臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第一庭
112年度訴字第537號
113年1月18日辯論終結
原 告 林振輝
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 林姿妙（縣長）
訴訟代理人 劉百川
陳冠旭
參 加 人 陳翎倩
上列當事人間巷道爭議事件，原告不服内政部民國112年3月25
日台内訴字第1120006560號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告為坐落宜蘭市農權段677號土地（重測前宜蘭市金六結 段七結小段76-9地號，下稱原告677地號土地）所有人，因 參加人就坐落宜蘭市農權段678地號土地（重測前宜蘭市金 六結段七結小段76-15、76-107地號，下稱系爭土地），於 民國111年1月22日向被告申請建築線指定（下稱系爭申請） ，經被告提請111年2月21日宜蘭縣現有巷道及建築線指示爭 議審議小組第30次會議（下稱系爭會議）決議，認系爭土地 左側臨接宜蘭市泰山路復國巷（下稱復國巷）之通路路段（ 指農權路3段至農權段686地號南側地籍線以北，且為單向出 口往農權路3段之通路，下稱系爭通路），依維護管理紀錄 寬度達2公尺以上，並符合宜蘭縣建築管理自治條例（下稱 宜縣建管自治條例）第5條第1項第5款規定情形而得續以指 定建築線（至於農權段686地號南側地籍線以南至民族路之 通路路段，則以寬度未達2公尺，未符合當時《即112年1月31 日修正前》宜蘭縣辦理指定建築線作業辦法第8條規定而不予 指定建築線），被告即以111年3月2日府建都字第111003138 0號函檢送系爭會議紀錄通知原告及參加人（其間原告就此 函不服，曾提起訴願，另經內政部111年7月25日台内訴字第 1110032739號訴願決定駁回後，原告未續起訴而予確定）。 被告復以111年3月25日府建都字第1110034171號函（下稱原 處分），就參加人指定建築線之系爭申請，表明業經派員指
示完竣，請繳納規費後憑據領取建築指示成果圖，而就系爭 申請予以核定。原告不服原處分，遞經內政部訴願決定駁回 ，遂提起本件撤銷訴訟。
二、本件原告主張：
㈠系爭通路所在宜蘭市農權段682地號為國家所有，而70年7月2 8日曾經指定建築線者則為同段695地號（重測前宜蘭市金六 結段七結小段76-11地號，下稱695地號土地）土地之建築申 請案，與原告677地號土地無關，原告677地號土地於70年尚 未建築，目前其上則有建築物及法定空地，並未經指定作為 通路之用，亦不在復國巷範圍，基於現狀路面鋪設之巷道寬 窄約2公尺，道路管理機關並未提出意見，被告即應依本來 之2公尺認定巷道寬度，亦即巷道寬度當以695地號土地該側 為準，與靠近原告677地號土地之該側無關，且該路段目前 無住家面對道路，亦未使用原告677號地號土地範圍，參加 人就系爭申請所指須具備之巷道若寬度不足，本來就無法建 築，其卻在未經原告同意下，擅自以原告677號地號土地合 併復國巷現有巷道寬度，謂可達3公尺通路寬度而據以申請 指定建築線，又未經原告同意或出具同意書，被告卻作成原 處分，已侵害原告權益，且違反宜縣建管自治條例第18條規 定。況訴外人東霖測量工程顧問有限公司（下稱東霖公司） 前為系爭土地建築需要，亦曾於109年8月向被告申請指定建 築線，被告雖曾予核准，嗣後業經內政部110年3月23日台內 訴字第1100420364號訴願決定（下稱前訴願決定）認定復國 巷部分路段（重測前宜蘭市金六結段七結小段76-17、76-9《 即原告677地號土地》、76-15、76-11《即695地號土地》、76- 107）為現有巷道之公告處分（指被告109年8月24日府建都 字第109019337A號公告，下稱前公告）應予撤銷確定，依訴 願法第95條規定有拘束各機關之效力，被告仍作成原處分， 亦有違誤等語。
㈡並聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
三、本件被告則以：
㈠原處分係針對參加人之系爭申請指定系爭土地之建築線，系 爭土地左側臨系爭通路之該段建築線範圍，方為原處分指定 範圍，往上延伸至原告677號地號土地之該段，則非原處分 指定結果所造成，而是根據原告677號地號土地前曾於86年6 月13日申經以86建都字第429號指定建築線（下稱原告土地 指定處分）在案之結果，依斯時臺灣省建築管理規則（94年 6月20日廢止）第5條規定，於建築檢討時並應將此建築退縮 地面積計入法定空地，而參加人嗣後之系爭申請案，亦係基 於宜縣建管自治條例第5條第1項第5款之現有巷道而為指定
，並非同條項第4款之私設通路情形，自亦不適用宜縣建管 自治條例第18條關於私設通路應檢附土地權利證明文件之規 定；且本件認定符合宜縣建管自治條例第5條第1項第5款規 定情形，是指70年7月28日間就695地號土地有作成建築線之 指定（斯時被告之建設局70年7月28日70建都字第4595號， 下稱695地號土地指定處分），指定內容則係依當時規定， 以695地號土地該段面臨之現有巷道中心線，向兩側各自退 縮達3公尺之位置，並經被告審認系爭通路仍有公眾通行之 必要，得以其為現有巷道而可指定建築線；至於同段682地 號國有土地在地籍圖之寬度，並非道路寬度，後者不在地政 事務所權責範圍，且原告所指系爭通路現狀寬度僅2公尺云 云，係其由地籍圖比例尺換算結果，與實況未必相符，當以 系爭通路兩側之同段695、677及678地號土地申請指定建築 線所提出現況圖為準，而各該資料均可看出實際情形經退縮 後可達6公尺寬度，就系爭申請案而言，系爭通路現狀已經 存在而可認屬現有巷道，原處分實均符合宜縣建管自治條例 第5條第1項第5款規定，並無違誤等語，資為抗辯。 ㈡並聲明：駁回原告之訴。
四、本件參加人陳述意見略以：
㈠系爭通路早於73年以前即有經認定而屬於現有巷道者，復國 巷更早於於53年前即為通行之道路，依695、677、678地號 土地之前申經核給建築執照之情形，都應維持退縮道路寬度 之狀態，本件係因原告677地號土地上之建物建築完成後， 原告又自行在其上私設地上物導致系爭通路寬度退縮，而參 加人之系爭土地於改建之前舊建物，雖然有在該側道路寬度 不足3公尺之情形，若加計對側寬度仍可達3公尺以上，且參 加人改建後即會依原處分退縮寬度達6公尺，反而係原告事 後未依核給之建築執照而自行取消已指定之建築線，影響參 加人權利。且因參加人須經由原告677地號土地通往農權路3 段，卻遭原告停放車輛等方式阻擾，參加人亦有聲請假處分 而經法院准許，與原告間之臺灣宜蘭地方法院112年度訴字 第307號民事判決，同樣認定原告應容忍參加人通行原告677 地號土地，於原處分准予指定建築線後，亦有在678地號土 地申經核准建築執照而興建中等語，資為抗辯。 ㈡並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩 造所不爭執，並有參加人之系爭申請書（原處分卷第28頁） 、系爭會議紀錄（原處分卷第37至40頁）、被告111年3月2 日府建都字第1110031380號函（原處分卷第34頁）、原告67 7號土地重測前地號之土地登記謄本（前訴願決定案卷第111
頁）、695地號土地指定處分（原處分第30至33頁）、重測 前後土地之地號對照表（本院卷第125頁）、原處分（本院 卷第19至27頁）、訴願決定（本院卷第31至35頁）影本等件 在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件 所應審究之主要爭點厥為：依695地號（重測前為76-11地號 ）土地指定處分之內容，是否得以系爭通路為可供指定建築 線之現有巷道，而符合宜縣建管自治條例第5條第1項第5款 規定？又針對86年6月13日之原告土地指定處分（原處分卷 第62頁、本院卷第177至183頁）所准予指定建築線情形，參 加人之系爭申請是否須依宜縣建管自治條例第18條規定檢附 土地權利證明文件？原處分核准系爭申請，是否適法有據？六、本院之判斷如下：
㈠建築法第42條前段規定：「建築基地與建築線應相連接，其 接連部分之最小寬度，由直轄市、縣（市）主管建築機關統 一規定。」第48條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）（ 局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線 。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。（第2項 ）前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局）主管建築 機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中 定之。」第101條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據地 方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。 」另建築技術規則建築設計施工編第1條第36款（71年6月15 日修正前為第32款）規定：「建築技術用語，其他各編得適 用，其定義如下：三十六、道路：指依都市計畫法或其他法 律公布之道路（得包括人行道及沿道路邊綠帶）或經指定建 築線之現有巷道。除另有規定外，不包括私設通路及類似通 路。」第8條第1項規定：「基地臨接供通行之現有巷道，其 申請建築原則及現有巷道申請改道，廢止辦法由直轄市、縣 （市）政府定之。」可知原則上建築線應指定於道路的境界 線上，依建築法規得以指定建築線的道路，則包含依都市計 畫法公布之計畫道路、其他法律（公路法及市區道路條例） 公布之道路（得包括人行道及沿道路邊綠帶）及現有巷道， 故現有巷道存在與否之認定，為建築線之指定或建築執照之 核發所應備前提之一。
㈡在臺灣省政府組織精簡作業前，依89年12月20日修正前建築 法第101條即規定：「省（市）政府得依據地方情形，分別 訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」依此修正前 規定授權訂定之臺灣省建築管理規則（94年6月20日廢止） 第2條第1項即有規定：「建築基地面臨計畫道路、廣場、市 區道路、公路或合於本規則規定之現有巷道者，得申請指定
建築線。」第4條第1項第3款規定：「本規則所稱現有巷道 包括左列情形：……三、本法73年11月7日修正公布前，曾指 定建築線之現有巷道，經縣市主管建築機關認定無礙公共安 全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。」另被告亦於91年 12月25日依建築法第101條規定之授權訂定宜縣建管自治條 例，其中第4條第1項規定：「建築基地面臨道路或廣場者， 得申請指示（定）建築線。……。」第5條第1項第5款規定： 「本自治條例所稱現有巷道，係指符合下列情形之一者：…… 五、中華民國73年11月7日本法修正公布前，曾指定建築線 之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交 通及市容觀瞻者。」行為時（即112年1月31日修正前）第6 條第1項第1款規定：「面臨現有巷道之基地，其建築線之指 定，應依下列規定辦理：一、現有巷道為單向出口長度在四 十公尺以下，雙向出口長度在八十公尺以下，寬度不足四公 尺者，以該巷道中心線為準，兩旁均等退讓，以合計達到四 公尺寬度之邊界線作為建築線；現有巷道長度超過上開規定 者，其兩旁亦應均等退讓，以合計達到六公尺寬度之邊界線 作為建築線。現有巷道單側因地形特殊或屬公共設施用地者 ，其對側建築基地應單邊退縮達上開規定寬度……。」（修正 後規定僅係將該款內容分列3目及修正部分文字）第18條規 定：「建築基地以私設通路連接建築線者，應檢附該私設通 路之土地權利證明文件。但已依法申請建築所留設之私設通 路，其原面臨該通路建造之建築物或空地申請新建、增建、 改建或修建者，不在此限。」各該規定經核尚無違母法授權 之意旨，自得予以適用。
㈢原處分核准參加人系爭申請，尚符合宜縣建管自治條例第5條 第1項第5款規定，並無違誤：
⒈本件被告業已陳明核准參加人關於指定建築線之系爭申請 ，係根據所請符合宜縣建管自治條例第5條第1項第5款之 事由，亦即70年7月28日70建都字第4595號案針對系爭通 路另一側之695地號土地（斯時列載為重測前宜蘭市金六 結段七結小段76-11地號，參見被告提出之重測前後土地 地號對照表，本院卷第125頁）所為建築線指定（下稱70 年指定處分），已有就系爭通路為現有巷道作為依據，且 並未以系爭通路有同條項第1款之既成道路事由（本院卷 第191頁之筆錄），及提出該建築線指示（定）申請書圖 影本等件為憑（原處分卷第30至33頁、本院卷第105至109 頁）；而經比對70年指定處分之建築線指定圖中，就原告 677地號土地及系爭土地而言，695地號土地係位於系爭通 路之對側（本院卷第123頁、前訴願決定案卷第77頁），
因695地號土地除一側臨接計畫道路之農權路3段外，右側 則臨接系爭通路（非計畫道路或其他法律公布之道路性質 ），依建築法第48條規定須定建築線，斯時則係在系爭通 路中劃設一紅虛線而標明為「既成巷道中心線」，及在中 心線至該土地建築線（紅實線）之間標明「既成巷道寬度 3M」，堪認70年指定處分核准指定建築線時，即有以695 地號土地鄰接之系爭通路為現有巷道（既成巷道）而可供 通往農權路3段計畫道路之事實；且對照63年2月15日修正 （88年6月29日再經修正而使用「現有巷道」名稱）之建 築技術規則建築設計施工編第8條規定：「供公眾通行用 之既成巷道，如其寬度在二公尺以上，……得指定為建築線 准予臨接建築，……。」被告主張於70年指定處分中指定建 築線時，即曾以系爭通路為現有巷道（當時名為既成巷道 ）之情，核為有據。
⒉其次，系爭通路既然早於70年間即有前述憑為現有巷道而 指定建築線之事實，而系爭通路其餘路段之兩側，後續復 有於83年至103年間，因各該土地分別擬興建建物而申經 核准建築線指定時，亦均如70年指定處分而同樣以道路中 心線為準而各自於所在該側退縮建築線，該側經退縮寬度 且均為3公尺等情（被告並陳明依行為時宜縣建管自治條 例第6條第1款中段之現有巷道為單向出口、長度超過40公 尺以上，兩旁均等退讓應達寬度6公尺者，本院卷第132、 192頁之筆錄），亦有被告提出之各該建築線指定圖說資 料可資佐證（原處分卷第9至14頁）。顯然以系爭通路為 得指定建築線之現有巷道，業為系爭通路兩側之多數土地 所有人所承認，雖然宜縣建管自治條例第6條第2項關於「 依前項規定退讓之土地，應供公眾通行使用」之規定，係 於98年11月4日後方有明文（斯時為同條第3項），但由現 有巷道得指定建築線之目的，係為確保建物有得以出入之 通行需要而言，仍可見就現有巷道指定建築線而退縮形成 之空地，土地所有人因此即當保持可供通行使用之狀態， 原處分一併納入參加人所有土地有利維持系爭通路之貫通 ，自亦與公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻無礙 。被告以系爭申請內容，符合宜縣建管自治條例第5條第1 項第5款規定而准予指定建築線，所為認事用法，均無違 誤。
⒊原告雖主張70年指定處分，僅針對系爭通路中心線至695地 號土地該側劃設，與對側之原告677地號土地無關云云， 就原告677地號土地建築線指定位置之規制而言，70年指 定處分確未及於此，但宜縣建管自治條例第5條第1項第5
款規定內容，本僅指73年11月7日前之建築線指定案中， 核准理由有以特定之現有巷道作為指定依據者即足，且前 核准所定現有巷道之中心線位置，雖影響兩旁均等退讓之 基準所在，此亦係另適用宜縣建管自治條例第6條第1項第 1款關於均等退讓規定之結果，並無礙本件情形仍已存在 同條例第5條第1項第5款事由之認定結論。至於原告復謂 參加人之678地號土地，前曾經訴外人東霖公司併同其他 土地，於109年8月間向被告申請指定建築線，被告雖以10 9年8月24日府建都字第1090129337A號公告（公告期間：1 09年9月1日至109年10月1日，下稱系爭公告）認定系爭通 路為現有巷道，原告不服提起訴願後，業經內政部認系爭 公告違法而以前訴願決定撤銷確定，並有系爭公告、前訴 願決定等件在卷供佐（原處分卷第16至24頁），但被告業 已陳明作成系爭公告時，所據資料均為73年11月7日後經 指定建築線之案例，當時並未查得本件所據之前述70年指 定處分，此節確亦可見於前訴願決定之理由說明中；則本 件被告作成原處分所據資料及調查內容，既有新增系爭公 告作成時所無之前開事實及證據，參照司法院釋字第368 號意旨，被告仍得依調查事證另為處分，且原處分所持法 律見解，實亦符合前訴願決定所表明者，原告仍謂原處分 有違反訴願法第95條規定之情事云云，亦不足採。 ⒋況且，被告亦陳明原告677地號土地，前為興建建物而曾於 86年6月13日申經斯時被告之建設局以原告土地指定處分 而准予指定建築線在案，並有該指定處分影本1份附卷可 稽（原處分卷第12頁、本院卷第177至183頁，後續被告所 屬建設局核發之86年10月13日建局管字第5057號建築執照 資料，見訴願卷第59至61頁）；而細觀原告土地指定處分 之A-1現況圖（本院卷第181至183頁），則可見其中確有 表明以紅色虛線之道路中心線為準，於原告677地號土地 該側退讓3公尺寬度而以紅色實線該段為建築線指定等旨 ，此核准結果且憑為建築執照許可之內容，顯然斯時原告 677地號土地所有人為建築基地之使用，業有依前開建築 法規而同意留設該側3公尺寬度，作為通往農權路3段之現 有巷道通行使用。至於前開申經核准後，原本該側應留設 3公尺寬度作為通路之原告677地號土地退讓範圍，經比對 後續原告677地號土地上興建完成建物（門牌號碼宜蘭縣 宜蘭市農權路3段63號，前訴願決定案卷第51至52頁）之 位置圖、建物竣工照片，及107年間其旁有經被告認違規 增建而對原告作成拆除處分之情形（原處分卷第62至67頁 、第68至70頁），雖可見原告677地號土地臨接系爭通路
而應退讓為通路之範圍，事後有經原告占用而在其上增建 地上物，因此且經被告下命拆除等情，原告雖不爭執此情 ，竟又謂系爭通路應保持之寬度6公尺乙事，尚可無視原 告土地指定處分所定道路中心線，而由對側之695地號土 地再予退縮，即可解決現狀寬度不足之問題云云（本院卷 第258頁之筆錄），明顯無視其對該土地之使用，本當依 原告土地指定處分規制辦理而受有拘束之實質；換言之， 原告所稱無法使用所有土地以在其上增建之權益損害，實 非原處分之核發所造成，原告主張原處分足以對其權益造 成損害云云，容有誤解，更無從憑認此節與原處分之適法 性有關。另被告亦陳明業有審酌系爭通路現狀寬度仍有達 2公尺以上，並提出道路養護紀錄影本佐證（本院卷第249 至252頁），尚難認有行為時（即112年1月31日修正前） 宜蘭縣辦理指定建築線作業辦法第8條第1款規定之情事， 且原告爭執寬度不足乙事，所執地政事務所回復資料（前 訴願決定案卷第87頁），僅係針對系爭通路中部分範圍之 地籍圖紙推算，與現況之實際寬度核屬二事，況現狀又係 因原告未依原告土地指定處分之規制辦理所造成，並有經 下命拆除增建部分之情事，復如前述，原告此部分主張， 仍不足以動搖原處分係合法有據之論斷。至於原告尚指摘 系爭申請未據檢附原告同意使用原告677地號土地之權利 證明文件，謂違反宜縣建管自治條例第18條規定云云，以 該規定係針對以私設通路連接建築線者，方有適用之餘地 ，而本件則係基於現有巷道而為指定，自無該規定之適用 ，原告此部分指摘，仍不可取。
⒌此外，所謂行政處分之構成要件效力，係指行政處分之「 規制內容」（即行政處分之主旨或主文部分）對處分機關 以外其他國家機關之拘束力而言，至於作為行政處分規制 內容基礎之「事實與法律認定」（即行政處分之理由部分 ），是否對其他機關或法院發生拘束力，則屬行政處分之 「確認效力」問題。原則上，除法律有特別規定外，行政 處分之理由中所為事實認定或法律上判斷，對其他機關或 法院不生拘束力。本件原處分內容，係針對系爭土地自身 之境界線範圍，准予指定建築線，並據被告陳明所指定之 建築線範圍，就臨接系爭通路該側而言，僅就系爭土地之 範圍加以指定，往上延伸至原告677地號土地該段之境界 線，無論實線或虛線均不在本件指定範圍，在原告677地 號土地處所畫線條，僅係根據原告土地建築線指定處分之 規制結果而為表明（本院卷第132頁之筆錄），足見原處 分所為規制範圍，係針對系爭土地與系爭通路臨接之該段
境界線，准予指定為建築線；至於原處分之建築線指定圖 中，尚有表明系爭通路往上延伸至原告677地號土地該側 均屬現有巷道者，當係原處分據以核准指定建築線之理由 （最高行政法院108年度上字第925號判決意旨參照），若 無特別規定承認其有確認效力，則縱使原告得主張原處分 之建築線指定圖中，針對原告677地號土地該側之系爭通 路退縮後位置，因涉及前述其經認違規增建地上物之一部 分，影響其對所有土地之使用權益，形式上得主張就原處 分具有利害關係，惟實質上原處分之建築線指定圖說中， 在原告677地號土地該側之現有巷道劃設位置，僅屬原處 分作成之理由，此理由之表述，對原告而言並無拘束力（ 惟如前述，原告所受使用該土地之限制，實係本於原告土 地指定處分之規制而來），以本件原告主張權益所受影響 而言，原告實亦欠缺訴請撤銷原處分之權利保護必要，仍 不應准許之。
七、從而，原告主張各節，均無可採，本件被告就參加人之系爭 申請所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合 。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本 院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 2 月 22 日 審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君
法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 113 年 2 月 22 日 書記官 謝貽婷
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