密集 ，為維護社會安寧、善良風俗、公共安全與國民身心健康等 ，依都市計畫法第27條第1項第4款及第2項規定，辦理系爭 計畫案，變更範圍位於竹北（縣治附近地區）細部計畫區， 計畫面積177.8157公頃。於109年8月25日、10月27日、11月 16日，分別舉辦座談會、公告公開展覽，舉辦公開說明會， 且於同年12月11日報經新竹縣都市計畫委員會第317次大會 審議通過，依都市計畫法第22條等規定，於110年1月14日以
府產城字第1105210152B號公告系爭計畫案，並自110年1月1 5日生效（原審卷1第133-134頁、第187-190頁、卷2第209-2 17頁、第219-223頁、第225-229頁）。其中第貳、三、(二 ）點規定：「商業區不得設置汽車旅館，且建築物1、2樓禁 止供住宅使用。……（二）第二種商業區不得設置視聽歌唱業 、三溫暖業、舞廳業、舞場業、酒家業、酒吧業、特種咖啡 茶室業、電子遊戲場業、資訊休閒業及性交易服務場所。」 直接限制本計畫區內土地之特定營業場所使用權益，依司法 院上開解釋意旨，即應肯認具有行政處分之性質。故凡於新 竹縣轄區內申請電子遊戲場業商業設立登記及營業級別證者 ，於系爭計畫案施行後，即應受其規範，不得於第二種商業 區設置電子遊戲場業。
㈤承上述，系爭計畫案係屬都市計畫法第27條第1項第4款之個 案變更，為行政處分，上訴人若有不服，可提起撤銷訴訟以 資救濟。而系爭計畫案是否合於該款之事由得辦理個案變更 、有無違反行政程序法第9條規定、法律保留原則及再授權 禁止原則，乃系爭計畫案有無違法之問題。基於行政處分之 存續力及構成要件效力，行政處分經通知而生效後，在未經 撤銷、廢止或因其他事由失效前，應為所有國家機關（包括 法院）所尊重，並以之為作成決定之基礎。是系爭計畫案既 未經上訴人提起行政爭訟而確定，被上訴人以之為構成要件 事實而為原處分，並無不合，行政法院於原處分之行政訴訟 中，亦不得審查系爭計畫案之合法性，故上訴人主張系爭計 畫案不符合都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理個案變更 之要件，上訴人係利害關係人，被上訴人未通知上訴人表示 意見或參與說明會、公聽會，違反行政程序法第9條規定， 違反法律保留原則及再授權禁止原則，原判決未予審究，有 不適用法規及判決理由不備之違法云云，均無可採。 ㈥經查，上訴人前於107年12月18日檢具商業登記申請書、電子 遊戲場業營業級別證申請書及相關書件，向被上訴人申請「 竹北電子遊戲場業」商業設立登記及電子遊戲場業營業級別 證；繫案地址屬都市計畫第二種商業區等情，為原判決依法 確定之事實。則原處分作成時，系爭計畫案已公告生效，繫 案地址不得設置電子遊戲場業，與管理條例第8條第1款規定 ，尚有未合，原處分否准上訴人所請，自屬有據。原判決 以系爭計畫案規定未違反法律保留原則、符合正當法律程序 ，原處分據之駁回上訴人之申請，並未違法等由，駁回上訴 人於原審之訴，理由雖有未洽，惟結論並無不合，仍應予維 持。
㈦上訴人另主張被上訴人以106年6月15日、106年10月12日函同
意「竹北電子遊戲場業」商號設立，上訴人以為信賴基礎， 投入勞力、時間，並耗費鉅資，進行申請登記事宜。如被上 訴人於第1次訴願決定後3個月內另為適法之處分，即無禁止 設置電子遊戲場業之法令限制，上訴人並非信賴都市計畫不 會變更，原處分否准所請，有違信賴保護原則，原判決未加 審酌，有判決理由不備及理由矛盾之違法云云。查上訴人以 106年4月5日電子遊戲場業營業級別證申請書，向被上訴人 申請於○○縣○○市○○段000號地號設立「竹北電子遊戲場」， 經被上訴人106年6月15日函覆略以：「……說明：……二、貴商 號申請於本縣○○市○○段000地號設立『竹北電子遊戲場業』， 經審後本府同意貴商號申請設立案，並請依電子遊戲場業管 理條例第8條、第11條第1項及第12條第1項規定檢具下列文 件1式2份向本府申請核發電子遊戲場業營業級別證。……」等 語。上訴人復於106年9月6日向被上訴人申請變更營業場所 至○○縣○○市○○段000號地號，經被上訴人以106年10月12日函 同意變更營業場所地點（原審卷1第31-37頁）。可知，被上 訴人僅係同意上訴人商號申請商號設立案及變更營業場所， 至可否核發電子遊戲場業營業級別證，尚待上訴人提出上開 函文教示之相關文件，經被上訴人審核後，再行決定，非謂 上訴人必可取得電子遊戲場業營業級別證營業。而上訴人取 得被上訴人核發之使用執照、消防安全設備竣工、查驗合格 及營業場所投保公共意外責任險等行為係為符合管理條例第 8條、第11條第1項及第12條第1項規定，申請核發電子遊戲 場業營業級別證所為，且上訴人不能期待都市計畫永不改變 ，自無從主張信賴利益。又行政機關就人民之申請有依其主 張之事實，正確適用法律為准否之權利及義務。是以，行政 怠惰與法律之適用不能混為一談，縱使被上訴人難辭其怠惰 而有須負之責任，上訴人亦無從要求其依都市土地使用分區 管制未設限制之狀態為處分之依據。上訴人據以主張原判決 未查及原處分違反信賴保護原則，認其有違背法令之情事， 亦非可採。至原判決關此贅列之其他理由，無論當否，要與 裁判結果不生影響。從而，上訴論旨，指摘原判決違背法令 ，求予廢棄，非有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 3 月 14 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 梁 哲 瑋
法官 李 君 豪
法官 林 惠 瑜
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 3 月 14 日 書記官 林 郁 芳