臺中高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
112年度訴字第54號
原 告 林秀香
被 告 農業部林業及自然保育署南投分署
代 表 人 李政賢
訴訟代理人 鄭廷萱 律師
上列當事人間承租國有土地事件，原告不服行政院農業委員會中
華民國112年1月10日農訴字第1110727936號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
本件原告林秀香起訴時狀載訴之聲明為：「先位訴之聲明： 一、原處分機關發文日期中華民國111年10月21日投政字第1 114110621號函之行政處分應予撤銷；行政院農業委員會林 務局南投林區管理處應同意林秀香承租門牌號碼南投縣魚池 鄉水社村中興路12巷10號所坐落之國有林地明潭段488地號 土地（面積184.24平方公尺）。二、行政院農業委員會林務 局南投林區管理處應全部暫停停止對林秀香所提南投地方法 院110年埔簡字第187號矩股遷讓房屋訴訟之訴訟行為（包含 上訴審）。備位訴之聲明：一、行政院農業委員會林務局南 投林區管理處應對柯偉恭、施丹鳳及王君堯提出遷讓房屋訴 訟。二、程序費用由柯偉恭、施丹鳳及王君堯負擔。」(見 本院卷第15頁），嗣於言詞辯論期日撤回備位訴之聲明部分 ，並將先位訴之聲明更改為：一、原處分及訴願決定均撤銷 。二、被告行政院農業委員會林務局南投林區管理處(於112 年8月1日改制為農業部林業及自然保育署南投分署)就原告 以111年10月11日之申請書及陳請書申請承租門牌號碼南投 縣魚池鄉水社村中興路12巷10號所坐落之國有林地明潭段48 8地號土地（面積184.24平方公尺），應作成准許之行政處 分。」（見本院卷第288頁），核其撤回備位訴之聲明，及 本於相同基礎事實，更正原為未臻妥適之先位訴之聲明，以 符合法定程式，於程序上並非法所不許，本院自應以其於本 院言詞辯論期日所為之訴之聲明為程序標的予以審判，合先 敘明。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
原告因其與他人共有之門牌號碼○○縣○○鄉○○村○○路00巷00號 房屋1棟(下稱系爭建物）占用被告轄管位於巒大事業區第15 林班地（下稱第15林班地)內坐落南投縣魚池鄉明潭段488地 號國有林地部分面積之土地（下稱系爭土地），乃於111年1 0月11日提出書面向被告申請承租所占用之系爭土地（下稱 系爭申請案件），經被告以111年10月21日投政字第0000000 000號函（下稱原處分）復否准其所請。原告不服，提起訴 願，經行政院農業委員會（已改制為農業部）以112年1月10 日農訴字第0000000000號訴願決定(下稱訴願決定)不受理， 原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
系爭土地係由原告公公柯秋麟承租，並於其上建造系爭建物 供後續子孫使用迄今。被告與訴外人施丹鳳、王君堯、柯偉 恭等人間有關承租第15林班地之租地造林契約期限已於105 年6月24日屆滿，惟被告並未對施丹鳳、王君堯、柯偉恭等 人提出遷讓房屋訴訟，僅對原告提出遷讓房屋訴訟，疑有不 公不法情事。原告因經濟拮据且身體欠佳，前於111年10月1 1日向被告申請比照施丹鳳、王君堯、柯偉恭等人之承租條 件承租系爭土地，暫緩拆屋還地，以減輕經濟負擔，然被告 以原處分駁回，其合法性容有疑義等語。
㈡聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告就原告以111年10月11日之申請書及陳請書申請承租 系爭土地，應作成准許之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈系爭土地及其上之系爭建物位於被告前於42年間奉准與訴 外人楊增地就巒大事業區第15林班地訂定租地造林契約之 租地範圍內，依臺灣南投地方法院（下稱南投地院）110 年度埔簡字第187號民事簡易判決所載，楊增地係於69年1 1月25日簽訂贈送書，將承租地內面積30坪地贈與原告之 公公柯秋麟，由其興建系爭建物。該贈送書僅係楊增地與 柯秋麟間之權利義務關係，不得以之對抗第三人即被告。 再者，該租約之租地造林人幾經變更名義，被告現與楊增 地間已無租賃關係。柯秋麟並未取得合法使用權源，南投 地院業於111年9月13日以上開民事簡易判決命柯秋麟之繼 承人（含原告）應將系爭建物拆除，並將系爭土地返還予 被告。
⒉司法院釋字第695號解釋係就農委會林務局所屬各林區管理 處對於人民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」（ 下稱濫墾地補辦作業要點）申請訂立租地契約，未為准許 之決定所生之爭訟而為之解釋，申請人如有不服，應依法 提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。惟原 告並非依濫墾地續辦作業要點（性質同濫墾地補辦作業要 點）第3點規定，填具申請書並檢附證明文件提出申請 ，顯與上開司法院釋字第695號解釋之情形不同，本件非 屬公法事件，原告不得提起行政訴訟。且依濫墾地續辦作 業要點第2點第1項規定：「在國有林地內，於中華民國58 年5月27日以前，已占用墾植竹木、果樹、茶樹、蔬莱或 其他農作物，或興設建物、水池、水田等，能提出相關證 明文件，並以第一版航空照片判釋確認於早年即已使用， 並輔以歷年航空照片認定有持續使用迄今之事實，且無使 用糾紛亦無法令規定禁止為上開使用或不得出租者，得依 本要點辦理清理，訂定租約。但有下列情形之一者，不適 用本要點：……㈡申請範圍屬已訂租約之租地範圍內。㈢原訂 租約業經終止、解除或不再續租……」及第8點第1項第1款 規定：「依本要點申請清理放租之案件，有下列情形之一 者，應由林區管理處予以駁回，並退還原申請所附證件： ㈠屬第2點不予辦理清理之情事。」觀諸第2點規定 ，除有但書不適用要點之情形外，尚須符合「在國有林地 內，於58年5月27日以前，已占用墾植竹木、果樹、茶樹 、蔬莱或其他農作物，或興設建物、水池、水田等，能提 出相關證明文件，並以第一版航空照片判釋確認於早年即 已使用，並輔以歷年航空照片認定有持續使用迄今之事實 ，且無使用糾紛，亦無法令規定禁止為上開使用或不得出 租者」，始得依該要點辦理清理，訂定租約。惟柯秋麟係 於69年11月25日始受贈系爭土地興建建物，原告為柯秋麟 之繼承人，因繼承取得事實上處分權而占有系爭建物，尚 無從認定符合58年5月27日前即已濫墾占用之要件。況原 告亦未能提出相關證明文件，並以第一版航空照片判釋確 認其於早年即已使用。又依但書規定已明定申請範圍倘已 訂有租約，無論租賃關係是否存續，均不得辦理清理。是 以，原告亦未符合濫墾地續辦作業要點之要件。退萬步言 之，縱使系爭土地符合濫墾地續辦作業要點，依臺北高等 行政法院101年度訴字第242號判決意旨，濫墾地續辦作業 要點為農委會為達成森林法宗旨所擬定之行政計畫，非為 滿足個別人民之利益而存在，個別人民並無執行計畫請求 權，亦不因此取得就濫墾建地訂立租約之公法上權利。
⒊原告雖申請比照施丹鳳、王君堯、柯偉恭等人之承租條件 承租系爭土地，惟施丹鳳、王君堯、柯偉恭等人係依「國 有林事業區出租造林地管理要點」（下稱出租造林地管理 要點)，就巒大事業區第15林班地共同與被告訂定國有林 地出租造林契約，租賃期間至105年6月24日止。其後被告 與施丹鳳間就其分管之範圍換約，租賃期間延長至114年6 月24日止。施丹鳳、王君堯、柯偉恭係有合法承租權源， 與楊增地係擅自將部分租地贈與柯秋麟之行為有間，原告 所請於法無據。
⒋按臺灣森林經營管理方案第10條規定：「國有林事業之林 地，除依森林法第8條規定辦理，配合政策之推行經行政 院專案核准，及已出租林地另案檢討者外，不再放租、解 除或交換使用。」亦即除符合該條除外規定，國有林事業 區之林地原則上均不得再放租，惟原告並未符合上開例外 規定：
⑴森林法第8條第1項規定：「國有或公有林地有左列情形 之一者，得為出租、讓與或撥用：一、學校、醫院、公 園或其他公共設施用地所必要者。二、國防、交通或水 利用地所必要可者。三、公用事業用地所必要者。四、 國家公園風景特定區或森林遊樂區內經核准用地所必要 者。」原告申請承租系爭土地，係為保留系爭建物供經 自住，顯與森林法第8條第1項規定之各款情形不符。 ⑵農委會為加強管理國有林事業區出租之造林地，訂定出 租造林地管理要點，其第20條第1項前段規定：「租地 造林成林後，租地造林人擬變更名義或將其權利轉讓他 人時，應敘明理由聯名向林管處申請核准，並報請林務 局核備。」系爭土地位於第15林班地內，第15林班地原 由楊增地承租，嗣變更為楊明山，於96年間再經施丹鳳 、王君堯、柯偉恭等人與原租地造林人聯名向被告申請 轉讓，經核准後取得合法承租權源。楊增地於其承租期 間，並未曾依前開規定轉讓相關權利予柯秋麟。 ⑶施丹鳳有於前開造林契約書租賃範圍內蓋有建物，該建 物位於造林契約書之租賃範圍內且契約仍存續中，應屬 合法；柯偉恭於前開造林契約書租賃範圍內分管土地上 之建物即為原告占有之系爭建物，柯偉恭並未搭蓋建物 ；王君堯亦有於前開造林契約書範圍內蓋有建物。然因 其等應屬臺灣森林經營管理方案第10條規定「已出租林 地另案檢討」之情形，尚難速斷論其等之占有合法與否 。況被告內部就各案件均有列管排序處理，是否對王君 堯、柯偉恭依法提起訴訟請求，乃法律賦予被告之正當
權利行使，無從作為原告合法占有權源之依據。 ⑷被告為避免林地細分増加行政管理成本，除為管理經營 出租造林地所需得個案審認外，出租造林地不同意分割 轉讓。且原告申請承租系爭土地係供興建房屋居住之用 ，顯與出租造林使用之約定用途有違。 ⑸臺灣森林經營管理方案第10條既然明定除法條所述之例 外情形，國有林事業區之林地原則上均不得再行放租。 施丹鳳等人原為前開租地之承租人，故被告得依臺灣森 林經營管理方案第10條評估續租與否之適用。然原告從 未與被告有任何租賃關係，自不符合該條「已出租林地 另案檢討」之情形，無從與施丹凰等人之情形比附援引 。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭執之點為：
㈠本件為公法事件或私權爭執範疇？本院有無審判權？ ㈡原告是否得向被告請求承租系爭土地？
五、本院判斷：
㈠前提事實：
前揭爭訟概要所載事實，除上開爭點事項外，餘者為兩造所 不爭執，並有系爭土地位置圖（見本院卷第139頁及141頁） 、原告111年10月11日申請書及陳情書（見本院卷第143至14 4頁）、原處分及訴願決定影本（分見本院卷第145至146頁 及第27至29頁）等書件在卷可憑，堪認為真正。 ㈡按司法院釋字第540號解釋理由書載明：「國家為達成行政上 之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段 。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法 院，私法性質者歸普通法院。……申請承購、承租或貸款者， 經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當 要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係 ，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟……」司法院釋 字第695號解釋理由書亦指明：「至於人民依行政法規向主 管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之 考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序 者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟。」由上開 解釋之精神可知，對於人民就林地提出承租申請，如訂約有 違林地永續經營或國土保安等重大公益時（森林法第5條規 定參照），而為否准之決定，具有公法性質，申請人如有不 服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審 判。本件原告向被告申請承租系爭土地，為被告所管理之林 地，是否予以出租，涉及國土保安、國家資源利用分配及國
有林地永續經營等重大公益事項，且受森林生態保育、管理 等相關政策影響，而被告於尚未訂定租約前，以原處分向原 告表示歉難同意辦理，乃係基於公權力行使所為之否准處分 ，應屬公法事件，本院對此即有審判權。
㈢復按森林法第5條規定：「林業之管理經營，應以國土保安長 遠利益為主要目標。」第6條第2項前段規定：「經編為林業 用地之土地，不得供其他用途之使用。」第8條第1項規定： 「國有或公有林地有左列情形之一者，得為出租、讓與或撥 用：一、學校、醫院、公園或其他公共設施用地所必要者。 二、國防、交通或水利用地所必要者。三、公用事業用地所 必要者。四、國家公園、風景特定區或森林遊樂區內經核准 用地所必要者。」第12條規定：「（第1項）國有林由中央 主管機關劃分林區管理經營之；公有林由所有機關或委託其 他法人管理經營之；私有林由私人經營之。（第2項）中央 主管機關得依林業特性，訂定森林經營管理方案實施之。」 臺灣森林經營管理方案第10點規定：「國有林事業區之林地 ，除依森林法第8條規定辦理，配合政策之推行經行政院專 案核准，及已出租林地另案檢討者外，不再放租、解除或交 換使用。」出租造林地管理要點第1點規定：「行政院農業 委員會（以下簡稱本會）為加強管理國有林事業區出租之造 林地（以下簡稱造林地），特訂定本要點。」第2點規定： 「造林地由本會林務局（以下簡稱林務局）為主管機關，林 區管理處（以下簡稱林管處）為執行機關。督導租地造林人 ，依造林計畫限期完成造林。」依上開規定可知，國有林地 除依森林法第8條規定辦理，配合政策之推行經行政院專案 核准，及已出租林地另案檢討者外，不再放租、解除或交換 使用，而林地出租之目的亦係依造林計畫完成造林，以達國 土保安長遠利益之目標，而不得供其他用途使用。 ㈣經查，系爭土地屬於國有林地巒大事業區第15林班地，有卷 附第15林班地出租造林契約書及系爭土地位置圖可按（見本 院卷第121至124頁、第139至141頁），而原告向被告申請承 租系爭土地，目的在繼續使用坐落系爭土地上之系爭建物供 自住使用，此觀原告之申請書及陳情書即明（見本院卷第14 3至144頁），顯與國有林地出租係以造林為目的之使用用途 不符。是被告以系爭土地為國有林地，以國土保安長遠利益 管理經營主要目標，而原告係以經濟拮据且身體欠佳，建物 拆除將損及個人經濟利益為由請求承租系爭土地，顯非正當 合理之理由，作成原處分予以否准，核屬適法有據。 ㈤至原告另主張依濫墾地續辦作業要點之相關規定承租系爭土 地。按濫墾地續辦作業要點第2點第1項規定：「在國有林地
內，於中華民國58年5月27日以前，已占用墾植竹木、果樹 、茶樹、蔬菜或其他農作物，或興設建物、水池、水田等， 能提出相關證明文件，並以第一版航空照片判釋確認於早年 即已使用，並輔以歷年航空照片認定有持續使用迄今之事實 ，且無使用糾紛，亦無法令規定禁止為上開使用或不得出租 者，得依本要點辦理清理，訂定租約。但有下列情形之一者 ，不適用本要點：……㈡申請範圍屬已訂租約之租地範圍內。㈢ 原訂租約業經終止、解除或不再續租。……」查系爭土地所位 於之第15林班地，於42年6月25日即由楊增地承租造林，於7 8年9月8日改由楊明山續租，於96年10月15日改由施丹鳳、 柯偉恭及王君堯共同承租，租期至105年6月24日止，有第15 林班地出租造林契約書存卷可參（見本院卷第121至123頁、 第137頁）。嗣施丹鳳就其分管範圍與被告續訂租約至114年 6月24日，系爭土地位於柯偉恭原共同承租之分管範圍內， 目前未再續租等情，亦據被告訴訟代理人陳明在卷（見本院 卷第267至268頁）。依上開規定，亦無濫墾地續辦作業要點 之適用，被告作成原處分以原告陳情承租之範圍已訂有租約 作造林使用，無從另行出租供作房屋使用而否准原告所請， 亦屬有據。六、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。 被告以原處分否准原告所請，認事用法俱無違誤，訴願決定 以本件屬私權爭執為由而不受理，其理由雖有未洽，然結論 並無二致，仍應維持。原告訴請撤銷，並求為判命如訴之聲 明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，自無逐一論述之 必要。
八、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 113 年 2 月 21 日 審判長法官 蔡 紹 良
法官 張 鶴 齡
法官 黃 司 熒
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 2 月 21 日 書記官 詹靜宜