臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
112年度訴字第164號
113年1月18日辯論終結
原 告 李錦達
被 告 桃園市政府
代 表 人 張善政（市長）
訴訟代理人 周育廷
上列當事人間採取土石事件，原告不服經濟部中華民國111年12
月14日經訴字第11106309810號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場 ，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列 情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。二、事實概要：
緣桃園市政府警察局大園分局新坡派出所（下簡稱新坡派出 所）會同被告所屬盜（濫）採土石聯合查緝取締小組（下簡 稱聯合取締小組）曾於民國111年4月26日前往桃園市○○區○○ 段580、581及582地號等土地稽查，認有在特定農業區農牧 用地土地填土使用之違規，被告乃於111年5月6日依區域計 畫法相關規定裁處罰鍰，並命停止非法使用及限期依法申請 恢復土地容許使用項目。嗣聯合取締小組再於111年7月14日 至前揭地段581、582地號土地（下稱系爭土地）稽查，發現 有遭原告雇工開挖形成之坑洞。經原告陳述意見後，被告核 認原告涉有未經許可採取土石，違反土石採取法第3條第1項 之規定，遂依同法第36條第1項及「桃園市政府執行違反土 石採取法第36條未經許可採取土石行為罰鍰裁罰基準表」（ 下簡稱裁罰基準表）之規定，以111年9月16日府經公字第00 00000000號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同 ）100萬元。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件 行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠原告依據被告函知111年7月26日府地用字第0000000000號裁 處罰鍰30萬元，復於111年7月14日新坡派出所會同聯合取締
小組等單位前往系爭土地稽查，原告對於本案陳述意見書時 即已表示裁罰後於限期1個月改善，「然原告因本案開挖之 處回填作業造成未經申請核准，擅自違規開挖採取土石之誤 解」致被告依據土石採取法第3條、第36條及裁罰基準表為 被告裁罰原告處理本案之依據，原告依被告指示所為卻造成 原告違法，實有不公允之處。聯合取締小組前往系爭土地稽 查時，原告並未有採挖土石作為，亦未有系爭土地之土石被 運送而被查獲情事；再者，被告未實際查明原委且原告於本 案經裁罰後積極配合回復系爭土地之作為，對於本案系爭土 地並無開挖之事實，原告於111年7月14日所為僅係回填洞穴 工作（原告之前載運土石推放於系爭土地上時，為作業之便 在土地上開挖洞穴及整地作業，並非未經申請許可採取土石 ），據此認定原告未經許可採取土石而逕自裁罰，顯有不能 歸責於原告之事由，在在顯示被告借法濫權、濫罰之嫌。 ㈡參照行政程序法第9條、第36條、第43條及最高行政法院（改 制前行政法院）39年度判字第2號判例及法務部95年3月15日 法律字第0950005744號函釋，原處分是否已恪盡行政處分應 附具理由說明之責，亦有由被告再予斟酌之必要。被告之稽 查照片所顯示之內容與案件裁處書之違反時間，原告認為執 行檢查人員既是專業人士（公務員），在公文書上之登載與 事實既然不符，政府之公權力執行時所行之公文書必然是慎 重及嚴謹之作為（校對人員）；依據原處分所登載之內容與 事實有違，原告認被告有違反公務員公文書登載不實之嫌， 嚴重殘害法律公正及政府威信。綜上所陳，本案原告是否確 有違法之事實，尚有由被告再予說明並斟酌裁罰之必要，稽 諸該裁罰有重大瑕疵之處，行政機關為裁處時應考量事件現 實狀況，而非毫無考量原告之實際行為之處；是以，本件公 務員登載文書已有不實之虞，裁罰似有濫權之嫌，且罔顧立 法美意給予人民認為行政機關有潛權之嫌等語，並聲明求為 判決：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：
㈠聯合取締小組前於111年4月26日至系爭土地現勘，現場堆置 大量外來紅色土石方，未發現違反土石採取之情事，嗣後， 原告未經法定申請程序，擅自開挖系爭土地，於111年7月14 日現場開挖長約9公尺、寬7.9公尺、深度約2公尺之坑洞及 開挖另一長約14公尺、寬約7.5公尺、深度約2.7公尺之坑洞 等2處，總開挖面積約176.1平方公尺，深度約2至2.7公尺， 按裁罰基準表規定，深度未達10公尺，面積未達0.2公頃， 處罰鍰100萬元，並無違誤。
㈡原告所附111年7月26日函，係被告因案外人胡○昌及原告涉及
違反非都市土地使用管制規則規定，辦理會勘之書面通知兼 函請提出陳述意見等，並未記載命原告限期改善之內容，次 查原告所附被告111年5月6日裁處書確有限文到次日起1個月 內依法申請恢復土地容許使用項目，再經被告所屬地政局11 1年8月23日函復表示111年5月6日裁處書業於111年5月9日送 達在案，故改善期限應為111年6月10日，且現場堆置、挖取 土石行為非屬該裁處書之改善事項，被告業於111年8月23日 函復原告之陳述意見在案，是以，被告於111年7月14日稽查 當下，已非111年5月6日裁處書之改善期間，且開挖行為非 屬改善事項，故原告主張並不可採。
㈢本件被告係就原告於系爭土地違反土石採取法行為所為之裁 罰，與前揭另案所涉非都市土地違反使用管制規定之行為不 同，自無重複裁罰情形。原告質疑被告是否恪盡附具理由說 明之責一節，被告業於111年8月23日函復原告之陳述意見在 案，原處分說明二、三已詳載原告之違法事實、法令依據、 該事實涵攝於法令構成要件之判斷及裁量依據，難謂有未附 具理由說明之情形等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁 回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
五、本件被告所屬聯合取締小組於111年7月14日在系爭土地查獲 原告雇用挖土機開挖土石，遂以原處分對原告裁處罰鍰100 萬元等情，有聯合取締小組111年7月14日會勘紀錄表及勘查 紀錄照片（原處分卷第1頁至第15頁）、被告111年7月21日 府經公字第1110202793號函（原處分卷第37頁至第38頁）、 原告111年7月29日陳述意見書（原處分卷第40頁）、原處分 （本院卷第79頁至第81頁）、訴願決定（本院卷第19頁至第 25頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且無爭執，應可採為 裁判基礎。原告主張係因被告前於111年4月26日對系爭土地 稽查後裁罰並命恢復原狀，始雇用挖土機在系爭土地開挖， 聯合取締小組於111年7月14日稽查時，原告係在進行回復系 爭土地原狀行為，而非採取土石，且原告並無將系爭土地之 土石運送至他處之行為等情，訴請撤銷訴願決定及原處分。 被告則否認原告回復系爭土地原狀之主張，並以111年4月26 日取締時，現場並未發現挖取土石之坑洞，且只要未經依土 石採取法取得許可而採取土石，縱未將所採土石運送，仍屬 違法等情置辯。故本件應予審究者，乃原告於111年7月14日 被聯合取締小組查獲，雇請挖土機在系爭土地挖取土石之行 為，是否違反土石採取法第3條第1項規定？被告以原處分對 原告裁處罰鍰100萬元，於法是否違誤？
六、本院之判斷：
㈠應適用的法令及法理的說明：
按立法者為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制 度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展 為目的，乃制定土石採取法，其第2條規定：「本法所稱主 管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（ 市）為縣（市）政府。」第3條規定：「(第1項)土石採取， 應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、 採取少量土石供自用者。二、實施整地與工程就地取材者。 三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因 天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要 工程所需者。六、磚、瓦或窯業，開採土石自用者。(第2項 )前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法， 由中央主管機關定之。」110年2月3日修正後同法第36條第1 項規定：「未經許可採取土石者，處新臺幣1百萬元以上5百 萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦 理整復及清除其設施，……。」基此可知，採取土石，除符合 土石採取法第3條第1項各款所列例外情形外，均應依法取得 土石採取許可，方得為之。
㈡原告有違反土石採取法第3條第1項之行為： ⒈被告所屬聯合取締小組於111年7月14日在系爭土地查獲有3 台挖土機進行土石堆置、篩選，開挖長約9公尺、寬約7.9 公尺、深約2公尺，及長約14公尺、寬約7.5公尺、深約2. 7公尺坑洞各一；經詢問挖土機駕駛李○慶、徐○佑及原告 ，則均陳稱係原告雇用李○慶、徐○佑在系爭土地整地等情 ，有聯合取締小組會勘紀錄表及勘查紀錄照片（原處分卷 第1頁至第15頁）、新坡派出所詢問筆錄（原處分卷第18 頁至第25頁）卷內可稽，原告確有雇工在系爭土地挖取土 石之行為，事證明確。
⒉原告主張包括系爭土地在內之桃園市○○段○○段580、581、5 82地號等土地前遭聯合取締小組查獲有違規填土行為並裁 罰及命恢復原狀，其始依被告恢復原狀之命令而在系爭土 地挖取土石云云，本院查：
⑴桃園市○○段○○段580、581、582地號土地於111年4月26日 為聯合取締小組查獲有違規填土使用，違反區域計畫法 第15條第1項規定，經被告於111年5月6日以府地用字第 1110118417號裁處書（下簡稱111年5月6日裁處書）， 對胡○昌裁處罰鍰15萬元，並命停止非法使用，且限期 依法申請恢復土地容許使用項目之情，有111年4月26日 稽查時所拍攝照片（原處分卷第3頁、第5頁上方，訴願 卷第65頁至第67頁）、111年5月6日裁處書（原處分卷 第43頁至第45頁）等卷內可稽，原告主張被告前曾在系
爭土地上查獲違規填土行為並命恢復原狀，當屬事實。 ⑵被告作成本件原處分前，主辦機關即被告所屬經濟發展 局曾去函111年4月26日取締之主辦機關地政局與農業局 ，詢問原告於111年7月14日被查獲行為是否屬111年5月 6日裁處書所命之恢復原狀行為，經農業局以111年8月1 7日桃農管字第1110030985號函復稱「……旨揭現場為堆 置、挖取土石（有一贅字「興」），非符農業使用……」 ，及地政局以111年8月23日桃地用字第1110049317號函 復稱「……旨揭土地開挖坑洞2處，其行為是否係上開（1 11年5月6日）裁處書之改善事項一節，依桃園市政府農 業局111年8月17日桃農管字第1110030985號函示，現場 堆置、挖取土石，非符農業使用，故該行為非屬上開裁 處書之改善事項」，有前述函文可參（原處分卷第47頁 、第48頁），均已否認原告事後挖取土石之行為係屬11 1年5月6日裁處書所命之改善行為。
⑶對照聯合取締小組於111年4月26日、7月14日稽查時所拍 攝照片，4月26日稽查時，違規地點（系爭土地與同地 段580地號土地）可見有鐵板鋪在地面，另有數處紅棕 色土堆，但未見有何坑洞（參訴願卷第65頁至第67頁照 片，及原處分卷第3頁全部、第5頁上方照片）；而7月1 4日所拍攝照片，則可見有挖土機及2個大坑洞（參原處 分卷第4頁至第15頁照片）。再審諸7月14日照片，坑洞 底層土壤顏色呈黑色與較暗沉之棕色，與該坑洞旁土石 堆顏色相近，而4月26日照片中土堆則呈紅棕色，業如 前述，聯合取締小組於111年7月14日所查獲挖取出之土 石，既與4月26日查獲者有明顯差異，原告陳稱111年7 月14日係將4月26日前已填埋土石挖出以恢復原狀云云 ，即有可疑而難遽採。
⒊況將外來土石填埋入土地後，該土石已成為土地成分，若 欲再度開挖採取，除有土石採取法第3條第1項但書所定例 外情形，仍應取得土石採取許可。本件原告所主張「恢復 系爭土地原狀」，非屬前揭土石採取法第3條第1項但書各 款情形，自不得未經許可逕行開挖，故縱原告開挖系爭土 地之目的，確係為將先前埋入之土石挖出，其未依規定申 請採取許可，亦屬違反土石採取法規定，被告據以裁罰， 猶屬有據。
⒋再按「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制 度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發 展之目的，特制定本法。」土石採取法第1條前段定有明 文，此乃土石採取法之立法目的，則關於土石採取之意義
如何，原應依此立法目的以決之。所謂「採取」，依文義 解釋，固為採掘而取用之謂，惟無論土石之「採」或「取 」，均攸關於土石資源之合理開發，自然環境之維護及是 否造成相關災害，故此之土石採取，應兼指土石之「採」 及「取」而言，亦即土石採取法係兼就土石之「採」與「 取」之2種行為態樣，併予管理，非謂兼有「採」及「取 」之行為始為土石採取法所規範之對象。此觀之土石採取 法第4條第6款規定，就土石採取場定義為:「指土石採掘 、儲存及附屬於場內搬運、碎解、洗、選作業之場所。」 其就純為土石取用前所使用之場所，即稱之為土石採取場 即明（最高行政法院96年度判字第688號判決意旨參照） 。故未經許可，而以採取土石之意思，從事採掘土石之行 為，縱尚未外運即被查獲，仍屬土石採取法第36條規定之 採取土石行為，應依該條規定予以處罰。本件原告既有未 經申請許可即開挖系爭土地之行為，縱聯合取締小組於11 1年7月14日稽查時，尚無將系爭土地之土石外運，依然該 當土石採取法第36條第1項規定。
㈢原告以被告111年7月26日府地用字第1110209610號函（訴願 卷第37頁、第38頁），主張被告對111年7月14日所查獲開挖 行為另裁罰30萬元，有一行為二罰情形。然細閱該函文內容 ，係被告以桃園市○○區○○段580、581、582地號土地涉有非 符農業使用，違反非都市土地使用管制規定情形，定期（11 1年8月9日）至現地會勘，並預告將依區域計畫法第21條、 桃園市非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準裁罰30萬元， 對照上述111年5月6日裁處書，可見此部分應係針對屬特定 農業區農牧用地之前開土地有非符農業使用情形（違規填土 、水泥鋪面），與原處分所針對之未經許可開挖採取土石， 尚屬二事，所應適用之法令亦為有間，原告以此爭執有一行 為二罰云云，當有誤解。
㈣原處分裁量並無違誤：
⒈按土石採取法第36條規定：「未經許可採取土石者，處新 臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主 管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施……。」而被告 訂定裁罰基準表乃行政機關為行使法律所授與裁量權，在 遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義， 顧及法律適用的一致性及符合平等原則，依行政程序法第 160條第2項及土石採取法第36條規定所為，作為下級機關 行使裁量權之準據，於法有據，且該裁罰基準表依採取土 石深度、面積，分別訂定不同處罰額度，與法律授權目的 亦無牴觸，本件應得予以適用。
⒉查原告在系爭土地所挖取2個坑洞，其一長約9公尺、寬約7 .9公尺、深約2公尺，採取面積約71.1平方公尺；另一則 長約14公尺、寬約7.5公尺、深約2.7公尺，採取面積約10 5平方公尺，有上開會勘紀錄表可考，該兩個坑洞深度均 未達10公尺，採取面積總和則為176.1平方公尺，未達0.2 公頃（2,000平方公尺），則被告依土石採取法第36條第1 項、裁罰基準表項次一規定，以原處分裁處最低罰鍰100 萬元，其裁量亦無違誤。
七、綜上所述，本件原告未經許可採取土石，違規事證明確，被 告以原處分裁處原告罰鍰100萬元，經核與土石採取法第36 條第1項、裁罰基準表規定均無不合，訴願決定遞予維持， 亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為 無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經 核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 2 月 15 日 審判長法 官 鍾啟煌
法 官 蔡如惠
法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 113 年 2 月 15 日 書記官 何閣梅