高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
110年度訴字第440號
民國113年1月16日辯論終結
原 告 梁瑋燕
梁育誠
梁長青
被 告 高雄市政府水利局
代 表 人 蔡長展
訴訟代理人 曾郅淳
許文銓
陳鵬中
上列當事人間水土保持法事件，原告不服高雄市政府中華民國11
0年10月18日高市府法訴字第11030804000號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、原告梁瑋燕、梁育誠經合法通知，未於言詞辯論期日到場， 核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情 形，爰依被告聲請就該部分，由其一造辯論而為判決。 二、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權 利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或 提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不 為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1項定有明文。準此，人民提起撤銷訴訟應先踐行合法 之訴願程序，否則其起訴即不備程序要件且無從命補正，行 政法院即應以裁定駁回；且行政處分之相對人或利害關係人 ，始得以行政處分違法，經前置程序未獲救濟而提起撤銷訴 訟。所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實 上之利害關係在內；非行政處分相對人起訴主張其所受侵害 者，若可藉由新保護規範理論判斷法律上之權益可能遭受損 害者，始可認具訴訟權能而得透過行政訴訟請求救濟；若非 法律上之權益，而僅係單純經濟、感情或事實上等反射利益 遭受損害，則不在上開所稱利害關係人之範圍內，該第三人 執此提起撤銷訴訟，即難謂具有訴訟權能，其當事人適格即
有欠缺，應以判決駁回其訴。查原告梁長青固與原告梁瑋燕 、梁育誠共同提起本件撤銷訴訟請求撤銷被告民國110年2月 18日高市水保字第11031013000號裁處書（下稱原處分1、2 ）及高市水保字第11031172500號函（下稱原處分3)，然原 告梁長青於訴願程序僅擔任原告梁瑋燕、梁育誠之訴願代理 人，此觀原告梁瑋燕、梁育誠之訴願委任書(見訴願卷第60 頁)及訴願決定(見本院卷1第25頁)即明，原告梁長青並未先 踐行合法之訴願程序即以自己名義共同提起本件撤銷訴訟， 就其部分核屬不備起訴程序要件且無從補正；且本件係因原 告梁瑋燕、梁育誠於109年6月間擬具簡易水土保持申報書( 下稱申報書）向被告申請在其所有坐落高雄市旗山區欉仔坑 段（下同）814、815、816、817、818地號等5筆山坡地（下 稱系爭土地）從事農業開發利用所需之整坡作業；被告以10 9年7月17日高市水保字第10935767400號函（下稱109年7月1 7日函）核准原告梁瑋燕、梁育誠得在系爭土地從事農業開 發利用所需之整坡作業等情，有原告梁瑋燕、梁育誠109年6 月簡易水土保持申報書（見原處分卷第35頁至第36頁、第47 頁至第49頁)、815、817、818地號土地所有權狀（見原處分 卷第37頁至第42頁)、814及816地號地籍圖資查詢資料（見 原處分卷第50頁至第51頁)、被告109年7月17日函(本院卷1 第123頁至第125頁)在卷可稽，足見原告梁長青並非系爭土 地所有權人，亦非向被告具名申請核准簡易水土保持計畫者 ；原處分1至3亦均非以原告梁長青作為相對人，此觀原處分 1至3（見本院卷1第139頁至第143頁、第145至第149頁、第1 55頁至第156頁）即明，原告梁長青縱主張其係實際在系爭 土地從事整地工程者，然此僅屬其與原告梁瑋燕、梁育誠間 之內部關係，且性質上僅屬經濟上、情感上或其他事實上之 利害關係，仍非屬具有法律上之利害關係，堪認其當事人適 格亦有欠缺。依前揭說明，本院原應就其程序不合法部分依 行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回其訴，然因原 告梁長青與原告梁瑋燕、梁育誠均係訴請撤銷原處分1至3且 相關卷證共通，復因原告梁長青訴請撤銷原處分1至3之當事 人適格亦有欠缺，本院為求裁判卷證齊一及訴訟經濟，就原 告梁長青部分以較為慎重之判決併予駁回。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
（一）原告梁瑋燕、梁育誠於109年6月間擬具申報書，向被告申 請在其所有系爭土地從事農業開發利用所需之整坡作業。 被告以109年7月17日函核准原告得在系爭土地從事農業開 發利用所需之整坡作業，但不得新闢道路、施工便道，亦
不得外運土石，如有變相進行開挖整地或未依核定申報書 施作行為，將依水土保持法第33條規定核處並檢附簡易水 土保持申報書施工常見缺失及注意事項供參。原告梁瑋燕 、梁育誠於109年7月向被告申報開工，被告於109年9月16 日同意備查其開工申報。
（二）被告於109年12月1日前往系爭土地進行施工中檢查，認定 原告梁瑋燕、梁育誠未依核定之申報書內容實施水土保持 處理與維護，擅自拓寬及增設平台面積約1,100平方公尺 。被告乃以109年12月15日高市水保字第00000000000號函 （下稱109年12月15日函）檢送前揭施工中檢查會勘紀錄 並通知原告梁瑋燕、梁育誠於同年月22日前就會勘結果陳 述意見。嗣經被告審酌調查證據結果，認定原告梁瑋燕、 梁育誠違反水土保持法第23條第1項規定，乃依同法第33 條第1項第2款及被告處理違反水土保持法案件裁罰基準（ 下稱裁罰基準）第2點等規定，於110年2月18日分別以原 處分1、2各裁處原告梁瑋燕、梁育誠新臺幣（下同）6萬 元罰鍰；另以原處分3依水土保持計畫審核監督辦法（下 稱審監辦法）第31條第1項第4款規定廢止原核定簡易水土 保持計畫書。原告梁瑋燕、梁育誠不服，提起訴願，經高 雄市政府於110年10月18日以高市府法訴字第00000000000 號訴願決定書(下稱訴願決定)駁回訴願。原告不服，遂提 起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原告梁瑋燕、梁育誠雖為系爭土地所有權人，亦為申報書 之申請人，然實際申請、施工者為原告梁長青，被告往返 公文及會勘參與者亦為原告梁長青，原告梁瑋燕、梁育誠 均不知情，並非行為人，被告違反行為人責任原則，未盡 職權調查義務：
⑴依司法院釋字第714號解釋理由書意旨，土壤及地下水污染 整治法第48條施行前有關整治土污責任之規定，係採「行 為責任」而非「狀態責任」（或稱結果責任）。參同號解 釋林錫堯大法官提出之協同意見書亦表示：「狀態責任係 一種對物責任，狀態責任所致之義務，為一種以物為中心 的義務，通常是排除危險，回復物之安全狀態的義務，此 等義務本身並無『人的行為』要素存在。系爭規定既已明文 規定適用於『本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染 行為人』，而非適用於『土地所有人或其他對物的狀態具有 事實管領力之人』，立法意旨已甚明確，其規定之歸責型 態，並非上述之狀態責任，而是行為責任。」再依最高行
政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨，當行為責 任人與狀態責任人競合時，應由行政機關就其查獲違法之 事實，為合理、適當之裁量，並非容許行政機關得恣意選 擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰；另行政罰係 處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對 行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當 之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的 時，即不得對所有權人、使用人處罰。基上，水土保持法 第4條規定之水土保持義務人，依同法第12條規定，於開 發、經營或使用前，有先擬具水土保持計畫送請主管機關 核定之義務，且應事先擬具水土保持計畫之情形，係就行 為態樣而設，凡欲作上開法條所規定之行為，即應事先擬 具水土保持計畫送請主管機關核定後始得施作，故所應負 者為行為責任。
⑵訴願決定謂：「……本案水土保持義務人據申報書所載為訴 願人等2人，原處分機關業依行政程序法，給予渠等2人陳 述意見機會，訴願代理人非本案之水土保持義務人且亦無 提出其為水土保持義務人之證明……」「……訴願人等2人迄 未提出渠等2人同意訴願代理人使用系爭土地之土地使用 同意書予原處分機關，俾憑認定裁罰對象，原處分機關遂 依農委會106年9月11日農授水保字第0000000000號函釋， 以申報書所載之『水土保持義務人』即訴願人等2人為裁處 對象，經核尚無不合，……」，遂以此為基礎認定原告梁瑋 燕、梁育誠即為水土保持義務人，而應負違反水土保持法 第23條第1項及第33條第1項第2款之裁罰責任。惟被告未 提出其他證據以證明實際從事系爭土地之開發利用所需之 整坡作業為原告梁瑋燕、梁育誠所為，率以該2人為系爭 土地之所有權人、系爭水土保持申報書所載姓名，遽認為 水土保持義務人，以原處分裁處2人，尚屬率斷，除有違 反行為人責任之原則外，更有誤用舉證責任分配法則之違 誤。
2、系爭土地並無增建、擴建平台面積達1,100平方公尺等事 實，原告應無違反水土保持法第12條第1項第1款規定，被 告依同法第23條第1項及第33條規定以原處分1、2裁罰原 告梁瑋燕、梁育誠各6萬元罰鍰及以原處分3廢止原核定之 水土保持計畫書，屬違法處分，訴願決定亦屬違法，應予 撤銷：
⑴鄰接系爭土地之805地號土地長年供作道路使用，原即無草 木覆蓋於上且時有車輛往來通行，無論施作整坡作業前後 ，該處本為土石裸露之路面，且有彎曲通道到817、818及
816地號土地，而因八八風災後發生土石鬆落，故被告拿 的地籍圖與現況有所差異；至於806地號土地部分因屬他 人所有之土地，極可能係他人將坐落其上之樹木砍伐而呈 現裸露之地表，亦非原告所為。被告所稱拓寬原核准施作 範圍乙事，實際上乃原告為執行農牧地整坡作業，同時遵 循被告於109年6月30日至現場會勘提供之意見，而以刷坡 方式清除地表植被，計畫除去生長於系爭土地上之大片竹 林，因被告建議指導要砍竹子，且被告不敢回應示範砍1 棵竹子，從而原告梁長青委託挖土機作業人員於109年11 月30日將竹林剔除後，再將竹子暫時堆放至系爭土地813 地號土地附近空地，縱於堆放竹子時有所疏失而一部分越 界至737地號土地處，亦僅係作為暫時堆放竹子以利嗣後 移至他處清理之用，並無進行開挖整地而對原地形採取挖 填土石方之挖掘行為，被告違反行政程序法之客觀注意義 務，未對有利於原告之證據依職權調查證據並作成判斷， 自屬違法。
⑵被告提出109年12月1日現場勘查照片抗辯現場有怪手挖掘 痕跡，實乃挖土機操作人員進行清除竹林工程期間，於挖 土機暫時停止運作時，為配合防盜系統而將機械手臂及鏟 子暫置於地上所造成之抓痕，而非被告所言係進行開挖整 地時所產生之挖掘痕跡，且照片所示挖土機之抓痕範圍實 僅占邊坡之一小部分，被告刻意以拍攝角度營造抓痕所占 範圍偏大之效果，逕以此即認原告有開挖整地之行為，恐 嫌速斷。此外，觀諸被告核准刷坡整地設計圖之側視圖及 上揭會勘紀錄意見第3點，可見於系爭土地進行刷坡整地 之位置本具一定高度（高2.5公尺）、近似平台地形，足 證倘將系爭土地上既有竹林清除，自然會呈現沒有植被覆 蓋之裸露平台地形樣貌。
⑶被告所指「發現現場拓寬及增設平台面積約1,100平方公尺 」之情狀，屬水土保持技術規範第88條第1項所規範之「 開挖整地」行為而有未依原核定水土保持計畫施作之違反 ，實有疑義。觀諸被告核定本件申報書之農業整坡面積為 1,215平方公尺，原告在系爭土地內整修坡面亦屬涉及農 牧地整坡作業之範疇，除符合被告所核定之面積範圍外， 更無悖於農業整坡挖填方量加計總和不得超過2,000立方 公尺之限制，又何須受開挖整地1,000平方公尺面積之上 限拘束。被告認定原告施作之種類、規模及範圍均與原核 定計畫不符，顯有法規適用不當之違失，且被告就此均未 提出證據，證明原告究係有何開挖整地行為，率以現勘照 片、空照圖比對而發現系爭土地裸露處，亦未使用合格機
器精準測量以證明其稱違反水土保持法第23條第1項未依 核定計畫實施水土保持之處理與維護等情事。
3、證人郭玉麟技師是森山公司負責人，每年均獲得大量政府 工程，且所有工程均待被告驗收核可才能領錢；又於會勘 時領有被告核發之車馬費，故其證詞無參考價值，易誤導 公正性。依證人郭玉麟證詞及109年6月30日現勘證據，發 現被告僅依814及816地號土地申報書就完成會勘意見，尤 其現勘當時沒有簡圖，顯示證人郭玉麟並不清楚原告實際 申請範圍及做法；原告提出完整申報書時，被告沒有提出 意見，當原告依申報書除去坡面植生後，被告以超挖為由 先口頭勒令原告停工。證人郭玉麟證稱有看過簡圖認定原 告未按圖施工，經原告提醒證人郭玉麟已自證被告與證人 於現勘未抵達所有申請地號，證人郭玉麟便啞口無言，顯 見證人郭玉麟與原告於施工前沒有交流施工方法，並沒有 完成勘查所有施工區域。原告向證人郭玉麟提問簡圖相關 事項，以證人郭玉麟多年專業知識及學經歷，於公堂上不 願回應，似有袒護被告之嫌。
4、關於被告所稱109年12月1日現勘發現由於山坡土質鬆軟， 鞋子踩下去凹陷，山坡有怪手痕跡，故認原告現場有超挖 及將整坡土方傾倒於地號805地號土地下方乙節： ⑴從109年12月1日照片2，可確認水塔藍帶並不在正中央的高 度位置，水塔藍帶下方的區域較高且有支架，藍帶上方的 區域較短，據以觀察109年6月30日照片1、2，水塔位在80 5地號土路下方，並未與土路在同一平面上，顯見109年6 月30日照片1之土路就是109年12月1日照片2所標誌的路面 平台。在109年12月1日照片2、3的輪胎有千公斤以上重量 ，應比被告代理人之體重還要大，並未凹陷或歪斜在土中 ，另依全身照，其鞋子周圍土地亦無明顯凹陷痕跡，可證 其為老舊土路，非新設鬆軟平台。
⑵水塔所在位置沒有變過，就在土路下方斜坡，仔細觀察109 年6月30日照片4，明顯發現土路下方各地號均為斜坡，原 告依證人建議移除植被後，自然會顯露出斜坡，而非被告 所認定的鬆方填土。另觀察109年6月30日照片1、2、5， 左半邊的竹子均為傾斜生長，且均明顯有倒下的竹子，證 明照片1、2左半邊實為坡面，且植被生長狀況明顯不如證 人郭玉麟所證述坡腳上方植被生長良好情形，證實109年1 2月1日照片5提出鬆方填出之斜坡為原有坡面，並非填土 形成。所有裸露及鬆方填出之斜坡，均為砍竹子後裸露出 之原始地貌，被勒令停工迄今已被雜草佔據，仍維持原有 地形。
5、被告109年12月15日函限原告於7天提出陳述，比法院規定 時間還短，原告無可能完成陳述。原告實際上係於同年12 月22日後才收受該函文，原告因車禍住院向被告請求暫緩 ，被告掛電話，不久即作成裁處；原告至被告處所協調， 被告股長說現在公文已出去也沒辦法，被告不調查也不相 信原告梁長青，逕自認定水土保持義務人是地主而非行為 人，充分顯露被告官僚作風，證據顯示被告初期會勘及發 文受文者都是行為人，被告違背良心解釋本案。（二）聲明︰訴願決定及原處分1至3均撤銷。三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、原告梁瑋燕、梁育誠為系爭土地所有人，於109年6月4日 及同年月29日以自己名義提出申報書並於核定後申報開工 ，均經2人用印，申報書未載明其他經營人或使用人名義 ，亦未表彰另有其他經營人或使用人及其使用目的，且所 附身分證明文件均為原告梁瑋燕、梁育誠，未見其他第三 人，足徵申報書之水土保持義務人為原告梁瑋燕、梁育誠 。被告受理迄今均以原告梁瑋燕、梁育誠為當事人，並無 原告梁長青所述往返公文係針對其之情事。原告梁長青主 張其為當事人係因其為原告梁瑋燕、梁育誠之血親，為藉 此減少裁罰對象而作此表述，然其僅為工地負責人，亦自 承為原告梁瑋燕、梁育誠之代理人，其2人亦無表示被冒 名申請情事，本案義務人應為原告梁瑋燕、梁育誠，原告 梁長青僅為其代理人或輔助人，被告依法裁罰並無違誤。 2、有關拓寬、開闢平台部分，被告於109年6月30日會勘時並 無原告梁長青所稱平台，109年12月1日會勘始發現開闢平 台，現地有以怪手進行開闢平台情事，各階平台高度大於 3公尺且怪手挖掘痕跡明顯，現場也有明顯填土而成之邊 坡，顯示原告確有開闢平台情事。原告梁長青當時亦陳述 ：「……為了安全不得不再製造兩個階段邊坡……」足證原地 形並無2.5公尺高度近似平台之地形。因會勘現場坡度相 當陡，原告想要以輪胎護坡，但會勘意見認為輪胎並無法 穩定基腳，不符合力學上高度處理，依專家學者要求輪胎 高度不可超過2.5公尺，並非平台，故此非原核准之審監 辦法第3條第1項第2款農牧地整坡作業，而係同辦法第3條 第1項第9款之其他開挖整地範疇，涉水土保持法第23條第 1項未依核定計畫實施水土保持處理與維護情事，被告依 同法第33條第1項第2款裁處，於法有據。
3、有關違規範圍部分：
⑴違規範圍經空拍圖與地政局地籍圖比對有兩部分，系爭土
地內違規部分係原告申請而未依計畫施作部分，違規面積 為410平方公尺；其餘部分係屬原告越界施工部分，違規 面積為690平方公尺。空拍圖之比例尺係利用空拍機拍攝 時之經緯度，經由電腦軟體計算長度後繪成。違規範圍內 原地表植物覆蓋良好，施工後裸露嚴重，且將開闢平台之 土方推至欉仔坑段805、806、737地號土地，平台係連續 無間斷，由同段817地號土地經系爭土地後延伸至同段806 及737地號土地，已逾原核定系爭土地，且越界施工最遠 處已距原核定範圍約15公尺，越界事實明確。被告於109 年12月1日現勘時，原告梁長青於現勘意見亦未表示現場 有部分土地係他人開挖整地所致，足可判定當時現地地形 係同一施工行為所造成，且堆置竹子處因竹子遮蔽造成該 區域之整地事實較無明確事證，被告並未將該區域納入違 規範圍，本件認定之違規範圍應符合事理。
⑵被告於109年7月17日係核准原告梁瑋燕、梁育誠在系爭土 地順著原地形進行農業整坡作業，挖掘深度以種植作物根 系為限（30至50公分），惟其在現地開闢平台，各階平台 之高度均遠超過1公尺，顯已超過被告核准之最高挖掘深 度（50公分），原告梁瑋燕、梁育誠施作種類已與水土保 持技術規範第48條農業整坡之規定不符，而係同規範第88 條第1項所規定其他開挖整地之範疇，依審監辦法第3條第 1項第9款規定，得以申報書代替水土保持計畫之面積為未 滿1,000平方公尺。因本件是未依計畫施作，故挖土、填 土範圍均應納入違規範圍。該違規面積計算係由專家學者 空拍正攝攝影，拍攝角度垂直向下，再套繪GPS座標及相 關地籍資料所得出1,100平方公尺無誤，已逾法定規模。 ⑶依改制前行政院農業委員會102年10月15日農授水保字第00 00000000號函：「……於核定水土保持書件範圍外施作，其 越界部分違規處理之適用法條，如下：（一）越界施工情 形與核定書件內容，如具空間、時間及行為態樣之密切關 連性，且為不可分割之同一行為，適用水土保持法第23條 第1項未依核定計畫實施水土保持之處理與維護。……」越 界施工部分及範圍內未依計畫施作部分屬同一行為，適用 未依核定計畫實施水土保持處理與維護，原告違規面積為 1,100平方公尺；又依裁罰基準第2點規定，第1次違規面 積未達0.5公頃者罰鍰均為6萬元，空拍測量縱有誤差，以 證18圖面AB線段為例，航測長度為30.6公尺，實際量測長 度31.3公尺，尚不足以影響裁罰金額，被告裁處原告6萬 元罰鍰，於法並無不符。且整地範圍超過原核准之系爭土 地而及於同段813、806、805、737地號土地，其中同段80
5、806及737地號土地均非原告梁瑋燕、梁育誠所有，其 無法依土地現況重新申請或辦理變更設計，被告依審監辦 法第31條第1項第4款作成廢止處分，於法有據。 4、原告所陳報之圖說與原核定文件不符，原核定文件係依被 告109年6月30日現勘意見繪製後核定，並非原告可自行解 釋或修改，其所述明顯有誤且與法不符。由水土保持法第 8條第1項第2款及審監辦法第11條第1項第1款可知，水土 保持書件之核准及施作內容須符合水土保持技術規範，與 該內容是否具專利無關，原告梁長青所述有關其專利部分 於法不符；況其專利證書並非本國文件，顯不足採。又被 告109年12月1日現勘發覺現地有開闢平台情事，顯與申報 書不符，被告依審監辦法第28條第1項第3款令其停工，並 無違誤。
5、有關被告109年12月15日發函限期陳述意見部分，函文分 別於同年12月17日及12月21日送達原告梁育誠及梁瑋燕戶 籍地，並無其所述「原告實際是12月22日以後才收到公文 」情事，且原告梁育誠及梁瑋燕於被告同年12月15日發文 後至110年2月18日被告裁罰為止，均未與被告聯繫，放棄 陳述意見機會，被告裁處於法並無不符。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）被告依水土保持法第33條第1項第2款及裁罰基準第2點規 定，分別作成原處分1、2裁處原告梁瑋燕、梁育誠各6萬 元罰鍰，是否適法？
（二）被告依審監辦法第31條第1項第4款規定，作成原處分3廢 止原核定簡易水土保持計畫書，是否適法？
五、本院之判斷︰
（一）爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有原告梁瑋 燕、梁育誠109年6月簡易水土保持申報書（見原處分卷第 35頁至第36頁、第47頁至第49頁)、815、817、818地號土 地所有權狀（見原處分卷第37頁至第42頁)、814及816地 號地籍圖資查詢資料（見原處分卷第50頁至第51頁)、109 年7月簡易水土保持處理開工申報書(見本院卷1第199頁) 、被告109年7月17日函(本院卷1第123頁至第126頁)、原 核定手繪地籍簡圖及側視圖(見原處分卷第46頁、第55頁) 、109年6月30日會勘紀錄(見原處分卷第33頁)、109年12 月1日會勘紀錄(見本院卷1第181頁)及會勘照片(見本院卷 2第185頁至第191頁、原處分卷第67頁至第73頁)、109年1 2月15日函(見本院卷1第179頁)、系爭土地登記謄本及異 動索引查詢資料(見本院卷2第7頁至第21頁)、施作前衛星
及地籍圖(見原處分卷第57頁)、施作前現場照片(見原處 分卷第59頁至第63頁)、109年12月8日空拍圖(見原處分卷 第65頁)、違規範圍與地籍圖套繪圖(見原處分卷第75頁) 、原處分1至3（見本院卷1第139頁至第143頁、第145至第 149頁、第155頁至第156頁）及訴願決定（見本院卷1第25 頁至第39-1頁）等附卷可稽，自堪認定。
（二）應適用之法令：
1、水土保持法
⑴第4條：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土 保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人， 為本法所稱之水土保持義務人。」
⑵第8條第1項第2款：「下列地區之治理或經營、使用行為， 應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理 與維護：……二、農、林、漁、牧地之開發利用。……」 ⑶第12條第1項第1款：「水土保持義務人於山坡地或森林區 內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關 核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影 響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之 開發利用所需之修築農路或整坡作業。」
⑷第23條：「（第1項）未依第12條至第14條規定之一所核定 之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33 條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機 關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不 合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其 許可，已完工部分並得停止使用。（第2項）未依第12條 至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅 自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應 令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清 除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔 ，並自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。（ 第3項）已完工道路或設施之養護，準用前2項之規定。」 ⑸第33條第1項第2款：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元 以上30萬元以下罰鍰：……二、違反第12條至第14條規定之 一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持 之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改 正或實施仍不合水土保持技術規範者。」
2、審監辦法
⑴第2條：「本辦法所稱水土保持申請書件，係指水土保持計 畫、簡易水土保持申報書及水土保持規劃書。」 ⑵第3條第2款：「於山坡地或森林區內從事本法第12條第1項
各款行為，且挖方及填方加計總和或堆積土石方分別未滿 2,000立方公尺，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報 書代替之種類及規模如下：……二、從事農、林、漁、牧地 之開發利用所需之整坡作業：未滿2公頃者。」 ⑶第11條第1項第1款：「水土保持申請書件有下列情形之一 ，主管機關應不予核定或審定，並通知水土保持義務人及 副知目的事業主管機關：一、不符合水土保持技術規範， 經主管機關限期修正而不修正或修正後仍不符合水土保持 技術規範者。……」
⑷第28條第1項第3款：「有下列情形之一，主管機關應令其 停工：……三、變更水土保持計畫或簡易水土保持申報書之 部分，應即時停工而未停工者。……」
⑸第31條第1項第4款：「有下列情形之一者，主管機關得廢 止原審定或核定水土保持規劃書、水土保持計畫或簡易水 土保持申報書：……四、因申請變更設計或違規施工，而不 符原核定水土保持書件之種類及規模。……」
3、裁罰基準（見本院卷1第373頁至第375頁） ⑴第1點：「為處理違反水土保持法第23條及第33條裁罰案件 ，以建立執法之公平性，特訂定本基準。」
⑵第2點第1項：「依水土保持法第33條第1項規定處以罰鍰者 ，依其違規面積大小及違規次數處罰之；其裁罰基準如下 表：……」
違規面積 (公頃) 罰鍰金額(新臺幣/萬元) 第1次 第2次 第3次 第4次 第5次 第6次 未達0.05 6 8 10 … … … 0.05以上未達0.2 6 8 12 … … … 0.2以上未達0.5 6 8 12 … … … 0.5以上未達1 8 10 15 … … … 1以上未達1.5 8 12 18 … … … 1.5以上 10 15 22 … … … 4、水土保持技術規範
⑴第48條：「農地整坡作業指於宜農牧地內，以機械開挖整 地、整修坡面，使其利於農場耕作管理。」
⑵第88條第1項：「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採 取挖填土石方之行為。」
（三）被告依水土保持法第33條第1項第2款及裁罰基準第2點規 定，分別作成原處分1、2裁處原告梁瑋燕、梁育誠各6萬 元罰鍰，核屬適法：
1、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持 處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本 法所稱之水土保持義務人。」「水土保持義務人於山坡地 或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請 主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢 附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁 、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。……」「未 依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水 土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外
，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人 限期改正……。」「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以 上30萬元以下罰鍰：……二、違反第12條至第14條規定之一 ，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之 處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正 或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第4條 、第12條第1項第1款、第23條第1項、第33條第1項第2款 分別定有明文。
2、查原告梁瑋燕、梁育誠於109年6月間擬具申報書，向被告 申請在其共有系爭土地從事農業開發利用所需之整坡作業 ；被告以109年7月17日函核准原告得在系爭土地從事農業 開發利用所需之整坡作業等情，有原告梁瑋燕、梁育誠10 9年6月簡易水土保持申報書（見原處分卷第35頁至第36頁 、第47頁至第49頁)、被告109年7月17日函(本院卷1第123 頁至第125頁)在卷可稽。而被告以109年7月17日函核定前 揭簡易水土保持申報書時，於該核定函載明：「三、副本 抄送水土保持義務人─梁瑋燕君及梁育誠君，請依次列事 項辦理：……」，足見原告梁瑋燕、梁育誠為系爭土地所有 人及申請整坡作業者，且被告於該核定函已明確特定其2 人為該申請案之水土保持義務人，堪認原告梁瑋燕、梁育 誠為系爭土地之水土保持義務人甚明。而被告於核定前10 9年6月30日會勘紀錄載明技師郭玉麟之會勘意見為：「1. 依現勘現場坡腳有部份竹子位移及沖蝕，申請欲以輪胎堆 砌穩定坡腳。2.現場應以刷坡清除地表植被，勿整坡擾動 土壤。3.建議申請高度控制在2.0m-2.5m內。」該次會勘 結論載明：「請申請人依照技師之意見及申請書所附之簡 圖施作。」(見原處分卷第33頁)；參以證人即技師郭玉麟 就109年6月30日會勘時其現場意見證稱：「二、依據我們 現勘現場所勘查到申請人所申請2筆地號基地內有部分地 區竹子下方有土壤沖蝕及竹子也有傾倒之現象，申請人在 現場告知希望以圖示輪胎堆砌工法來穩定坡腳，所以我現 場建議應以刷坡清除地表植被不要整地擾動土壤。三、因 為輪胎工法屬於地表表面的工法，如果開挖土壤反而造成 土壤鬆動，鬆動後再做此工法，基本上成效可能比較不會 那麼好，所以建議刷坡只是清除地表的植被，不要有過度 開挖之狀況，當初申請人申請高度是2-2.5米之間，所以 主要是穩定坡腳而已，不是整個坡面，以申請人的申請寬 度、高度建議來施作。」「水土保持最重要是有植物保護 坡面及輔助人為工法，適當的坡腳保護在現場會勘有其必 要性，但是坡面植被良好部分就建議不再次清除植披、開
挖擾動土壤。」（見本院卷2第221頁至第222頁）等語； 被告109年7月17日函說明三亦載明：「……（二）本案申請 項目為從事農業經營整坡作業，依107年9月21日修訂『水 土保持計畫審核監督辦法』第3條規定，農業整坡挖填方量 加計總和不得超過2000立方公尺，爰請順原地形進行整坡 作業，挖掘深度以種植作物根系為限（30至50公分）且不 得有新闢道路、施工便道、不得外運或運入土石，如有變 相進行開挖整地或未依核定申報書施作行為，將依『水土 保持法』第33條核處。……」等情，此觀被告109年7月17日 函（見本院卷1第123頁至第125頁）即明，且由被告就系 爭土地所核定2份手繪地籍簡圖及側視圖(見原處分卷第46 頁、第55頁)以觀，足見被告所核定原告梁瑋燕、梁育誠 在系爭5筆土地從事農業經營整坡作業，其方式均限於「 順原地形進行整坡作業」「挖掘深度以種植作物根系為限 (30至50公分)」，具體範圍則為基地下方寬度30公尺、高 度2.5公尺以輪胎堆砌工法穩定坡腳施作方式，且不得有 新闢道路、施工便道、外運或運入土石等變相進行開挖整 地或未依核定申報書施作之行為，尚不因證人郭玉麟技師 於109年6月30日會勘時未執有該原告在會勘後依會勘意見 及結論提交被告核定之簡圖而有不同。嗣被告於109年12